財政所下劃鄉鎮政府管理須防范的幾個問題——以牟定縣為例

田 明

（牟定縣財政局，云南 675500）

隨著財政體制的改革和發展，財政所正由過去“單純業務型”向現在“綜合協調型”和“服務型”轉變，其綜合協調服務基層、服務群眾的功能正逐步增強，承擔著建設社會主義新農村、推進農村綜合改革等多項任務。為了建立鄉鎮財政事權與財權相匹配的管理機制，2011年根據云南省、州、縣各級黨委要求，財政所整體劃歸鄉鎮人民政府管理，業務上接受縣財政局指導。

一、牟定縣財政所基本現狀

牟定縣位于楚雄州中部，縣城所在地距州府楚雄市56公里。縣城南北最大縱距57.6千米，東西最大縱距53.6千米，全縣轄3鄉4鎮，89個村（居）委會，面積1464平方公里，總人口20.47萬人，其中農業人口18.59萬人。2010年實現國內生產總值（GDP）21.3億元，完成地方財政總收入13216萬元，農民人均純收入達3356元。

2005年鄉鎮撤并前，牟定縣全縣共設10個財政所，財政所為財政局垂直管理的派出機構，人、財、物“三權”歸屬縣財政局管理。2005年實行“撤鄉并鎮”后，全縣10個鄉級財政所撤并為7個財政所。隨著鄉鎮機構改革的進一步深化，2011年10月，按《牟定縣深化鄉鎮機構改革方案》（牟財字〔2011〕59號），財政所人、財、物“三權”劃歸鄉鎮人民政府管理，下劃后財政所性質為鄉鎮人民政府下屬的全額撥款事業單位，業務上接受縣財政局指導。目前，財政所下劃和移交工作正在開展中。

（一）人員情況

牟定縣7個鄉鎮共設置7個鄉鎮財政所，7個財政所目前實有在冊職工共15人，平均每個所2人。其中：人員較多的共和財政所4人，新橋財政所、安樂財政所兩個財政所僅有在職職工1人。

1.男女結構。男11人，占實有人員的73.3%。其中：所級干部5人，一般干部6人。女4人，占實有人員的26.7%。其中：所級2人，一般干部2人。

2.年齡結構。36-40歲4人，占實有人員的26.7%；31-35歲9人，占實有人員的60%；30歲以下2人，占實有人員的13.3%。

3.學歷狀況。大學本科2人，占實有人員的13.3%；大學專科11人，占實有人員的73.4%。中專2人，占實有人員13.3%。

4.專業技術職稱狀況。在財政所15名干部職工中，取得專業技術職稱的僅1人（初級職稱）。

（二）辦公用房、交通工具及主要辦公設備情況

截至2011年10月，通過新建或對原辦公用房的修繕，全縣7個鄉鎮財政所在鄉鎮撤并后均實現了擁有獨立辦公用房的目標。至目前，全縣7個財政所均未配置公務用車（汽車或電動車、摩托車）。7個財政所共有電腦、打印機29臺（套），其中筆記本電腦7臺。

（三）財政所承擔的工作職責

財政所下劃鄉鎮人民政府管理后，將主要承擔以下職責：編制鄉鎮年度預決算；負責“零戶統管”工作，核算鄉鎮公用經費和人員經費；管理鄉鎮非稅收入；負責各項惠農資金的統計、錄入、匯總、上報、審核、監督、宣傳解釋；監管鄉鎮國有資產；清理、審核、匯總、上報鄉村債務；監管各項財政專項資金；辦理家電下鄉、摩托車下鄉補貼的兌付工作；負責農村綜合改革“一事一議”財政獎補項目和資金監管等。就目前而言，從財政所承擔的工作和人員情況來看，可用一句話來概括，那就是：任務重、時間緊、政策性強、人員少事情多。

二、財政所下劃鄉鎮人民政府管理須防范的問題

2011年10月，根據省州和縣委要求，財政所劃歸鄉鎮人民政府管理，性質為鄉鎮人民政府下屬的事業單位。業務上接受縣財政局指導。隨著財政體制的改革和發展，基層財政所服務基層、服務群眾的功能正逐步增強；同時，為了建立鄉鎮事權與財權相匹配的管理機制，財政所整體下劃具有其必然性和科學性，但是，在財政所下劃過程中和下劃后，需要對以下幾個問題加以防范。

（一）對財政所管理的“邊緣化”

在此之前，鄉鎮財政所一直是縣財政局的派出機構，財政局對財政所實行垂直管理。從2011年10起，對財政所實行下劃管理以后，因受長期的歷史因素的影響，鄉鎮政府對基層財政所可能不會很快建立起真正的認同感，認為財政所業務上要接受縣財政局的指導，縣級財政部門各項政策措施的落實也需要鄉鎮財政部門的支持和配合，因此認為縣財政局有責任對財政所辦公條件的改善，辦公用品，辦公經費的需求上應給予支持。而縣級財政部門雖然心理上的認同感較強，但認為財政所已劃歸鄉鎮人民政府管理，人、財、物理應由鄉鎮政府管理和投入，在涉及財、物和經費的投入上可能不愿解囊相助。這種“兩不管”情況一旦出現，將會使基層財政所辦公設施、設備和經費投入不足，致使財政所管理被邊緣化。

（二）財政部門監督職能弱化

1.財政所工作人員過少使財政監督職能進一步弱化。工作人員少的問題是目前基層財政所的共性問題。牟定縣鄉鎮財政所人員編制少，實有人數更少。全縣7個鄉鎮財政所共有在職工共15人，平均每個所2人。在全縣7個財政所中，就有兩個財政所僅有在職職工1人。

2.事情多、業務量大會使財政監督職能進一步弱化。隨著鄉鎮財政服務功能的增強，鄉鎮財政所承擔的業務量越來越大，僅各類涉農補貼就達十余項之多，在人少事多的情況下，應付和完成工作任務都需要經常加班加點，財政監督更是力不從心。財政所下劃后，財政所成為鄉鎮政府的一個內設站所，要服從和服務于鄉鎮政府的烤煙生產、春耕秋種、新兵征集等中心工作，財政所人員少，自然也沒有時間和精力去實施財政監督，將會導致財政監督功能進一步弱化，特別是重點工程項目實施過程中的實地察看和驗收將會成為一句空話。同時，鄉鎮財政所人少事多，對村、組財務的監督更是心有余而力不足。

3.鄉鎮財政所機構設置體制上的缺陷將會使財政監督職能進一步弱化。財政所下劃鄉鎮人民政府管理后，成為當地政府的一個股所級機構，鄉鎮財政機構級別低將致使監督無法進行。

4.財政所人事、工資接受鄉鎮黨委、政府的管理，將會使財政監督職能進一步弱化。在日常的財政監督中，鄉鎮財政所工作人員會因為不得不考慮自己的“吃飯問題”和“位子問題”而不敢做事，不去做事，因為沒有人會去得罪管著自己工資和人事的鄉鎮黨委政府，也沒有人愿意去得罪鄉鎮領導，因此對鄉鎮人民政府財務和經濟業務上出現的問題往往睜一只眼，閉一只眼。

5.設備配置的不到位將會使財政監督職能進一步弱化。財政所下劃鄉鎮人民政府管理后，因其站所較多，經費支出較大，對財政所的經費投入將會不同程度地減少，缺少對各種有利于財政監督的財務軟件、資產管理軟件等辦公設備的購置、升級和維護經費，將會進一步銷弱財政監督的職能。

（三）財政所下劃中存在的“不穩定因素”

1.財政所干部職工思想的不穩定。長期以來，財政所一直是縣財政局的派出機構，工作經費由局機關核撥，辦公設備由局機關統一配置，考核獎勵由局機關統一進行。財政所下劃鄉鎮人民政府管理后，由于鄉鎮人民政府管理的站所、中心較多，工作經費支出面較寬，對鄉鎮財政所工作經費和辦公設備的投入和“關心”可能會有所減少，財政所干部職工認為從局機關下劃鄉鎮人民政府管理是“從米籮掉進了糠籮”，從此前途無望，因此在財政下劃過程中，部分財政所干部已表現出灰心喪氣、悲觀失望、無心工作，甚至是不滿的情緒，如果任由這種現象發展，勢必影響到基層財政所工作的正常開展。

2.財政所人員的不穩定。目前，牟定縣7個鄉鎮共設置7個鄉鎮財政所，財政所目前實有在冊職工共15人，平均每個所2人。其中：共和鎮財政所4人，新橋鎮財政所、安樂鄉兩個財政所僅有在職職工1人。在財政所下劃過程中，雖然縣委已明確禁止人事調整和人員調動，但為了保證財政所工作的正常開展和業務工作的持續性，在財政所下劃工作中和下劃結束后，一要防止財政所干部的隨意調出和調往縣級機關，特別是要防止1人財政所的財政所干部調出。二是要防止鄉鎮黨委政府隨意將財政所人員調整到其他站所和中心。財政工作政策性、技術性強，對干部綜合業務素質要求相對較高，如果隨意調整現有財政所干部，難免出現業務工作斷檔，新進人員勝任不了現有工作的狀況。

3.縣級財政部門各股室與鄉鎮財政所之間業務銜接上的不穩定。一方面，如果財政所干部思想認識問題不及時解決，心態不及時調整，已表現出的灰心喪氣、悲觀失望等不滿情緒將會滲透到具體工作中，產生懶、散、慢、拖等影響工作的現象，進而影響縣級財政部門各業務股室的工作進度和目標任務完成。另一方面，如果管理關系不及時理順和加強，因為工資人事的下劃，基層財政所在與縣財政部門各業務股室間還有可能出現工作難安排，任務難落實，數據、報表遲報、緩報、漏報、瞞報、不報等現象。

（四）資產流失

一是要防范在財政所下劃過程中，因為管理混亂造成國有資產流失。部分財政所公物管理制度不健全，無章可循、管理松懈，沒有公物和辦公設備清單，也未設置專人管理，在下劃工作中，當地黨委政府和縣級財政部門只注意機構和人員的設置和安排，往往會忽視對公物和辦公設備的清理和移交，從而有可能會造成國有資產的流失。二是要防范財政所在下劃工作中違規捐贈現金或實物，或將財政所公物和辦公設備以低價處理給個人，明賣實送等造成國有資產流失。三是要防范財政所在下劃工作中違規借出單位工作經費或其它資金。防范財政所向個人和單位借款而形成新的財政所債務。

（五）內部牽制制度執行不到位導致的職務犯罪

目前，基層財政所已建立了牽制、內控制度。但仍須防范財政所下劃后內部牽制制度執行不到位帶來的不良后果。一是人員配備不足會讓內部牽制制度無法運作而誘發職務犯罪。牽制、內控制度明確：處理會計事項必須由兩人及兩人以上人員處理。但目前牟定縣有的財政所僅有工作人員1名，人員不足將會使財務管理內部控制制度無法運作，印章無法分別管理，會計崗位無法分設等。二是人員素質的參差不齊會導致牽制制度執行不到位而誘發職務犯罪。目前，雖然人員不足兩人的財政所已從鄉鎮政府借用了部分人員，但財政所下劃后，借用人員可能將撤回原單位工作，隨著業務工作的需要和鄉鎮黨府政府的人事安排，部分不同學歷層次，非財經類相關專業和沒有財會工作經歷的工作人員可能會補充和調整到財政所工作，將會形成很多財政所工作人員不具備會計從業資格和無證上崗的狀況；或是新進人員缺乏必要的財會專業知識，不熟悉會計工作各個崗位的技術操作規程和核算方法，不熟悉國家有關法律、法規、規章、制度，從而導致職務犯罪。

（六）財政干部隊伍整體素質的下滑

一是財政所下劃后，財政所人事劃歸鄉鎮黨委政府管理，財政系統一系列理論學習和財政業務學習激勵機制和考核機制將不再實用于財政所干部，而鄉鎮黨委政府又不宜出臺只針對財政所干部的財政業務學習激勵機制和考核機制，這必將導致財政所干部隊伍素質的下滑。二是財政所下劃鄉鎮人民政府管理后，教育培訓工作由當地黨委政府負責。從方便管理和節約經費的方面來考慮，縣財政部門也不會主動組織鄉鎮財政所干部開展業務、技能培訓；也很難為他們爭取到州財政局或省財政廳等上一級財政部門進行培訓和深造的機會，以及其他學歷教育的機會，這也會導致財政所干部隊伍素質的下滑。

三、解決財政所下劃問題的思路與對策

基層財政所貼近農村、面向農村、服務農村，并且承載著相應的職責事權，從而財政所的管理水平和業務水平必然影響鄉鎮政府職能的發揮，影響著基層財政職能在農村經濟社會發展中作用的發揮。

基于以上分析，筆者認為只有明確鄉鎮財政所職能定位，合理確定機構性質，加大投入力度，加強財政所管理，才能使基層財政和基層財政所人員更好地為鄉鎮和農村社會經濟發展提供高效的服務。

（一）明確職能定位，突出基層財政資金核算管理監督服務功能

基層財政的職能定位必須按照建立公共財政體制的要求，突出財政所會計核算、資金管理、資金監督、預算管理和公共服務等功能，而不是服務于烤煙生產、科技推廣、新兵征集、計劃生育等中心工作。這樣說并不是說財政所可以不服從鄉鎮黨委、政府的中心工作，但只有明確財政所的職能定位，才能使基層財政所在人少事多的情況下，做到不缺位、不錯位、不越位，才能更好地立足本職，從過多過繁的鄉鎮政府事務中解脫出來。同時，規范崗位設置，強化崗位責任。按照職能、職責明確，崗位設置合理的要求，清晰界定財政所的職責，實行所長負責制，設置所長、副所長、監督檢查員、一卡通及惠民補貼管理員、專項資金會計崗位等。強化崗位責任，實行持證上崗，亮牌辦公，提高工作透明度。

（二）合理確定機構性質，增加人員編制和充實工作人員

財政所下劃鄉鎮人民政府管理后，為便于工作的開展和更好地發揮財政監督的功能，可以嘗試和考慮相應提升基層財政機構的級別建制，將鄉鎮財政所提升為副科級機構，只有這樣才便于基層財政所監督功能和各種協調服務功能的發揮。在機構性質上，應將基層財政所設定為行政機構，人員實行公務員編制，人員編制增加到4至5人，并通過公開招考，從鄉鎮各站所選調等方式，將一批有專業技能，學歷層次較高的干部充實到基層財政部門，以確保基層財政所工作任務的完成和財政職能的發揮。

（三）加大投入，保障基層財政所規范高效運行

財政所下劃鄉鎮人民政府管理后，應建立財政所經費投入以鄉鎮人民政府投入為主，縣級財政部門大力支持的互助機制，加大對基層財政所硬軟件建設的投入力度，解決現代化辦公設備的更新和補充等問題，提高鄉鎮財政所工作效率和服務水平。同時，進一步為基層財政所工作人員創造良好的工作環境。

（四）齊抓共管，建立分工明確的財政所干部隊伍建設機制

財政所下劃鄉鎮人民政府管理后，干部隊伍建設和教育管理轉變為以鄉鎮為主，但為了防范財政干部隊伍的管理不被邊緣化，應當建立以鄉鎮黨委、政府管理為主，縣財政部門協助管理為輔，縣鄉兩級齊抓共管的財政所干部隊伍建設機制。

鄉鎮黨委政府的具體任務：一是主抓政治素質、政策理論水平的提高，以及黨建、廉政建設等意識形態領域的干部隊伍建設工作。二是在考慮年齡結構、知識結構和專業技能狀況的基礎上，負責財政所人員的合理配置和調整充實，以確保財政管理職能的充分發揮。三是建立激勵機制，獎優罰劣，獎勤罰懶；建立能進能出、合理流動、高效配置的干部隊伍，使干部隊伍的交流輪崗制度化和科學化。

縣級財政部門的主要任務：一是圍繞財政中心工作，以提高財政所干部隊伍業務素質和業務技能為核心，以財政業務培訓、崗位培訓、更新知識培訓和專項培訓為重點，建立長效培訓機制。二是以財政部門的業務工作為主，建立健全各項業務工作考核獎懲激勵機制，以確保財政所干部業務素質和技能的整體提高。三是建立局領導班子成員聯系財政所工作和股室長掛點聯系財政所工作機制，局班子成員分別聯系1至2個財政所，并要求局領導班子成員每季度至少到聯系財政所進行一次工作調研，了解財政所干部工作和生活情況，幫助解決財政所實際問題和困難；要求縣財政局股室長每月到財政所開展工作一次，對財政所進行業務指導和工作督導。

（五）加強制度建設，規范基層財政所工作行為

財政所下劃后，為促進財政所依法理財，規范理財行為，一是要建立健全財政所各項工作制度。要建立和健全學習制度、會議制度、財務管理制度、崗位控制制度、內部牽制制度、印章支票管理制度、首問責任制等制度，真正做到用制度管人，以制度管事。二是規范權力運行。可將財政所主要工作制作成流程圖，財政所工作職能等制作成固定板面進行公開。向社會公開財政所在財政資金撥付、財政監管、惠農補貼兌付、會計服務等工作中涉及的各項職權，讓社會廣泛知曉財政所主要工作職能、服務項目和辦事流程。三是建立執法檢查機制。在財政監督工作中，逐步建立執法檢查機制，重點選擇社會關注、群眾關心的民生資金、抗震救災資金和抗旱等專項資金管理情況開展執法檢查。對專項資金的撥付、使用情況進行監督；對站所、村、小組財務進行財政督導和專項檢查，提出在資金管理中存在的不足和問題，防止問題擴大滋生腐敗現象。四是健全內部監督制約機制。在財政所內部，特別是對負責管理、分配、撥付財政資金的崗位建立相應的崗位職責、內部牽制制度、紀律作風制度。同時，制定每年對鄉鎮各站所、材居委會、村小組財務進行專項檢查的內部審計制度，對其會計業務，專項資金、村組集體資金管理使用等情況進行內部審計和監督檢查，并將審計和檢查結果在鄉鎮范圍內進行通報。同時，在加強鄉鎮財政的自身監督和審計監督基礎上，自覺接受人大監督和社會監督。五是規范公開公示制度，接受社會監督。設立公示宣傳欄，設置群眾投訴箱，公開舉報監督電話，及時公開公示惠農補貼對象、補貼依據、補貼標準、補貼金額和項目資金預算指標、工程進展和資金使用情況等信息，廣泛接受群眾監督。

（六）強化宣傳，積極引導基層財政所工作職能的轉變

目前，財政用于支持“三農”的資金越來越多，為了保證支農資金的使用安全，提高支農資金的使用效益，需要進一步發揮基層財政的管理作用。同時，鄉鎮財政還直接與廣大農民群眾打交道，因此，鄉鎮財政所作為鄉鎮政府的重要組成部門，隨著鄉鎮機構的改革和鄉鎮政府職能的轉變，也要通過改革，進一步加強和完善預算執行職能，充分發揮面向第一線的優勢，更多地參與到支農項目的申報、評估、實施、監督的全過程，確保國家各項支農惠農政策的落實。在實行“鄉財縣管”的財政管理體制改革后，鄉鎮財政所的工作應以服務“三農”為重點，因此，要強化宣傳，積極引導財政所職能轉變，引導財政所工作人員從過去的“財神爺”轉變為人民群眾的“勤務員”，切實落實好中央和地方各級政府出臺的扶持農村發展的惠農政策。同時，在財政所下劃工作中要注意積極引導干部思想觀念轉變，做好財政所干部職工的思想穩定和安撫工作。

（七）加強管理，確保財政所下劃過程中資產安全

在財政所下劃過程中，縣財政局和鄉鎮人民政府要成立資產清查工作領導小組，并明確由專人對財政所財物和債權債務進行認真清理，對鄉鎮財政所資產逐一進行登記造冊，以防止鄉鎮財政所在下劃過程中資產流失；同時對財政所的債權債務進行清理，防止下劃過程中財政所工作經費或其它資金違規借出，同時也防范財政所向個人和單位貸款，形成財政所新的債務。