后金融危機時期發達國家財政政策及借鑒

付伯穎

（東北財經大學，大連 116025）

一、后金融危機時期發達國家財政的基本特征

為了應對全球性金融危機對經濟的不利影響，世界各國都實行了旨在促進經濟增長，穩定金融體系的刺激性財政政策，這些政策的實施在促使世界各國迅速走出危機，實現經濟復蘇中起到了積極作用。然而，由于刺激性財政政策的負面效應和金融危機的沖擊，許多國家，特別是發達國的公共財政狀況趨于惡化，巨大的財政赤字導致公共債務急劇上升，財政風險加大。具體表現為以下特征：

（一）財政赤字居高不下，公共債務風險增加

受財政刺激政策和經濟周期的雙重影響，在財政支出增加和財政收入下滑的作用下，2008年—2010年，世界各國財政赤字急劇上漲，發達國家財政赤字占GDP的比重平均上升到7.7%。從總體上看，在20國集團中，發達國家的赤字水平一般高于新興市場經濟國家（見表1）。G20成員國平均財政赤字占GDP的比重從2008年的2.6%提升至2010年的6.3%，其中，發達國家上升的幅度為4.2%至8.2%，不僅高于G20國平均值，也高于世界所有發達國家的平均水平；而新興市場經濟國家上升的幅度則為0.4%至3.6%，低于G20國家的平均水平。從具體國家來看，美國2009年財政赤字占GDP的12.7%，2010年為10.6%；英國、日本、西班牙等都處于較高的水平。

受高水平財政赤字的影響，發達國家政府債務水平也達到了第二次大戰以來的最高水平。根據國際貨幣基金組織（IMF）統計，2010年發達國家公共債務占GDP的比例平均超過100%，其中，西方七國集團2010年底公共債務占GDP的水平將達到108.8%（見表 2）。

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據國際貨幣基金組織預測，基于目前各國公共財政的狀況，如果不采取財政調整措施，發達國家公債水平將繼續呈螺旋式上升趨勢，西方七國的凈債務有可能在2030年達到GDP的200%，在2050年超過440%。這不僅會影響到財政政策的可持續性，還將形成巨大的潛在財政危機。經濟學家認為，過高的債務水平會導致利率上升和經濟增長減緩。IMF估計，債務相對于GDP每上升40個百分點，未來利率可能上升2個百分點，經濟增長每年可能會降低0.5-1個百分點。因此，如何積極進行財政調整，盡快降低財政赤字和債務水平是發達國家近年來公共財政面臨的最大挑戰。

（二）財政支出規模擴大，剛性支出壓力增加

由于政府職能范圍的擴大和反危機時期刺激財政政策的實施，財政支出規模無論是絕對值還是相對值都大幅度提高。根據國際貨幣基金組織的統計，西方七國集團政府支出占GDP的比重從1965年的不足30%上升至2010年的41%。其中，社會性支出，特別是醫療保健支出和養老金支出成為財政支出上漲的主要推動力。在美國，醫療保健支出占主要支出的2/3，在加拿大、德國和英國，約占一半左右。同時，公共投資支出呈下降趨勢，公共投資支出占GDP的比重從1960年的3%下降至2007年的2.5%。

長期來看，隨著人口老齡化的加劇，與年齡相關的支出將使財政支出呈剛性上升趨勢，這主要表現為養老金和醫療保健支出將持續對公共財政造成巨大壓力與挑戰。從養老金支出看，如果不實行養老金制度改革，未來20年內，發達七國養老金支出占GDP的比重將上升7%-10%。幸運的是，這些國家都已經進行了養老金制度改革并取得了很好的成效，因此，該比重將預計上升約1%。從醫療保健支出看，人口老齡化意味著醫療保健的需求增加，新型且昂貴的醫療技術將使這些支出進一步增加。根據國際貨幣基金組織（IMF）預測，美國未來20年政府的醫療保健支出占GDP的比重將上升4.5%，加拿大和日本將提高3%左右。

（三）財政收入大幅度下滑，增稅空間有限

所得稅，包括個人所得稅、公司所得稅和社會保障稅通常是發達國家稅制結構的主體，而刺激性財政政策的核心內容之一是大幅度降低所得稅，因此，在其他條件不變的情況下，財政收入會呈下降趨勢。不過，在金融危機前，盡管公司所得稅稅率不斷降低，但公司所得稅收入一直呈強勁增長趨勢，其主要原因，一是稅率降低增強了企業的經濟實力，許多公司規模進一步擴大，利潤水平增加；二是公司稅率相對低于個人所得稅稅率，會使公司形式的經營實體增加。然而，金融危機以后，這種趨勢難以持續。一方面，在其他條件不變的情況下，如果公司稅率降低到一定水平以下，必然會導致收入減少；另一方面，危機使金融行業的利潤水平大幅度下降，也使其上繳的公司所得稅急劇減少，而金融部門通常是各國公司所得稅的主要貢獻者，據IMF統計，在G20成員國中，金融行業繳納的公司所得稅占全部公司所得稅的比重約為17.5%，占稅收總額的比重為2.3%。

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二、后金融危機時期發達國家的財政政策取向

面對復雜的世界經濟環境和日益脆弱的財政狀況，2010年6月，20國集團領導人在多倫多的峰會上發表宣言，提出對發達國家的債務問題給予充分重視，要求發達國家在力求實現經濟穩定復蘇的同時，在2013年之前將目前的財政赤字減半，同時在2016年前穩定并減少政府債務占各國GDP的比例。事實上，為了實現財政的可持續性發展目標，從財政刺激政策轉向積極財政調整已成為發達國家財政政策的總體趨勢，這也是國際組織開出的保持各國經濟強勁增長的“核心藥方”。國際貨幣基金組織財政事務部主任CarloCottarelli在《發達國家財政調整的十項要則》中指出，發達國家必須明確財政調整目標，妥善選擇實現財政政策目標的手段，充分開展結構性改革。

具體而言，從2010年初開始，發達國家陸續提出了旨在降低財政赤字，實現經可持續發展的中長期財政調整戰略，試圖在保持較高的潛在經濟增長率的前提下，將公共債務占GDP的比重降至危機前的60%。在財政政策取向上，主要體現為以下方面：

（一）保持潛在的經濟增長，積極實施結構性財政調整

經濟發展的歷史表明，在經濟高速增長時期進行財政改革通常十分容易。因此，通過結構性改革保持經濟增長是實現財政可持續性的關鍵。根據2010年資料，假設西方七國財政收入占GDP的比例平均為35%，如果潛在經濟增長提高1個百分點，則公債凈額占GDP的比重到2030年可降至低于60%的水平。

在國際組織的協調下，發達國家紛紛制定了明確的中期目標和積極的財政調整戰略。具體包括：一是在制度上建立良好的財政準則；二是完善預算程序；三是健全財政監督機制。事實上，許多國家已經朝著這一財政調整目標努力。比如，德國于2009年修訂了憲法，并開始實行憲法框架內的結構性預算平衡準則，要求聯邦政府的結構性赤字（經過調整的赤字，考慮經濟周期等因素）不超過GDP的0.35%；英國引入預算責任制；法國也開始準備實施財政準則；日本宣布中期財政改革框架，包括現收現付制度；美國于2010年實施了法定的現收現付法案，同時，為了實現2015年基本預算平衡，決定實行財政授權責任制度。

（二）調整支出結構，緊縮財政支出

由于多數發達國家現行公共支出水平較高，財政支出方面主要是進行結構性調整，具體包括兩個方面：一是穩定與年齡相關支出占GDP的比重；二是降低非年齡性支出占GDP的比重。

1.穩定與年齡相關支出占GDP的比重，緩解財政支出壓力。為了應對養老金支出的壓力，發達國家將采取具體措施，包括提高法定退休年齡，增加社會保障繳款額，減少人們對福利的依賴。據IMF預測，如果未來20年內發達國家法定退休年齡推遲2年，則可極大緩解公共支出上升的壓力，可彌補財政支出占GDP的1個百分點。為了應對醫療保健支出的壓力，具體措施包括提高信息技術和償還機制，增加成本分攤，減少對私人醫療保險補貼，提高對醫療技術成本效益的估值技術等。

2.凍結非年齡性支出的人均花費，降低政府消費性支出占GDP比重。具體包括減緩政府的人均工資性支出，從而在經濟增長速度大于公共支出增速的情況下，使該項支出占GDP的比重下降。據IMF預測，假設GDP的潛在增長率為2%，則該項措施的實施將使未來10年內支出占GDP的比例節省3-3.5個百分點；此外，在保障公平的前提下，減少社會救濟性支出，降低補貼性支出，盡量節約軍費支出。

（三）調整稅制結構，加強國際反避稅合作

考慮到各國稅負水平已經相對較高的事實，在經濟全球化的背景下，財政收入政策調整的重點是：拓寬非流動性稅基，改善稅收遵從，加強國際反避稅合作。據預測，通過采取有效的政策措施，西方七國財政收入占GDP的比重有望提升2.8個百分點。

首先，提高增值稅的地位，取消增值稅中的免稅項目和低稅率的規定，增加增值稅收入；進一步增加歐洲的財產稅，使其達到發達七國的平均水平；擴大消費稅的征稅范圍，提高煙草和酒類消費稅比重，增加二氧化碳排放稅；減少稅式支出。國際貨幣基金組織在財政調整細則中建議，在美國引入增值稅，把日本增值稅稅率從現行的5%提高至10%，這樣，可使兩國稅收收入占GDP的比重提升4.5和2.6個百分點。

其次，改善稅收遵從，加強國際合作。在經濟全球化背景下，許多國家都存在稅收條款濫用，稅收過度籌劃和境外避稅等問題。因此，改善稅收遵從應加強在信息交換和稅收管理方面的國際合作，強化信息技術在稅收征管方面的應用，完善法律制度，加強稅收文化建設，從而增加收入。

此外，國際貨幣基金組織特別強調，稅制改革應綜合進行，避免單純就某個稅種進行調整，要充分考慮各稅種之間的功能協調與互補，從而有效實現稅收政策目標。

三、評價與借鑒

后金融危機時期發達國家的財政政策取向傳遞了一個明確的信號，即隨著全球經濟的復蘇，財政刺激政策將逐步退出。2010年11月，國際貨幣基金組織的《財政監測報告》中題為“財政退出：從戰略到實施”一文指出，發達國家的財政風險依然很高，公共債務與GDP的比率仍在迅速上升，因此，財政政策開始逐步從支持需求轉向削減赤字①IMF：Fiscal Monitor，Fiscal Exit：From Strategy to Implementation，November 2010。。報告認為，2011年，無論是發達國家還是新興市場經濟國家，在相機抉擇措施驅動下，財政緊縮將更為普遍。為此，各國有必要進一步明確刺激財政政策的退出計劃和改革方案，以解決長期財政成本問題。

在經濟全球化背景下，任何國家的財政政策對其他國家都會產生一定的外部性。因此，在后金融危機時期，發達國家財政政策的轉變也必然對其他國家和地區產生影響。中國作為一個發展中國家，對未來財政政策的定位和財政改革的重點也應有一個清晰的認識，并適時進行調整。

（一）準確把握財政政策的目標定位，適時調整財政政策取向

2008年，為了應對全球性金融危機對經濟的不利影響，中國實施了積極財政政策，與1998年以擴大財政支出為重點的積極財政政策不同，這次積極財政政策采取了結構性減稅與增加支出雙翼并舉的政策措施，從財政收入和支出兩方面對經濟進行刺激。在財政收入方面，重點實行結構性減稅，具體包括增值稅全面轉型，降低個人所得稅、二手房交易稅負、股票交易印花稅、車輛購置稅等，還取消和停征了100多項行政事業性收費；在財政支出方面，包括增加政府公共投資項目以及增加中低收入群體收入和實施家電下鄉、汽車下鄉等方面的安排。可以說，這次積極財政政策實質上是屬于典型的擴張性財政政策。

根據公共財政理論，擴張性財政政策的必然結果是財政赤字增加，財政風險加大。如果經濟能在短時期內恢復活力，通過稅收自動調節，財政收入可以在以后若干年中逐步恢復，從而達到財政平衡。但是，如果經濟危機持續時間長，則可能面臨財政收入減少和財政支出增加的雙重威脅，使得財政狀況急劇惡化，財政能力可持續性風險增加。

國際上通常用財政赤字和債務水平兩個指標來衡量一國的財政風險。從我國現行的財政狀況看，為了實施積極財政政策，2009年和2010年我國財政赤字分別為9500億元和10500億元，達到了歷年最高水平，從而導致財政赤字占GDP的比重為3.0%和2.9%，已經達到和接近3%的警戒線；從國債余額占GDP的比重看，2008年—2010年分別為16.8%、18.6和19.1%，雖然從數量上遠低于60%的國際警戒線，但應清楚地看到，這只是中央政府債務，我國仍存在約10萬億元的地方債務和難以計量的隱性負債。因此，面對復雜的國際環境和日益加重的通脹壓力，一定要充分認識到發達國家財政政策所產生的外部性，明確財政政策的目標定位，適時采取穩健的財政政策，根據“十二五”時期財稅改革的主要任務，實現可持續發展的財政政策目標。

（二）充分估計未來財政政策的壓力與挑戰，調整財政支出結構

人口老齡化和與此相關政府支出的增加不僅是發達國家面臨的財政壓力與挑戰，也是中國未來財政政策必須考慮的重點。根據2010年第六次人口普查報告，我國65歲及以上人口的比重已經達到8.87%，人口老齡化的加快，必然使養老金、醫療保健等支出迅速增加。然而，中國作為發展中國家國家，人口老齡化趨勢除了自然發展過程的因素外，更多的是計劃生育等人為因素形成的，具有“未富先老”的特征。因此，財政支出政策應著重結構調整，在借鑒國際經驗的基礎上，結合中國的實際情況，探索中國財政支出結構改革之路。一是按統籌經濟發展的要求，科學確定財政支出范圍與結構，逐步縮減消費性政府投資與行政經費支出，加大以對民生為主的財政投入；二是針對我國經濟轉型時期居民收入差距拉大的現實，完善對弱勢群體的財政援助政策，通過加強對教育、保健等人力資本的投入，實現公平分配的社會目標；三是完善財政支出監督機制，嚴格制約財政腐敗與浪費，提高財政資金的支出效率。

（三）在穩定稅負水平的前提下完善稅制結構，調節收入差距

中國宏觀稅負水平的衡量標準一直是財政理論界和政府部門爭議較大的問題。單純從稅收占GDP的比重看，中國2009年為17.8%，作為中國宏觀稅負水平指標，它似乎遠低于發達國家和大部分發展中國家的水平。然而事實是，中國的財政收入規模不僅包括稅收收入，還包括大量的非稅收收入和各種政府性基金，因此，如果根據全口徑統計標準，2009年我國財政收入占GDP的比重為32.2%，這一比重與韓國基本相當，但考慮到人均GDP水平，從國際比較的角度看，中國總體宏觀稅負水平相對較高。由此可見，在宏觀稅負水平基本穩定的前提下，進行結構性稅制改革更符合中國國情。

我國現行以流轉稅為主體的稅制結構盡管有利于效率和財政收入目標的實現，但卻限制了對收入分配的調節，難以實現稅收公平目標。隨著人口老齡化的到來，政府應進一步關注稅收的收入調節功能，從理論上看，以收入水平、財產存量為基礎的個人所得稅和財產稅則更具備這種特征。考慮到我國的經濟發展水平和稅制結構的現狀，同時也考慮到應對未來人口老齡化帶來的挑戰，稅制改革應主要從以下幾方面入手：一是構建以商品勞務稅和所得稅雙主體的稅制結構，通過拓寬稅基和規范稅收優惠等措施，逐步提高所得稅在稅制體系中的比重；二是盡快開征社會保障稅。這種專款專用的稅種，不僅可以解決社會保障收費中存在的剛性不足，缺乏法律保證等弊端，還可以有效地保證社會保障資金的來源，減輕財政壓力；三是完善財產稅體系，加強對財富存量的調節，彌補個人所得稅在調節收入差距中的不足；四是積極促進國際合作，完善與其他國家之間的稅務信息交換制度，防范納稅人通過濫用稅收條款和過度籌劃等進行避稅。

〔1〕高培勇主編.“十二五”時期的中國財稅改革.中國財政經濟出版社，2010年.

〔2〕 Benedict Clements，Victoria Perry，and Juan Toro.From stimulus to consolidation：Revenue and expenditure Policies in advanced and emerging economies，IMF，2010.

〔3〕 Carlo Cottarelli and Andrea Schaechter.Long-term trends in public finances in the G-7 economies，IMF staff position note，September 1，2010.

〔4〕 IMF，Fiscal exit：from strategy to implementation，Fiscal Monitor November 2010.