福利依賴問題淺析:發(fā)展型社會(huì)政策視角

劉玉如

（云南大學(xué) 公共管理學(xué)院，昆明 650091）

任何一種制度都不是絕對(duì)完美的，而是既有其適用的土壤，亦有其相應(yīng)的負(fù)面效應(yīng)。福利制度也是如此，福利依賴即是其典型的負(fù)面效應(yīng)。在西方，福利國(guó)家的發(fā)展已具有一定的歷史，所以對(duì)于福利依賴的研究已有一定的成果，但中國(guó)作為一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，經(jīng)濟(jì)體制改革還處于探索階段，中國(guó)福利制度的建立與實(shí)施相對(duì)西方國(guó)家來說，其時(shí)間還比較短，成熟度也不夠，關(guān)于福利依賴研究的社會(huì)歷史背景也與西方不同。所以本文就從中國(guó)特定的社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境出發(fā)，以發(fā)展型社會(huì)政策的視角對(duì)中國(guó)社會(huì)的福利依賴現(xiàn)象作一簡(jiǎn)要探析。

一、中國(guó)社會(huì)福利依賴問題成因及危害

目前，國(guó)際上關(guān)于福利依賴還未有明確的定義。有些學(xué)者將福利依賴視為犯罪、貧窮、失業(yè)等社會(huì)問題產(chǎn)生的重要原因，也有學(xué)者將其與福利參與一同視為福利國(guó)家發(fā)展過程中不可避免的產(chǎn)物。在我國(guó)，由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展還處于轉(zhuǎn)型期，社會(huì)福利水平還比較低，所以，我國(guó)的福利依賴現(xiàn)象基本表現(xiàn)為“低保”福利依賴。“低保”福利依賴有兩種含義，一種指低保人員不愿接受政府或有關(guān)機(jī)構(gòu)提供的培訓(xùn)或就業(yè)機(jī)會(huì)，長(zhǎng)期依賴政府提供的福利生活的現(xiàn)象；另一種指在申請(qǐng)低保過程中刻意隱瞞收入，進(jìn)入“低保”范圍就不愿退出的現(xiàn)象。中國(guó)特有的低保福利依賴通常是以上兩種情況混雜在一起的。

為了滿足社會(huì)成員的基本需要，國(guó)家本著公平正義的理念為無勞動(dòng)力的或生活暫時(shí)處于貧困期的公民提供基本福利保障，這就是我國(guó)的低保制度。在我國(guó)福利依賴現(xiàn)象的發(fā)展有其特有的文化和制度成因。具體包括以下幾個(gè)方面：一是心理惰性。低保人員基本上是那些由于年齡、文化水平、就業(yè)機(jī)會(huì)較少等無法滿足基本生活需要的人。在他們的觀念里，就算找到工作，由于自身的文化技術(shù)水平的限制，所得的工資收入也許還抵不上低保的福利收入，所以在心理上就容易產(chǎn)生一種惰性。而且我國(guó)各種各樣的福利慈善機(jī)構(gòu)正在不斷涌現(xiàn)，越來越多的人關(guān)注低保人員的生活狀況，如果不尋找工作繼續(xù)待在低保社群中，慈善機(jī)構(gòu)、公益基金也會(huì)給他們帶來一定的收入。二是貪圖低保連帶利益。在我國(guó)，國(guó)家提供的低保福利水平并不是很高，單靠低保收入其實(shí)并不足以滿足家庭的生活需要。很多人進(jìn)入低保社群而不愿退出的一個(gè)主要原因就是貪圖低保的連帶利益；因?yàn)橐坏┻M(jìn)入低保社群就意味著會(huì)獲得與之相掛鉤的其他福利保障，如那些專門針對(duì)低保人員的醫(yī)療、教育、住房等方面的福利保障。由于我國(guó)的福利提供水平較低，很多人福利缺失，如果退出低保就無法享受到這些連帶的利益，這就使得福利依賴的人群不斷增加。三是社會(huì)就業(yè)形勢(shì)所迫。中國(guó)的經(jīng)濟(jì)正處于快速發(fā)展和轉(zhuǎn)型期，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)逐步從勞動(dòng)力密集型轉(zhuǎn)向資本、技術(shù)密集型，這對(duì)就業(yè)人員的受教育程度、年齡、技能等都有一定的要求。再加上近些年來我國(guó)教育規(guī)模的不斷擴(kuò)大，使得我國(guó)出現(xiàn)了一支具有較高文化水平的就業(yè)大軍，他們?cè)诰蜆I(yè)市場(chǎng)上的優(yōu)勢(shì)將那些教育程度低、年齡較大、沒有專門技術(shù)的人員擠出了就業(yè)市場(chǎng)。而且，隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷轉(zhuǎn)型，可提供的就業(yè)崗位也很有限，所以就有一大批人員下崗失業(yè)，他們沒有就業(yè)信心，就轉(zhuǎn)向了對(duì)社會(huì)福利的長(zhǎng)期依賴，無形中也助長(zhǎng)了福利依賴的趨勢(shì)。四是社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)的缺失。傳統(tǒng)社會(huì)中，以血緣關(guān)系為基礎(chǔ)的家庭，以地緣關(guān)系為基礎(chǔ)建立的鄰里關(guān)系以及以趣緣關(guān)系建立的同事伙伴關(guān)系在個(gè)人的社會(huì)生活中發(fā)揮著巨大的作用，“出入相友，守望相助”。[1]55而伴隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及社會(huì)結(jié)構(gòu)的不斷變化，家庭結(jié)構(gòu)不斷地向主干家庭和核心家庭轉(zhuǎn)變，商品房的出現(xiàn)也割斷了早期互幫互助的鄰里關(guān)系，這一系列的變化導(dǎo)致了社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)缺失，從而使人們將視角轉(zhuǎn)向了國(guó)家的福利救助和相關(guān)的次級(jí)群體，因而也進(jìn)一步加劇了福利依賴現(xiàn)象。

“需要是人的本質(zhì)屬性”[2]514，滿足人們最基本的需要是社會(huì)福利產(chǎn)生的根本出發(fā)點(diǎn)，但需要并不等于想要，我們不能也沒有實(shí)力去滿足所有的需要。對(duì)于那些具有福利依賴思想和行為的人，他們的需要是一種畸形需要，給個(gè)人和社會(huì)都帶來了巨大的危害。中國(guó)社會(huì)福利依賴的危害主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。首先是對(duì)社會(huì)的影響。長(zhǎng)期的福利依賴會(huì)不斷增加政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，因?yàn)楹艽笠徊糠值母＠蕾囌咴臼强梢酝ㄟ^自身的發(fā)展來滿足自身需要以脫離福利團(tuán)體的。另外，當(dāng)福利受益者一定時(shí)，福利依賴者的長(zhǎng)期占有，就可能會(huì)擠占真正需要福利幫扶的人員的份額，在一定程度上影響社會(huì)的公平公正，使真正有需要的人得不到社會(huì)的幫助。當(dāng)社會(huì)其他成員看到依靠福利可以不勞動(dòng)而生活，便可能會(huì)對(duì)他們產(chǎn)生示范效應(yīng)，進(jìn)一步使福利依賴人數(shù)增多。同時(shí)，福利依賴現(xiàn)象也會(huì)使國(guó)家納稅人產(chǎn)生不滿情緒，影響社會(huì)的安定和團(tuán)結(jié)。其次是對(duì)個(gè)人的影響。長(zhǎng)期的福利依賴會(huì)使人們產(chǎn)生心理惰性，缺乏生活自主性，不愿積極參加培訓(xùn)，找尋工作。由于長(zhǎng)期依靠低保，缺乏對(duì)未來生活的憧憬和對(duì)未知風(fēng)險(xiǎn)的防范能力，整個(gè)生活處于消極度日狀態(tài)。福利依賴也會(huì)對(duì)子女的健康和心理產(chǎn)生嚴(yán)重影響。由于我國(guó)的福利水平較低，所以單純依靠低保很難確保子女的受教育狀況，相對(duì)貧窮的生活狀況也會(huì)使孩子在學(xué)習(xí)生活中遭受一定程度的歧視，容易影響孩子正常的心理發(fā)育；而且父母的福利依賴也給子女產(chǎn)生了一定的示范效應(yīng)，認(rèn)為可以不工作依靠國(guó)家生活，很容易像產(chǎn)生“打工者二代”、“窮二代”那樣出現(xiàn)“福利依賴二代”，到時(shí)就會(huì)產(chǎn)生更多的社會(huì)問題。

二、發(fā)展型社會(huì)政策概述

面對(duì)全球化、現(xiàn)代化和反思性不斷增加的新形勢(shì)，全球社會(huì)政策發(fā)生了巨大的轉(zhuǎn)變，開始將“發(fā)展”的概念引入社會(huì)政策，形成新式的“發(fā)展型社會(huì)政策”。西方有很多學(xué)者對(duì)此從不同的角度進(jìn)行過建構(gòu)，如“米奇利（James Midgley）提出‘社會(huì)發(fā)展理論’，彼得·泰勒-古比（Peter Taylor-Gooby）論證‘新福利主義’”，[3]85吉登斯則倡導(dǎo)建立一個(gè)推行積極福利政策的“社會(huì)投資國(guó)家”[4]122。

米奇利最先明確提出“發(fā)展型社會(huì)政策”。在《發(fā)展型社會(huì)政策》中他詳細(xì)地分析了發(fā)展中國(guó)家社會(huì)發(fā)展的各個(gè)層面，探尋社會(huì)政策的發(fā)展型功能，將社會(huì)政策的范圍從僅限于社會(huì)福利服務(wù)或危機(jī)安全網(wǎng)擴(kuò)大到“影響人民生活和生計(jì)的一切計(jì)劃及其相關(guān)措施”，[5]9認(rèn)為普惠型、發(fā)展型社會(huì)政策終將會(huì)代替剩余型、制度型社會(huì)政策；而在《社會(huì)發(fā)展：社會(huì)福利中的發(fā)展型視角》中，他進(jìn)一步闡述了在社會(huì)發(fā)展過程中使經(jīng)濟(jì)和社會(huì)政策和諧化的社會(huì)發(fā)展思路。

在面對(duì)左與右的爭(zhēng)論中，吉登斯用超越的眼光提出在全球化的背景下，面對(duì)解傳統(tǒng)化和人為不確定性的增加，主張以公平正義為主要理念，建立一種推行積極福利政策的社會(huì)投資國(guó)家，“基本原則是：在可能的情況下盡量在人力資本上投資，而最好不要直接提供經(jīng)濟(jì)資助”[4]122。在現(xiàn)代社會(huì)中，他主張一種“混合經(jīng)濟(jì)”，在政府與市場(chǎng)之間尋找平衡，在調(diào)控和非調(diào)控、經(jīng)濟(jì)因素與非經(jīng)濟(jì)因素之間尋找平衡；同時(shí)，在具有包容性的社會(huì)中，他主張公民社會(huì)的復(fù)興，通過社區(qū)自身主動(dòng)性的發(fā)揮來重構(gòu)現(xiàn)代社區(qū)。對(duì)于全球化帶來的不確定及風(fēng)險(xiǎn)，他認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將視角定位在積極預(yù)防上；而在面對(duì)全球生態(tài)問題上，則要積極建立全球合作，以發(fā)展的視角共謀出路。

“第三條道路”是一種思維框架，是面對(duì)發(fā)展態(tài)勢(shì)的一種理論創(chuàng)新，是一種超越型的發(fā)展型政策。邁克爾·謝諾登在《資產(chǎn)與窮人》中首次提出的“資產(chǎn)為本的社會(huì)政策”是倡導(dǎo)社會(huì)投資的發(fā)展型政策的主要代表。他將視角放在未來的發(fā)展上，尋找困難群體的資產(chǎn)和優(yōu)勢(shì)，“主張社會(huì)政策的重點(diǎn)不應(yīng)再放在傳統(tǒng)的收入再分配上，而是應(yīng)該強(qiáng)調(diào)授權(quán)于個(gè)人，促進(jìn)個(gè)人資產(chǎn)的長(zhǎng)期積累，以推動(dòng)個(gè)人、家庭和社區(qū)的發(fā)展，并以這種發(fā)展構(gòu)成社會(huì)整體的長(zhǎng)期發(fā)展”。[6]他強(qiáng)調(diào)個(gè)人的社會(huì)責(zé)任，強(qiáng)調(diào)增加個(gè)人的財(cái)產(chǎn)，提高個(gè)人的抗風(fēng)險(xiǎn)能力，同時(shí)也增加了社會(huì)的總生產(chǎn)力，將社會(huì)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)發(fā)展協(xié)調(diào)起來。彼得·泰勒-古比則將自己的發(fā)展政策觀稱為“新福利主義”，他認(rèn)為在全球化加速、勞動(dòng)力和家庭結(jié)構(gòu)不斷變化的背景下，通過提高福利供應(yīng)水平或是充分就業(yè)來解決現(xiàn)實(shí)面臨的問題已經(jīng)不太可能，所以福利國(guó)家應(yīng)加大對(duì)人力資本的投入，通過對(duì)人力資本的投資，增加人們就業(yè)的機(jī)會(huì)和資源。強(qiáng)調(diào)自由平等的阿瑪?shù)賮啞どJ(rèn)為貧困是機(jī)會(huì)貧困，主張人的可行能力的建立，包括營(yíng)養(yǎng)、就業(yè)、受教育、社區(qū)參與等等。

綜合上述發(fā)展型社會(huì)政策觀點(diǎn)，可以看出，“發(fā)展型社會(huì)政策的產(chǎn)生是為了彌補(bǔ)傳統(tǒng)社會(huì)政策中的缺陷，重新整合經(jīng)濟(jì)政策和社會(huì)政策之間的關(guān)系”[7]82。它的基本觀點(diǎn)可以表述為加大對(duì)人力資本的投入，建立社會(huì)投資國(guó)家，增加個(gè)人的社會(huì)責(zé)任感，提高抗風(fēng)險(xiǎn)能力，注重協(xié)調(diào)社會(huì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，協(xié)調(diào)政府和市場(chǎng)在社會(huì)發(fā)展過程中的作用，探尋社會(huì)政策的發(fā)展職能。

三、發(fā)展型社會(huì)政策視角對(duì)解決福利依賴問題的啟示

福利依賴不同于簡(jiǎn)單的貧困，不是簡(jiǎn)單地依靠經(jīng)濟(jì)援助就可以解決。發(fā)展型社會(huì)政策在這方面給我們提供了一個(gè)很好的視角，在面對(duì)全球化和現(xiàn)代化的過程中，我們不但要著眼于已經(jīng)發(fā)生的問題的解決，而且還要以超越的思維和視角去防范未知的風(fēng)險(xiǎn)，注重“上游干預(yù)”。

（一）福利主體多元化

在我國(guó)，福利依賴現(xiàn)象不斷產(chǎn)生很大程度上是由于我國(guó)的福利提供水平較低，人們的福利缺失，才會(huì)想著通過長(zhǎng)期占有低保的名額以爭(zhēng)取相關(guān)的連帶利益。發(fā)展型政策是在福利國(guó)家面臨巨大挑戰(zhàn)的背景中提出來的，福利國(guó)家長(zhǎng)期秉持公平正義原則，盡可能的為社會(huì)成員提供福利，由于巨大的福利開支，單一地依靠國(guó)家提供福利使得政府面臨嚴(yán)重的財(cái)政問題，而像中國(guó)這樣的人口大國(guó)，經(jīng)濟(jì)還處于發(fā)展轉(zhuǎn)型期，由單一的政府提供福利不僅是不現(xiàn)實(shí)的，而且還會(huì)在一定程度上延緩經(jīng)濟(jì)發(fā)展的步伐，給政府財(cái)政帶來巨大的危機(jī)。所以不管是吉登斯還是米奇利都強(qiáng)調(diào)政府、企業(yè)、個(gè)人和社會(huì)在福利的提供過程中發(fā)揮各自的作用，承擔(dān)起自身的社會(huì)責(zé)任。在整個(gè)福利體系中，政府應(yīng)該還是居于主體地位，同時(shí)積極引導(dǎo)企業(yè)、個(gè)人參與到社會(huì)福利建設(shè)中來，從多方面為福利缺乏者提供更多的機(jī)會(huì)，同時(shí)也相應(yīng)地減輕國(guó)家的財(cái)政負(fù)擔(dān)。

（二）轉(zhuǎn)變福利依賴者的觀念，加大對(duì)人力資本的投資，建立資產(chǎn)為本的社會(huì)政策

我國(guó)的福利依賴大多數(shù)是由于依賴者本身年齡、身體狀況、教育水平的限制而產(chǎn)生的，福利依賴者本身從心理和觀念上不愿退出福利救助，久而久之就產(chǎn)生了心理惰性。要想轉(zhuǎn)變福利依賴者的思想觀念，就要讓他們了解福利依賴給社會(huì)和個(gè)人帶來的危害，同時(shí)要保障他們消除依賴后所需的外部支撐，從根本上消除他們的后顧之憂并使他們獲得生活的信心。吉登斯和彼得·泰勒-古比都提出要加大對(duì)人力資本的投入，不可一味地依靠提供經(jīng)濟(jì)援助，也就是要提高福利依賴者的受教育程度。當(dāng)然，為了避免以后可能會(huì)產(chǎn)生的“福利二代”，對(duì)福利依賴者的家人，特別是小孩，也要進(jìn)行一定的教育，這就要求國(guó)家要加大對(duì)教育的投入，不僅要建設(shè)正規(guī)的學(xué)校教育，還要在社區(qū)建立相關(guān)的教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，讓教育成為人們?nèi)粘Ｉ畈豢扇鄙俚臇|西。當(dāng)然，社會(huì)投資國(guó)家并不單單指對(duì)于教育的投入，它還包括各種各樣的人力資本，身體素質(zhì)、競(jìng)爭(zhēng)能力等都屬于這一范疇，社會(huì)投資國(guó)家是要依靠收入再分配將社會(huì)資源引向人力資本投資，以改善人民的生活能力。

我國(guó)的福利依賴也不應(yīng)該將重點(diǎn)僅僅放在提高人們的福利供應(yīng)水平上，而應(yīng)該更重視促進(jìn)個(gè)人的資產(chǎn)的積累，增強(qiáng)個(gè)人抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力，“建構(gòu)資產(chǎn)為本的社會(huì)政策，其中一個(gè)非常重要的制度化工具就是通過個(gè)人發(fā)展賬戶來幫助人們形成個(gè)人資產(chǎn)”[8]122。個(gè)人通過不斷的儲(chǔ)蓄，以滿足未來生活的需要。促使個(gè)人承擔(dān)起自己的社會(huì)責(zé)任。個(gè)人自身應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的能力和素質(zhì)不斷提高，也會(huì)增加對(duì)就業(yè)和生活的信心，從而更積極地應(yīng)對(duì)未來生活遇到的各種挑戰(zhàn)，而不會(huì)再將視角放在低水平的社會(huì)福利依賴上。

（三）重構(gòu)社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建公民社會(huì)和社區(qū)

傳統(tǒng)的家庭結(jié)構(gòu)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的沖擊下不斷解體，原先由傳統(tǒng)家庭所維系的社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)也伴隨著解體而消散。現(xiàn)代社會(huì)中，社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)的缺失成了很多人失業(yè)和貧困的一大重要原因，當(dāng)他們自身無力承擔(dān)生活的重責(zé)時(shí)，就傾向于依靠國(guó)家福利救助。當(dāng)我們提倡要幫助福利依賴者找尋自己的人力資源時(shí)，社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)就是很大一部分。現(xiàn)代社區(qū)在公民的社會(huì)生活中扮演了重要的角色，不僅為社區(qū)成員提供各種文化娛樂資源，還擔(dān)負(fù)著強(qiáng)化社區(qū)成員情感的重責(zé)。所以吉登斯強(qiáng)調(diào)要通過激發(fā)地方的主動(dòng)性來實(shí)現(xiàn)社區(qū)的復(fù)興，當(dāng)建構(gòu)了完善的現(xiàn)代社區(qū)之后，原先可以從傳統(tǒng)鄰里模式獲得的社會(huì)支持也同樣可以在現(xiàn)代社區(qū)中找到，那些福利依賴者就可以通過社區(qū)龐大的資源來尋求解決自己?jiǎn)栴}的方式。一方面，社區(qū)的人力資源可以共享；另一方面，還可以在社區(qū)得到情感關(guān)懷和支持，可以增加福利依賴者脫離依賴群體的信心和動(dòng)力。

（四）以發(fā)展的眼光進(jìn)一步推行普惠型福利政策

社會(huì)學(xué)家蒂特馬斯（Titmuss）曾經(jīng)將社會(huì)政策劃分為剩余福利模型、工作能力——成績(jī)模型、制度性再分配模型。在他看來，剩余型（補(bǔ)缺型）福利模型的理念就是政府以拾遺補(bǔ)缺的方式為社會(huì)上有需要的人提供幫助；而制度性再分配“這個(gè)模型將社會(huì)福利視為社會(huì)里主要的統(tǒng)合制度，它在市場(chǎng)以外，按照需要的原則，提供普及性的服務(wù)”。[9]由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)起步較晚，生產(chǎn)力水平較低，很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，我國(guó)的福利提供是以剩余型（補(bǔ)缺型）為主，針對(duì)那些生活特別需要照顧的成員，如殘疾人、老年人、孤兒等，這雖然在一定程度上緩解了部分人的生活壓力，但是由于評(píng)估體制的問題，容易讓很多人鉆政策的空隙，從而為福利依賴創(chuàng)造條件。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，國(guó)家也在進(jìn)一步擴(kuò)大福利供應(yīng)的范圍，逐漸向普惠型社會(huì)福利模式轉(zhuǎn)變。但是，由于中國(guó)龐大的人口，要做到普惠還是需要一定的時(shí)日的，但就像米奇利認(rèn)為的那樣，普惠型、發(fā)展型社會(huì)政策終將會(huì)代替剩余型、制度型社會(huì)政策。普惠型的社會(huì)政策能在制度層面上確保大部分的社會(huì)成員都能得到應(yīng)有的福利保障，也可以從根本上消除福利依賴的可能性。

四、結(jié) 語

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，福利依賴現(xiàn)象在我國(guó)也越來越引起各界的重視。它不僅使個(gè)人對(duì)生活缺乏主動(dòng)性，產(chǎn)生懶惰心理，消極度日，而且給社會(huì)也帶來了巨大的危害，使國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)加重，社會(huì)不公平現(xiàn)象滋生。發(fā)展型社會(huì)政策在應(yīng)對(duì)福利依賴方面給我們提供了很多啟示，它強(qiáng)調(diào)不僅要從個(gè)人心理上消除對(duì)福利的依賴，鼓勵(lì)勞動(dòng)者樹立自立自強(qiáng)的生活信念，通過自身的勞動(dòng)來謀發(fā)展，努力擺脫福利依賴，為自己、家人、也為社會(huì)貢獻(xiàn)力量；而且還注重對(duì)個(gè)人人力資本的投資和社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)的重建，為個(gè)人擺脫福利依賴創(chuàng)造有利的外部環(huán)境。我國(guó)福利制度還處在初建時(shí)期，只有在不斷借鑒國(guó)外優(yōu)秀的成果和國(guó)內(nèi)傳統(tǒng)的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，才能找出一條適合我國(guó)國(guó)情的福利制度，才能使整個(gè)社會(huì)和諧發(fā)展。

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