民事行政爭議關聯案件處理模式探討

榮榮

(蘇州農業職業技術學院，江蘇 蘇州 215008)

民事爭議與行政爭議關聯案件指在人民法院審理案件的過程中，同時存在需要解決的民事爭議與行政爭議，其在法律事實上有一定的聯系，處理結果互為前提條件或互為因果關系的案件形式①。

一、民事爭議與行政爭議關聯案件的表現形式

(一)以行政爭議為主，涉及民事爭議

這類案件主要出現在行政訴訟中，因公民、法人或其他組織對具有行使國家行政職權的機關、組織及其工作人員的具體行政行為不服而提起行政訴訟的同時，又請求法院審理平等主體之間民事爭議的訴訟形式。此類案件中，通常民事爭議的處理和解決，取決于行政爭議的認定和處理，即行政爭議對民事爭議有預決作用。目前，司法實踐中常見的是因行政處罰行為引發的行政爭議與民事爭議關聯案件。如甲到乙開設的飯店吃飯中毒，相關行政部門對乙進行罰款。甲認為行政機關處罰過輕，故向法院提起行政訴訟請求加重對乙的處罰，同時提出要求乙賠償其醫療費、誤工費等民事賠償要求。

以行政爭議為主，涉及民事爭議的案件的特點是：此類案件既存在行政爭議，也存在民事爭議，但行政爭議處于核心地位，民事爭議具有從屬性，二者具有內在的關聯性，民事爭議與行政爭議有的雖可以分開審理，但民事爭議的解決要以行政爭議解決為先決條件和依據，而行政爭議的解決不受民事爭議的影響，即當事人應先提起行政訴訟。

(二)以民事爭議為主，涉及行政爭議

這類案件既可能是因民事爭議而起，也可能是由行政爭議引發，既可能發生在民事訴訟中，也可能發生在行政訴訟中，但無論何種情況，民事爭議案件是關鍵與焦點，只不過因為行政行為的介入(如一方當事人以取得行政許可、行政確認作為自己行為合法的依據)使糾紛變得更為復雜，因為此時法院面臨著是否認同行政行為效力的問題。此時的行政爭議學者稱其為附屬問題。

1.行政爭議的解決為前提的情況

(1)抽象行政行為作為附屬問題

當抽象行政行為作為當事人行為的依據且對方當事人對此行政行為提出異議時，法院首先要審查抽象行政行為的合法性問題。如某房屋拆遷公司依據當地政府的紅頭文件向法院主張強行拆除公民甲的房屋，而甲則提出該紅頭文件不合法。那么，拆遷公司的民事主張能否得到法院的支持就在于紅頭文件是否合法。

(2)以實質審查為要件的具體行政行為作為附屬問題

所謂以實質審查為要件的行政行為是指，行政主體依法不僅要審查有關事實材料在形式上是否齊備、完整，而且要對事實材料的真實性做出判斷的行政行為。該類案件通常發生在以實質審查為要件的行政登記、行政許可和行政確認行為中。上述兩種情形民事爭議的解決有賴于行政爭議的解決。

2.民事爭議的解決為前提的情況

以形式審查為要件的具體行政行為作為附屬問題的屬于該種情況。

所謂以形式審查為要件的具體行政行為是指，行政主體依法只需審查有關事實材料在形式上是否齊備、完整，不需審查事實材料的真實性的行政行為。

此類案件的特點是：無論案件形式表現為民事訴訟還是行政訴訟，其實質是民事爭議，該爭議并非由行政行為引起，可能在行政行為之前就已存在，當事人在民事訴訟中通常是以行政行為違法作為抗辯理由。這類案件如分別審理，各自判決，可能導致民事裁決與行政處理相互抵觸、沖突。

(三)民事爭議與行政爭議并重的關聯案件

這類案件常出現在行政訴訟中，主要是不服行政裁決的爭議案件。行政裁決是法定的行政主體依照法律法規授權,居間裁判發生在平等民事主體間的與行政管理密切相關的民事爭議的一種行政行為。這種行政行為的特殊之處在于其存在是以民事爭議的存在為前提。如果行政相對人對行政裁決不服,需要先提出行政訴訟請求要求撤銷行政裁決,但即使法院撤銷了行政裁決，民事爭議仍存在，又需民事訴訟來解決，這樣就出現民事爭議和行政爭議并存的局面。

(四)行政行為與民事行為共同侵權

例如一精神病人甲持刀追趕路人乙，乙跑到附近派出所尋求幫助，但值班民警坐視不管，乙被甲砍傷。這個案件中乙所受到的傷害由甲的傷害行為和行政機關的行政不作為共同構成，可向甲的監護人請求民事賠償和向行政機關請求行政賠償，自此，可發生民事爭議和行政爭議的交叉。若乙分別提起行政訴訟與民事訴訟，則前訴法院對被告責任的認定必將對后訴法院產生影響，可能造成民事審判權對行政審判權的干預，或反之。而若兩訴法院各行其是，則有可能造成相互矛盾的判決。

另外，有些學者認為由同一法律事實引發的民事與行政爭議之間相對獨立的案件也屬民事與行政關聯案件。如甲違章建房，侵犯了乙的相鄰權，乙提起民事訴訟請求停止侵害的同時提起行政訴訟請求規劃部門對甲進行處罰。這中間民事爭議與行政爭議相對獨立，裁判結果互不影響，法院完全可以分別審理。因此，筆者認為這類案件在理論和實踐中爭議不大，沒有深入研究的價值，應排除在民事行政爭議關聯案件之外。

二、我國對民事行政爭議關聯案件的處理現狀

(一)立法缺失

立法并沒有對行政訴訟和民事訴訟兩者如何銜接作出明確的規定，對判決的既判力問題也沒有涉及，司法解釋也是零星規定，根本無法形成系統化的解決模式。我國行政訴訟尚未類型化，行政訴訟和民事訴訟制度本身還尚在完善中，缺乏統一的價值判斷和處理模式成為必然。

(二)司法機關各行其是

1.目前我國法院在司法實踐中處理民事行政爭議關聯案件的常見做法

(1)在民事訴訟中發現涉及行政行為的合法性爭議問題，即中止民事訴訟，告知民事訴訟當事人另行提起行政訴訟，待行政訴訟終結后依行政裁判結果作出民事判決；也有的法院將有關行政行為合法性問題直接移交給行政審判庭處理。

(2)在民事訴訟中發現涉及行政行為的合法性爭議問題，不予審查，充分尊重行政權，對行政確認等文書作為法定依據予以采納，并據此作出民事判決。

(3)在民事訴訟中發現涉及行政行為的合法性爭議問題，對其不做任何評價，而直接依民事實體法作出判決。當民事判決與行政行為發生沖突時，由當事人憑生效民事判決書到有關行政機關申請變更行政行為，以使行政行為所確認的權利狀態與民事判決所確定的民事權利義務內容一致。

(4)將關聯案件交行政審判庭審理，通過行政附帶民事訴訟的方式將民事爭議一并解決。

2.目前法院各做法的優勢與弊端評析

(1)第一種做法遵從了行政行為公定力原理，肯定了行政行為一經作出即具有公定力、拘束力和執行力非經法定程序不得更改的效力優先性，但是，若中止民事訴訟，等待當事人提起行政訴訟，會出現由于當事人出于某種原因遲遲不起訴而使民事訴訟無限期中止擱置的尷尬。若直接移送行政審判庭，又有違不告不理原則，侵犯了當事人的訴權，而且，是移交本院的行政審判庭抑或按行政管轄原則移交有行政管轄權的法院審理也是一個不容忽視的問題：由本院行政審判庭審理會侵犯有行政管轄權法院的管轄權；由有行政管轄權的法院審理可能會出現法院之間的矛盾，如該法院拒絕接收案件等。另外，由于我國的法律、法規在多數情況下只賦予行政機關形式審查的權力，并不要求其對當事人提供的材料真偽性及民事權利義務的真實歸屬進行實質性審查，從材料充分、合法角度來看，行政行為可能是無可挑剔的，但如果遇到當事人故意隱瞞真實情況時，該行政行為就不一定是正確的。如我們在前面提到的案例：甲在乙的脅迫下與之簽訂買賣合同并辦理產權變更登記，之后甲起訴請求撤銷與乙之間的買賣合同。該案如果先進行行政訴訟，無論如何審查，行政登記行為都是正確的，而若維持行政行為則甲的民事權利無從保護。從這里可以看出，在有些情況下民事權利義務的真實狀態與具體行政行為的合法與否是沒有聯系的。

(2)第二種做法固然尊重了行政權，但如果不問行政行為合法與否一律予以采納，由于我國行政執法人員素質參差不齊，難免有違法、錯誤的行政行為存在，被法院作為有效證據采納后，若當事人又提起行政訴訟，該行政行為被撤銷，當事人又會依行政判決來請求民事重審撤銷民事判決，如此反復，浪費大量的人力、物力、財力，也大大損害了司法的權威性。

(3)上述第三種做法是我國民事審判的傳統做法，該做法雖然可以避免上兩種做法的不當，能夠協調民事判決與行政行為之間的不一致，但當法院作出與行政行為不一致的判決時，并未通過法定程序撤銷還在發生法律效力的行政行為，在實質上卻否定了行政行為，這與公定力的原理不相符。

(4)第四種做法可以實現訴訟經濟，減輕訟累，但同樣存在第一種做法的弊端，即民事權利義務的真實狀態與具體行政行為的合法與否是沒有聯系的。并且由于缺乏相關立法，法院對于行政附帶民事訴訟的范圍及程序理解不一，做法不同。

(三)司法隊伍素質參差不齊

由于民事行政爭議關聯案件錯綜復雜，涉及司法權與行政權的碰撞，為避免麻煩，有些審判人員往往回避敏感問題，只求盡快結案，不考慮案件質量，僅從方便審判角度考慮，這樣的做法無視當事人的利益，常常使當事人狀告無門；還有的法院之間或法院內部互相推諉辦案。

三、處理民事行政爭議關聯案件的構想

(一)先民后行

這種處理模式適用于抽象行政行為和以形式審查為要件的具體行政行為作為民事案件附屬問題時。

1.抽象行政行為作為民事案件附屬問題

當在民事訴訟中一方當事人提出對方當事人行為所依據的抽象行政行為違法時，要根據抽象行政行為的不同類型，區別對待。對于行政法規，其屬于廣義的法律范疇，是法院審判的法定依據，法院無權審查。對于行政機關制訂、發布的具有普遍約束力的決定、命令等其他抽象行政行為，盡管法院無權在裁判中宣告其違法、無效或撤銷該抽象行政行為，但法院可以審查其合法性，并決定是否采納。當民事案件裁判的作出依賴于此類抽象行政行為時，民事審判庭基于其全面、客觀的審查證據合法性的職能，應當將此類抽象行政行為作為證據甄別其合法性，并決定是否予以采納，這一點與行政訴訟法的規定一致。

2.以形式審查為要件的具體行政行為作為民事案件的附屬問題

當在民事訴訟中一方當事人以行政機關作出的以形式審查為要件具體行政行為作為自己行為的依據，若當事人就具體行政行為的合法性問題已另行提起行政訴訟的，行政訴訟應先中止，首先由民事審判庭根據民事實體法查明當事人之間的真實權利義務關系并作出民事判決后，行政訴訟恢復審理，按民事判決的內容作出維持或撤銷具體行政行為；若當事人未就具體行政行為的合法性提起行政訴訟，仍由民事審判庭根據民事實體法查明當事人之間的真實權利義務關系并作出民事判決，倘該民事判決與具體行政行為不一致，由法院通知相關行政機關根據民事判決的內容對具體行政行為進行變更；而若當事人僅就以形式審查為要件的具體行政行為為訴訟標的提起行政訴訟未提起民事訴訟的，法院應當中止行政訴訟，同時審判人員應行使釋明權，告知當事人另行提起民事訴訟。若當事人在規定的時間內(可在法律中予以規定，如一個月的起訴期限)未提起民事訴訟的，則法院僅依照《行政訴訟法》的規定審查具體行政行為的合法性，且民事爭議當事人不得再提起民事訴訟。

(二)先行后民

這種處理辦法適用于以實質審查為要件的具體行政行為作為附屬問題時。即在民事訴訟進行中，一方當事人提出證據證明對方當事人行為所依據的具體行政行為違法，審判人員應當行使釋明權告知當事人行政行為對案件裁判的影響，征求當事人是否另行提起行政訴訟，請求人民法院對行政行為的合法性進行審查；若當事人另行提起行政訴訟，則應中止民事訴訟，待具體行政行為的效力被行政訴訟確定后再恢復民事訴訟程序。若當事人在規定的時間內(可在法律中予以規定，如一個月的起訴期限)未提起行政訴訟，則視為當事人對具體行政行為的合法性沒有異議，繼續民事審判，并可以具體行政行為為依據作出判決，但對無效行政行為和有明顯瑕疵的違法行政行為可直接否認其效力。

(三)行政附帶民事訴訟

這種處理模式適用于以行政爭議為主，涉及民事爭議和民事爭議與行政爭議并重的關聯案件以及行政行為與民事行為共同侵權這三類案件。

注釋：

①江偉、范躍如：《民事行政爭議關聯案件訴訟程序研究》，《中國法學》，2005年第3期，第165頁。

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