大學治理結構變遷中的權力沖突與平衡

● 方 芳

大學治理結構變遷中的權力沖突與平衡

● 方 芳

大學治理結構的核心是多元化權力的合理配置與有效運行。我國目前大學治理結構中的權力構成雖然具有相應的法律來源，但在運行中卻存在不同程度的沖突與失衡。重構現代大學制度下的大學治理結構關鍵在于明確大學外部治理結構中政府與大學的權力界限，平衡大學內部治理結構中政治領導權、行政權、學術權以及民主參與權的合理運行。

大學治理結構；權力；權力沖突

大學治理結構是大學各權力主體通過一系列規范運作和制度安排實現彼此權力的分權制衡，以達到公正與效率契合的狀態，可以說，大學治理結構的核心就是“權力”的合理配置與運行。我國高校在現代大學制度改革中正面臨這樣一種制度變遷，即由單一強制的行政權力主導逐漸轉變為遵循大學內在邏輯，實現真正依法辦學、自主管理、民主監督、社會參與的多元治理結構。治理結構中的各種權力來源是否具有合法性，各種權力的行使是否符合既定的法律程序、是否得到合理的監督和約束，這是現代大學依法治校的基礎。

一、大學治理結構中的權力沖突與失衡

從目前我國大學治理結構中的權力構成來看，不同權力來源均具有一定的法律依據，各項權力具有存在的合法性，但這并不意味著各項權力運行的協調、平衡與規范。由于立法所固有的宏觀性、模糊性以及滯后性，大學各種權力在運行的過程中存在著沖突與無序，從而導致大學治理結構的失衡，影響大學的健康發展。

（一）國家行政權與大學自主權的沖突與失衡

政府與大學的關系問題歷來是高等教育發展過程中一個非常重要的問題，“自隱含在高等教育管理體制中的這種關系存在以來，政府管理與大學自治就始終成為一對難以平衡的矛盾。”[1]我國的大學舉辦權目前實行的是“以政府為主體”，大學和政府之間存在嚴重的依附關系。主要表現為行政上政府與大學是隸屬關系，政府集舉辦權、管理權于一身，而大學則處于被管理、被控制的地位。“雖然我國《高等教育法》中明確提出大學享有辦學自主權，但實踐中在一定程度上還是延續了以往‘計劃式’的模式，體現在辦學權方面仍然是以政府計劃模式為主，在管理權方面也主要依靠行政手段和行政命令，因而在政府和大學之間形成了一種控制與被控制、命令與服從的關系，最終導致了‘政策治校’的政府管理大學模式的形成。”[2]值得注意的是，我國大學并沒有停止對自治權的追求。但行政權對自治空間的擠壓與大學通過各種途徑爭取自治空間，這對矛盾可以說是對當前我國大學自治現狀的一個基本描述。政府的管理應是一種有效的管理而不是簡單地包辦一切，是在充分尊重大學獨立辦學自主權基礎上的管理，而不是把大學視為政府附屬單位的越俎代庖。否則，勢必影響大學各項事業的健康發展。[3]

（二）大學行政權與學術權的沖突與失衡

行政權與學術權的沖突可以說是大學內部治理結構中最引人關注也是最為突出的一對矛盾，大學行政化的嚴重傾向是這對矛盾的突出表現。“在行政化管理體制下，大學成了一個具有行政級別，按照行政模式運行的準行政機構。行政人員成為大學運行的核心，教學、科研人員成為行政系統的‘螺絲釘’，難以獲得學術支配地位，缺少獨立自主發展的可能性。”[4]行政化的管理和無所不在的行政權力，強化了官本位，相對弱化了教師和科研人員的學術地位，造成了學術人員的思想迷失。許多有學術造詣的教師為追求眼前利益而“棄教”進入仕途，放棄了學術前途。另一方面，行政權力泛化極易導致行政人員用行政管理手段制約學術人員的學術活動，造成學術人員和行政人員承受的工作壓力失衡，進而削弱學術人員的力量。

（三）黨委政治領導權與校長行政權的沖突

從法律規定上來看，我國現行高等教育領導體制是黨委領導下的校長負責制。校長作為“高等學校的法定代表人”即高等學校事業單位的法人代表，是“全面負責”學校工作的第一責任人，也是第一把手。在大學管理實踐中，黨委書記和校長都是學校的主要負責人，對學校改革、發展和穩定共同負有重要責任。“這樣就出現了大學政治與組織框架內的‘一把手’與大學法律框架下的‘一把手’的雙峰對峙現象。兩個‘一把手’的出現造成了學校的‘多頭領導’，當校長與書記的意見不一致時，這種政治框架與法律框架的不協調，就會成為學校內耗的根源，妨礙學校的發展。”[5]由于法律上對二者職權分工的不明晰，使得黨委的“統一領導”和校長的“全面負責”經常會在實際工作中處于一種平行狀態。導致的結果一方面可能互相放棄權力，推諉責任，另一方面可能會產生權力沖突甚至權力斗爭。

（四）民主參與權與監督權的缺失

大學行政化和官本位的管理模式，使得校內機關只對上級負責，基本上不受校內師生和社會的監督，教職工與學生的參與管理權嚴重缺失。大學教職工代表大會制度雖然是我國《高等教育法》規定的“教職工參與民主管理和監督”的基本形式之一。但目前由于其本身沒有足夠強大的權力，甚至很多時候成為行政機構的附庸，所以無法形成制約管理權力的約束機制，這在很大程度上影響了教職工代表大會制度在大學發展和大學治理實踐中應有作用的有效發揮。對于學生來說，其主要的參與權應該體現在學校對其行使自主管理權時所具有的陳述、申辯、告知等權利，但在實踐中，大多數學校針對違規的學生處理辦法簡化為直接要求本人作出檢查，學校提出處理意見報主管領導審批，然后公示。至于處理過程中依法應當由學生參與的如調查取證、告知和申辯等權利往往得不到很好的保障，學生的參與管理權嚴重缺失。

二、大學治理結構的權力重構

（一）立法應明確政府與大學自主權的界限

將大學與政府關系法律化，為政府權力劃定邊界，為大學自治延展更大的空間，這是降低大學外部治理行政化傾向的重要途徑。政府及其部門應當建立服務行政的意識，改進管理方式，完善監管機制，減少和規范對學校的行政審批事項，依法保障學校充分行使辦學自主權和承擔相應責任。

政府不應過多關注大學內部的運作和管理，而應著眼于大學系統內外部的宏觀關系和高等教育事業的質量標準及發展方向。政府的角色應當從“管制”走向“服務”，充分遵循大學教育規律，不干涉和不控制大學的學術事務，通過提供服務和支持來促成大學目標的實現。大學則應按照國家法律法規和宏觀政策，自主開展教學活動、科學研究、技術開發和社會服務，自主設置和調整學科、專業，自主制定學校規劃并組織實施，自主設置教學、科研、行政管理機構，自主確定內部收入分配，自主管理和使用人才，自主管理和使用學校財產和經費。總之，去外部行政化不是不需要國家和政府的行政管理，而是要改進政府的管理方式，減少和規范對學校的行政審批和直接干預，更多地運用法規、政策、標準、公共財政等手段引導和支持教育發展。

（二）尊重和重視學術權，建立服務行政體系

針對目前我國大學內部行政化傾向嚴重的現象，當務之急在于從尊重學術規律，尊重和重視學術權力，加大學術權的決策能力入手，賦予學術群體參與學校管理與決策的權力，而行政權則應從“管制行政”向“服務行政”的方向發展。

學術委員會應當真正成為大學學術事務的最高決策機構。在教學評價、科學研究、學科建設、職稱評定、考核評獎、課程設置、教材建設、師資培養、教師聘任、學位授予以及招生就業等方面，凡涉及學術事務的均由學術委員會進行決策管理，探索教授治學的有效途徑，充分發揮教授在教學、學術研究和學校管理中的作用。提倡尊重學術權力并不意味著要削弱行政管理，因為行政權力的合理使用是保障大學運行效率和秩序的必要條件。但大學的行政權應從“管制行政”轉變為 “服務行政”，“需要行政部門和人員把為師生服務作為核心價值觀和首要職責，強化管理即服務、管理意味著責任的意識；需要改革傳統大學行政績效考核取向，增強教師、學生等對行政部門和人員評價在績效考核中的比重，提高行政人員服務意識和服務水平，把大學行政部門和人員的績效考核與服務對象的滿意度和業績相掛鉤。”[6]我們應尋求大學內部學術權與行政權的互補、協調與平衡，使大學內部管理既遵循知識和學術發展的內在規律，又滿足大學自身高效有序地運行和能動地適應外界的需要。

（三）協調與平衡黨委的領導權與校長的行政權

黨委與校長在大學治理中都屬于領導層面的權力主體，在學校事務管理中具有相應決策權，但是二者在職權分工上應當具有一定的差異性。根據我國《高等教育法》，在大學的管理實踐中，黨委的領導權力主要體現在宏觀的戰略決策、對學校改革和發展中重大事件的決策上；校長主要負責學校的教學、科學研究和其他具體行政管理工作，校長的權力是執行決策的行政權。從本質上說，黨委與校長的兩種權力并不存在目的上的根本差異性，即都是為大學的健康發展而管理。但為了充分發揮二者的權力功能，避免權力重疊或權力缺失，必須對兩種權力內容加以明確。對涉及黨建與思想政治工作、組織機構設置與人事任免、學校改革發展規劃的決策等應由黨委的政治權力系統完成；涉及學校定位、具體教學管理、科學研究、行政管理等事項由行政權力系統實施。“在黨委和行政的關系上，黨委要充分調動校長和其他行政領導的積極性和主動性，大力支持校長獨立負責地行使職權；校長要對學校黨委負責，對黨委的領導負責，對黨委的決議負責，獨立負責地行使行政管理職權，使黨委的決議在行政管理工作中得到全面貫徹。”[7]

三、大學治理權力結構平衡運行的保障

（一）大學章程應當成為權力運行的基本依據

大學章程是大學辦學的綱領性文件，是大學成為法人組織的必備條件，是學校依法治校的基礎和保障。大學章程是對立法內容的細化與延伸，其核心內容是對權力的限制與保障。縱觀國外一流大學，都有自己完備的“大學章程”，都對大學管理中權力機構的劃分進行了法律上的切割。大學應當明確大學治理結構，對校內權力構成做出明確的規定。近日，復旦大學校長楊玉良表示，該校在起草《復旦大學章程》，其中會劃分和限定各種權力，學校領導和部處負責人退出復旦大學學術委員會、復旦大學教學指導委員會，形成行政權力和學術權力的有效隔離。而且，學術委員會和教學指導委員會的工作不是空架子，學校為此設計了專門的會議制度和“召見——問責”制度。[8]復旦大學的改革行動或許意味著我國大學辦學將努力實現真正的依法治教，加強對權力運行的監督和制約。

（二）程序正當是權力運行的基本原則

當賦予某個主體權力之后，其如何行使和運行這項權力，也即權力運行的程序是否正當關系到權力是否被濫用。程序正當是一項重要的法治觀念與憲法原則。具體來說，第一，程序正當原則要求權力運行要保持中立性。“任何人均不得擔任自己訴訟案件的法官”，作為權力主體，其在主持權力運行的過程中不得與任何一方有利益或其它方面的聯系。這就要求學校權力行使者在行使權力的過程中應當在參與者各方之間保持一種超然和不偏不倚的態度和地位，不得受各種利益或偏私的影響。第二，程序正當原則要求權力的公開化和透明性。現代法治原則的發展要求統治者以公布的成文法來進行統治，公開程序規則的存在是公眾行為預見結果的依據，它的對立面直接指向“暗箱操作”。這就要求大學權力主體在行使權力的過程中，應當依法將權力運行的依據、過程和結果向公眾公開，以使其知悉并有效參與和監督權力的運行。第三，程序正當原則要求程序參與，主要表現為受眾者的信息獲得與傳遞機會。保障接受程序結果的主體在相同條件下從權力方獲得相關信息，并有相同的機會向權力方陳述自己的看法。這就要求受大學權力運行結果影響的教師及學生有權參與權力運行的過程，有權表達自己的意見，并對權力運行結果的形成發揮有效作用。

（三）民主參與權與監督權是制約權力濫用的重要防線

實現大學管理的民主化與治理的多元化是制約權力濫用的重要途徑。要賦予教師、學生以及其他行政服務人員在大學中的民主管理權力，使決策更加科學化、規范化和專業化，同時防止權力的獨裁性和專制性。首先，應賦予廣大師生在學校管理和決策活動中的民主參與權，讓其廣泛參與到學校發展與建設中來。通過大學章程的形式明確規定黨代會、教代會、職代會的職責，確定教師代表的比例，確保教師參與學校重大問題決策的發言權和主動權，而不是簡單的開會“走過場”。同時，要高度重視和發揮以學生為主體的團代會、學代會制度的作用，增強決策的民主性和科學性。其次，大學應進一步推行校務公開制度，凡是學校改革與發展的重大決策、學校的財務收支情況、福利待遇以及涉及師生員工權益的其他事項，都要通過公文、海報、網站等多種途徑在全校范圍內及時、準確地進行公布，以便接受監督。只有建立健全決策后評價、反饋糾偏和問責等制度，才能及時發現并解決決策中存在的問題，減少決策失誤。

[1][3]王德春．試論大學權力結構失衡與協調問題[J]．揚州大學學報，2007，(3)：19．

[2]吳杰，張自偉．大學治理結構的國際比較與借鑒[J]．山西財經大學學報，2007，(2)：21．

[4]李江源，巫春華．高等學校行政化略論[J]．高教探索，2000，(1)：41．

[5]周光禮．大眾化條件下政府與大學關系的重構——法律的視角[C]．中國教育法制評論第 6 輯[A]．北京：教育科學出版社，2009，53．

[6]毛成，蔡玲麗，趙春魚．服務行政：大學“去行政化”改革新方向[J]．教育發展研究，2010，(9)：36．

[7]梁權森．基于法治的現代大學治理結構分析[J].當代教育論壇，2010，(10)：16．

[8]復旦醞釀章程約束校長權力，實現學術行政權分離[DB/OL]．http://www.chinanews.com/2011-01-01.

方 芳／天津市教育科學研究院教育法制研究所，助理研究員，法學碩士，從事教育法學、教育管理研究

(責任編輯：劉丙元)