論社會治理模式視角下的社會自治演變

夏金鳳，王洪凱

（南京大學 a.社會學院；b.政府管理學院，南京 210046）

對于社會自治，不同的角度有不同的理解。但是作為一個概念，其內部必然存在著一些同質性。從字面意義上理解，社會自治就是社會自組織成員對社會事務的自我管理，這種管理是自主的而不是被迫的，是內在的而不是強加的。我們可以從不同的層面理解社會自治：第一，社會自治的主體是每一個社會成員，體現的是廣泛性和參與性的特點；第二，社會自治的內容廣泛，比如社會自組織管理、地方自治、民族自治、文化自治、司法自治等；第三，社會自治的手段多元，政治、經濟、法律和社會等各種手段都可以成為社會自治的方式；第四，社會自治體現的是一種國家權力與社會權力的有效制衡，兩者相互結合、相互制約，國家才能夠真正走向“善治”。

我們最早可以在羅馬時代看到社會自治的影子，比如說，那時的意大利存在著一種自治邑，自治邑的市民享有廣泛的特權，其內部實行自治。現代的社會自治開始于城市國家，隨著城市國家的不斷發展，各地方的社會自治擁有了更多的自治權。西方社會自治思想從古羅馬社會自治萌芽開始，像滾雪球一樣越滾越大，現在已經成為西方國家最重要的國家理念之一。社會自治不是與生俱來的，是通過漫長的歷史過程逐漸孕育發展而成的，其經歷了一個從城市自治到城市國家的社會自治，最后到民族國家的社會自治的過程。社會自治在這個過程中逐漸由思想到實踐，社會自治空間擴大，社會自治能力提高，社會自治組織涌現，社會自治成員成熟，一個成熟的公民社會逐漸形成。社會自治本質上體現的是一種國家公共權力的分配關系，其發展目標是實現社會治理模式的轉變，逐漸走向合作治理。

西方社會自治的基本特征主要體現在三個方面：第一，社會自治的發展以及社會空間的擴大，分散了社會管理權力和責任，使得政府能夠集中精力于更有效的事情之上，政府權力有逐漸弱化的趨勢，社會權力則不斷擴大，形成了“小政府、大社會”的政府管理模式；第二，社會自治是民主的一種體現，社會由社會成員自主管理，社會成員可以以個人形式，也可以通過參加社會組織表達自己的利益訴求，通過一系列渠道實現和維護自己的權益，使得人民真正成為國家的主人；第三，社會自治思想使得公民能夠有機會在社會治理中發揮更大的作用，其擁有了更多社會自治的權力，同時也增加了需要承擔的各種社會責任。

社會自治為公民提供了一個表達自己意愿的良好空間，通過社會中的自組織，通過各種有效的溝通渠道，社會成員可以進行利益表達，增強社會力量，最終實現與國家良性合作發展，社會自治是在國家與社會之間建立起了一座橋梁。我們可以從兩個角度分析社會治理模式下的社會自治，隨著等級制度向身份平等的轉變、國家統治向合作治理的轉變，社會自治思想順勢而生，已成為社會發展的大趨勢。

一、從等級制度到身份平等

社會的進步和國家的現代化進程從某個層面來說，是打破過去的等級制度，從“身份”走向“契約”的過程。英國歷史學派的奠基人梅因在《古代法》一書中指出：“所有進步社會的運動，到此處為止，是一個從‘身份到契約’的運動”，這一論斷精辟地概括了法律從古代走向近代資本主義社會的發展過程。[1]97“身份”是什么，在等級社會里，它體現出的是一種依附關系，是個人對家族的依附和隸屬，這種依附性根深蒂固，深深地扎根于人們的頭腦中。在這樣的社會中，人的身份是固定的，是不能改變的，臣民也沒有流動性，一切都在社會的網絡下按部就班地運行。

托夫勒指出：“在舊文明的廢墟上建立一種新文明，必須在各國立即設計一個新的更適宜的政治結構。這是一項痛苦然而是必要的過程。它的規模將動人心魄，并無疑將用幾十年的時間才能完成。”[2]465隨著商品經濟的發展，自然經濟逐漸失去了活力，慢慢退出歷史舞臺，過去的等級制度也逐漸發生著改變，一種新型的身份關系出現，由過去的等級轉向身份平等，這種轉向是“身份”走向“契約”的過程，體現著社會的進步和時代的變遷。契約的一個特點就是訂約人必須是自由、平等的，這就和以前的身份制度區分開來，作為社會組成部分的臣民逐漸走向公民，依附逐漸走向平等，這種變化經歷了漫長的歷史發展過程。在契約社會里，人們之間的交往建立在自由合意的契約關系基礎上，這種契約關系取代了過去的血緣和地緣關系，主導著人們的思維方式和行為方式，每個人都有自主參與社會生活的自由，而不再是過去的完全受控制和約束的狀態，這一由“身份”走向“契約”的轉變具有巨大的歷史意義。

社會自治必須要有自由、平等的公民，我們可以通過公民身份的歷史演化過程來透析社會自治的主體。在古希臘、羅馬時期，隨著私有制的出現、社會分工的發展、商品交換的產生，城邦國家在這一經濟基礎上產生，過去單一的氏族社會開始分化，形成國家和社會二元劃分。人們把生活在城市中并擁有城市權利的人稱之為公民。在古希臘，具有獨立的私人財產權和崇高的品德是成為公民的基本條件，不具備這些條件的奴隸、婦女和外邦人都不是公民。亞里士多德明確指出，“我們不應假想任何公民可私有其本身，我們毋寧認為任何公民都應為城邦所公有”。[3]407

古希臘公民身份的核心是積極的政治參與。公民應該具有正義、節制、勇敢、大度等美德，美德是古典公民身份的重要價值內涵。隨著羅馬對希臘的征服，羅馬人創建了公民權制度，羅馬時期的公民具有了個人權利觀念和自我意識。公元5世紀，西羅馬帝國滅亡，歐洲進入漫長的中世紀，公民身份斷裂了，古希臘、羅馬時期的公民逐漸轉向依附性很強的臣民，他們依附于上帝，依附于君王，失去了權利觀念和公民意識。近代公民身份與古希臘、羅馬時期的公民身份的不同就在于它強調個人權利，是以個人權利為基礎的。“在古代，人從來沒有被明確認為是某個個人……只是到了19世紀，‘人就是個人’這一原則才獲得了普遍勝利。”[4]320

經過文藝復興、啟蒙運動、宗教改革、資產階級革命，公民的個人權利觀念得到了廣泛認可。這時，人們獲得了一個獨立的發展空間，我們可以將其稱為私人領域，在這里，人們平等、自由地存在著，追求著屬于自己的幸福。國家和社會就此分開，產生于社會中的國家不再統治著一切，社會開始有了自己獨立的空間，形成了自己的力量，雖然這種力量還在成長過程中。從整個近代史看，公民身份并不是完全平等的，公民權利也不是一直都能受到保障，公民在為爭取更多的公民權利和更加平等的公民身份努力奮斗著。按馬歇爾的觀點，公民身份或公民權利的發展經歷了三個不同的歷史時期：民事權利是在18世紀，政治權利是在19世紀，社會權利在20世紀。[5]85

現代意義上的公民身份開始真正走向平等，強調公民身份的普遍性以及權利和義務的統一性，而不是像古希臘、羅馬時期僅僅強調公民義務，也不像近代意義上只注重公民權利。進入1980年代，人們從更廣泛意義上理解公民身份，不只局限于一個國家范圍之內，一些國家之下的次級組織以及超越國家范圍都成為全新視角，因此，人們提出了全球公民的概念。公民身份在歷史上經歷了一個不斷變遷的過程，在不同時期具有不同內涵。從古典到現代，公民身份從等級走向平等，從義務走向權利，從單一走向多元，公民權利越來越多，保障機制越來越健全，公民地位不斷提高，價值得到進一步實現，其自我主體意識和權利意識在兩千年的發展進程中不斷得到強化。

二、從國家統治到合作治理

國家治理模式伴隨著等級制度的變化而變化，近代以來的一個重要變化就是由國家一元統治到多中心治理的轉變。其中，國家與社會的關系是一個核心問題，這一問題貫穿于國家治理模式變遷的整個過程。

當人們認識到國家不再是一家獨大，社會應該從國家的全面控制中掙脫出來，拓展自己的空間，增強自己的力量，這時，人們開始重新關注國家與社會的關系問題。回顧之前學者們對國家與社會的關系進行的理論分析，可以劃分為兩種觀點，一種觀點認為國家高于社會，另一種觀點認為社會高于國家。“國家高于社會說”認為，國家高高在上，國家控制著社會的一切方面，國家決定社會，而不是社會決定國家，我們可以把其稱作國家中心主義觀點，黑格爾是這種觀點的代表人物。蘇聯時期形成的高度集權的政治體制實際上就是國家高于社會說的體現，這種高度集權的政治體制是建立在計劃經濟基礎上的。在這種政治體制下，國家與社會高度一體化，社會沒有自我的發展空間，沒有一個獨立的制約國家發展的力量存在，社會的政治化傾向比較嚴重，社會依附于國家，沒有獨立的地位，當國家權力不斷擴大、國家職能不斷膨脹，以致超出一定的范圍，侵害到社會中公民的權利和利益時，缺少一種有效的制約力量和監督機制。“社會高于國家說”是一種社會中心主義，這種觀點對國家保持高度的警惕，當國家權利不受限制、為所欲為時，社會就會發揮力量制約國家權力。孟德斯鳩曾經說過，“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人使用權力一直到遇有界限的地方才休止。”[6]154國家權力是一把雙刃劍，它既維持著社會秩序，保護著公民的權利；但不斷擴張的權力也有異化的可能，當其超出邊界，不受控制和約束時，對社會和國家的危害是極大的。因此，我們通過強化社會的力量來監督、制約國家權力和政府行為。

市民社會逐漸與國家相分離，擁有了自己獨立的發展空間，然而市民社會的形成并沒有獲得社會治理的權力。現代市民社會將社會治理的責任毫無保留地交給了國家，國家則順水推舟地將市民社會排擠出社會治理體系之外。所以，市民社會與國家相分離的歷史也就是一部國家主義日漸強盛的歷史，國家與市民社會的關系被確定為治理與被治理的關系。哈貝馬斯在其“公共領域的結構轉型”的論點中反映了國家主義對市民社會的入侵現實。如果說以前由代表所組成的政治社會還起到過為市民社會和國家厘定界限的作用的話，而隨著整個“公共領域（表達領域）”的淪陷，市民社會與國家之間的界限已經無跡可尋，國家全方位地侵入了市民社會，徹底把市民社會轉化成了國家的殖民地。

三、合作治理下的社會自治

在當今的學術界，社會治理理論是一個熱議的話題。如何實現社會治理，走向社會的良政善治，是學術界、實務界共同關注的問題。在人類歷史發展的長河中，社會治理模式發生著巨大變化，社會自治的力量也經歷著一個從無到有、從弱到強的變化過程。社會治理包括社會管理和社會自治兩種方式，社會自治在不同的歷史發展階段，其自治的性質、程度和范圍也不相同。社會自治并不是從來就有的，它是社會發展到一定階段的產物，在社會發展的過程中，社會自治的力量不斷增強，社會自治的能力不斷提高，社會自治的組織不斷壯大。

社會治理可以大體分為三個階段，農業社會下的社會治理、工業社會下的社會治理和后工業社會背景下的社會治理。在不同的社會發展階段，其社會治理模式也是不一樣的。“就人類社會治理來看，在農業社會，普遍的社會治理屬于統治型的，在工業社會，則需要一種管理型的社會治理模式。整個工業社會中，由于地域區別和文化差異等等因素，在部分地區通過自治的途徑來緩和治理方式認同上的矛盾是必要的，但是，這種自治并不是一種普遍的社會治理方式。工業社會的治理方式是以管理型的社會治理為代表的，它是以無處不在的政府管理為基本特征的。進入后工業社會，社會自治將會作為一種普遍的社會治理方式而出現，它是作為服務型社會治理體系的一個重要組成部分而存在的。”[7]我們可以把社會治理模式概括為三種：農業社會時期的統治型社會治理模式、工業社會時期的管理型社會治理模式和后工業社會時期的服務型社會治理模式，即合作治理模式。在農業社會時期，社會自治力量一直被強大的國家力量所壓制。隨著人類文明從工業社會向后工業社會發展，社會自治逐漸成為一種主要的社會治理方式，社會自治的地位不斷提升，有了與國家抗衡的力量。

社會自治向前發展必定是多方力量共同推動的結果。首先必須有實現社會自治的沃土，傳統中是否存在社會自治的觀念，是否有自治的民情，人們對這種觀念是否認可，這些對以后社會自治的發展起著極大的作用。這種社會資本，決定著社會發展的方向，為社會自治保駕護航。西方國家一直以來有著深厚的社會自治傳統，社會自治是一個自然發展的過程。但在一些第三世界國家發展的過程中，這種社會自治的傳統并不濃厚，作為未來社會發展的趨勢，這些國家在社會發展以及走向現代化的過程中選擇的具體道路是與西方國家不同的。這些后發國家的發展更多地靠一種外生力量的推動，而不是內生的自我發展完善。我們可以從兩個角度來分析社會自治的發展：一是社會成員的力量；二是政府的力量。社會成員的力量主要體現在其社會自治能力的提高上，這種社會自治能力既不是與生具有的，也不是一勞永逸的，而是在社會發展的實踐中逐漸獲得并增強的。

“公共管理倫理關系的生成，有一條從服務期望到公共管理主體道德自覺再到倫理關系生成的邏輯通道，而公共管理主體及其這一主體群體成員的道德自覺，又是由公共管理體系的整體服務定位決定的。”[8]159社會治理轉型下的社會自治必須據此調整自己的行動，由過去的多元分立的治理方式轉向合作共治，更加強調合作，實現整個社會的優化組合。走向服務型治理的合作共治必然會為社會提供更大的自治空間，充分發揮社會的作用，在與國家、市場的協調合作下為公眾提供更多的公共產品和服務，滿足公眾的公共利益。在社會治理轉型的過程中重塑政府與社會的關系。大政府小社會，還是小政府大社會，這兩種觀念就像兩個極端，在社會治理的過程中不斷地爭論著，未來的社會治理需要的不是一種完全強調一方而忽視另一方的治理架構，而是需要重塑政府與社會的關系，建立起一個強政府強社會。

四、結 語

有效地實現公共利益最大化已經成為新公共管理所追求的終極目標，能否為公眾提供更多的公共物品和公共服務，滿足公眾的利益需求，直接關系著政府的合法性。正是“對公共利益而不是歷史情節的追求，使所有積極投身于前攝行動的公共行政者行列的人的努力合法化了，在這一努力中，他們甚至超越了制度的界限”。[9]81推動社會自治是一個系統過程，需要從以下五個方面入手：

第一，應該從觀念上高度重視社會自治的發展。社會自治能夠有效地實現民主政治，是未來社會治理的一個重要趨勢，在國家治理過程中，我們必須牢牢抓住過去做得不好而未來迫切需要的事情，社會自治就是這樣的事情。

第二，社會自治要想發展到能制衡國家公權力的程度，必須擴大社會自治的內容，充分體現出社會自治的廣泛性和普遍性。社會自治包括農村村民自治、城市居民自治、社區自治、地方自治、行業自治和社會組織的自治。我們應該實現上述社會自治的全面發展，使社會自治理念遍及社會的每一個層面。

第三，社會自治的發展需要一個良好的法治環境，以及在此基礎之上形成的穩定的社會秩序。沒有嚴格的法律法規的保障，社會自治就會流于形式，國家公權力就不會被約束，政府在引導社會自治的過程中很容易侵犯社會的各項權利以及公民的利益，從而使社會自治的發展難以為繼。

第四，政府在追求良政善治的過程中，應該始終把公共利益最大化作為施政理念，不斷創新管理方式，實現政府與市民社會的合作治理。政府應該在社會治理過程中適應時代發展的趨勢，由管制型向服務型轉變；由人治型向法治型轉變；由集權型向民主型轉變；由控制型向調節型轉變；由效率型向效益型轉變；由封閉型向開放型轉變；由暗箱式向透明性轉變。

第五，市民社會需要培育和發展各種社會自組織，使社會成為一個能夠與國家相制衡的力量，形成一個成熟的市民社會，使各種非營利部門、非政府部門、志愿團體以及各種利益集團發展起來，保持它們的獨立性、志愿性、自主性、合作性。政府無力承擔或做得不好的領域，社會可以介入，承擔起與之相關的某些職能，與政府緊密合作，形成政府與市民社會的共同治理。政府可以更加有效地實現其職能，專注于應該做的事情上，提升公共服務的效率和質量。社會自組織也可以拓展自己的生存空間，建立各種利益表達渠道，充分調動公民參與社會管理，發揮社會的自治力量，培育公民參與意識，進一步完善政府與社會的關系。

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