社區照顧的國際經驗對我國的啟示與借鑒

程中麗

（蘇州大學 社會學院，江蘇 蘇州 215123）

居家養老，主要就是指老年人居住在自己熟悉的家庭或社區環境中，通過社區的組織和管理為居住在社區里的老年人提供日常生活照顧、健康護理、心理支持、整體關懷以及文化娛樂生活等一系列服務的養老模式。這種養老模式是在社區照顧基礎上不斷發展起來，伴隨著老年人照顧需求的增長、質量的提高和照顧內容的擴展而不斷完善的。“從經濟邏輯的分析角度看，居家養老是一種最經濟的公共消費和善用社會有限資源的辦法。”［1］30

一、幾種養老照顧模式的比較

養老照顧模式主要分為家庭養老、機構養老、社區照顧三種模式：

（一）家庭照顧模式

家庭照顧是指對于老年人的日常物質支持、生活照料、患病情況下的護理、精神的慰藉等主要來自其他家庭成員。這種照顧模式在加強家庭成員之間的情感溝通、更好發揮家庭保障對社會穩定功能方面發揮著重要作用。但是家庭照顧也面臨一系列挑戰。首先是家庭成員專業護理知識的缺乏有時會耽誤最佳治療時機，影響護理效果；其次是一些患慢性疾病的老人，會占用其他家庭成員過多精力，降低其他家庭成員的生活質量和幸福感指數；最后是家庭結構的變遷，以及老齡化與低出生率并存，使得家庭照顧資源明顯不足，家庭保障功能在不斷弱化。

（二）機構照顧模式

機構照顧，就是指在一定的專門社會服務機構里為老年人提供護理、食宿、生活服務的照顧。［2］382這種模式按照收住對象和所提供的服務主要分為安老院、療養院、日間照顧中心、身心障礙中心等形式。機構照顧對于幫助老年人特別是缺少家庭成員照顧、無自理能力的老年人在日常生活照料和疾病護理方面發揮了非常重要的作用。隨著養老服務需求急劇增加和服務標準、服務質量的提升，機構養老必然會給政府帶來嚴重的財務負擔；機構養老的另一個弊端就是由于照顧模式機構化、模式化，常常會忽視老年人不同的具體需求，使得老年人在機構中很難獲得有效的情感關懷和溝通；當前養老機構水平參差不齊，存在著“兩極化”傾向，這也是機構養老發展面臨的又一個重大難題。

（三）社區照顧模式

社區照顧是一種相對折中的養老照顧模式。它介于家庭照顧與機構照顧之間，是指老年人可以居住在自己家中或距離社區很近的機構中接受養老照顧服務。社區照顧得到不斷推廣和完善，首先它可以有效彌補家庭照顧和機構照顧的缺陷，更好地體現“以人為本”的理念，而且它可以通過專業化和人性化的工作方法、組織形式及工作理念在社會環境中為老年人提供全方位服務。［3］61另一個優勢就是它能幫助老年人在一個熟悉的環境中生活，這非常符合人們與地方之間起情感紐帶的“地緣依戀”說法。［4］這有利于老年群體重新認識自我，保持生命的活力，提高晚年生活質量，契合了美國學者羅伯特·哈維格斯特提出的老年人活動理論。

綜上各種養老照顧模式的利弊，我們需要加強制度的設計和規范，加快形成一種有機結合、良性互動的，能夠有效整合社區資源的包括家庭、政府、親友、社區志愿機構在內的多層次居家養老社會化照顧服務體系。

二、世界居家養老模式的經驗

（一）英國的居家養老

社區照顧的理念最早在20世紀50年代的英國出現，隨著這種社會服務理念的不斷完善和拓展，在1990年英國就正式頒布了《社區照顧法令》，并從1993年開始全面推行社區照顧改革。這項改革以推動老年人居家照顧和獨立生活為中心，主要目的就是讓老年人在自己家里或家庭般的社區中生活。英國的居家養老社區照顧體系，為老年人提供了全面綜合的養老照顧服務，包括社區活動中心、居家服務、老人公寓、暫托中心和老人院等多種形式和豐富的照顧內容，滿足了老年人的經濟保障、服務保障、健康和情感保障等多種需求。

英國也非常重視對那些長期照顧老年癡呆患者的護老人員的支持和幫助，通過定期的同行支持干預和照顧方法、技術的培訓，完善暫托服務和日間照料中心服務，既提高了護理照顧水平和效果，同時又減少他們因長期照顧患者而產生的精神和身體的緊張、缺少社會活動而產生的社會隔離感。［5］205

總體而言，英國社區居家養老的特點可以概括為社區化、多樣化、專業化、官辦民助、以人為本。［6］22在整個運行過程中，政府仍然發揮主導作用，而且資金來源主要還是政府，體現來了福利國家的特點。政府通過立法，制定社區照顧的相關法律法規并組織實施、監督，以確保社區照顧項目能規范運營、健康發展；同時政府對民間社區照顧事業也予以很大的財政支持和相應的政策優惠，通過宏觀的引導和監督，促進社會資源的有效利用。

（二）美國的居家養老

美國的養老對策中比較有影響的就是在1981年就開始實施的醫療救助和社區服務計劃。在這項計劃的基礎上，通過不斷整合和創新，1997年美國出臺的《平衡預算法案》中又提出了PACE計劃，這是一個為體弱多病的老年人提供長期照顧的創新方案，其最核心的理念就是讓老人在家中更舒適、更安全、更獨立、更有質量地生活，這一項目的實施不僅有著完善的組織管理機構，明確了責任分配，還通過定量和定性的研究方法來進行了有效的成本控制和質量評估，提供了病歷管理、成人日間照顧、家庭健康扶助、個人照料、雜務服務等，還有家庭保健中心、老年人活動中心等多種服務，該項目運行十多年來已經取得了非常好的效果。

美國居家養老模式非常鮮明的一個特點就是將醫療保險照顧與居家養老相融合。另一個創新點就是根據老年人具體情況，將不同的機構和設施與具體的居住模式有機配合，形成了比較完善的老年人居住服務體系。這不僅可滿足不同老年人的具體需求，而且還與房產、物業等資源相融合，形成社區養老產業。根據長城物業的最新調查，可以將老年人居住社區具體分為以下四種形式：獨立居住社區、護理居住社區、協助居住設區、持續照顧退休社區。［7］

（三）日本的居家養老

早在1963年，日本出臺的《老人福利法》就強調要實行社會化養老；后來相繼出臺的《老人保健法》、《發展老人保健福利事業10年戰略規劃》等都明確要推進老年照顧向居家養老、長期照顧方向轉移。1994年的《新黃金計劃》又提出建立和實施社區綜合護理系統。2000年開始實施以“脫離醫院，讓老人回歸社區，回歸家庭”為理念的長期護理保險制度，實施十年來，在解決老年人生活照顧、護理和康復指導等方面都發揮了十分重要的作用。

與美國多樣化的養老居住社區思路相似，日本在居家養老護理方面的最新舉措就是根據老年人身體健康程度以及所需服務的種類，實施“按需分配”的養老護理模式，明確護理級別的劃分，這樣不僅可以提高養老護理資源的利用率，節省一些不必要的醫療費用開支，還可以有效抑制福利國家在社會保障方面存在的一些弊端。

總之，日本隨著居家養老相關法律法規的不斷完善和具體實踐，已經形成了集家庭照顧、護理、保健、醫療和福利為一體的特色鮮明的家庭型居家養老模式。“銀發浪潮”同樣會帶來許多商機。日本政府和企業在建設養老服務設施或提供養老服務時，都非常重視專業化問題，帶動了類似“老人用品專賣”、“養老服務人員培訓”等一系列企業的發展；還有一些老年房產項目和旅游項目也在不斷發展，拉動了經濟的發展。當前在我國實現居家養老事業適度產業化也非常必要，這就需要搭建養老服務集團，從而實現現代服務業與居家養老服務平臺的融合，促進資金的流動。［8］27

（四）新加坡居家養老

新加坡非常重視東方的家庭價值觀，在新加坡整個社會形成了關懷老人、照顧老人、尊重老人的良好社會風氣。新加坡在建國之初，根據自己的國情建立了獨特的中央公積金制度，這是一種強制儲蓄計劃，鼓勵個人自己規劃，有力增強個人的責任意識，這也是新加坡整個社會保障體系的基礎。

新加坡的整個養老運行機制也就是以中央公積金制度為基礎，同時采取各種優惠措施，鼓勵個人、家庭、社區各盡其責，形成全社會動員的養老制度。政府也大力支持和鼓勵子女與父母同住并贍養老人，通過家庭實現居家養老。1995年，國會通過《贍養父母法令》，新加坡成為世界上第一個為“贍養父母”立法的國家，明確年輕一代的養老責任，對于不贍養父母者予以法律的嚴懲。同時比較有特色的一項舉措就是對于與父母同住的子女，經審核通過，子女在買房時可以享受一次性減免3萬新元的優惠政策。總體而言，新加坡的居家養老模式也是比較典型融合西方市場經濟制度和東方家庭倫理價值觀念的家庭型居家養老模式。

三、我國居家養老運行面臨的困難與阻力

近年來，我國許多地方結合當地實際也對居家養老模式進行了積極探索和實踐，并積累了許多有益的經驗，香港、廣州、蘇南等就走在居家養老社會化服務的前列。但是在具體運行過程中，我國的居家養老服務體系的建設還存在許多阻力：

（一）實施居家養老的“硬”件不硬

政府在發展居家養老社會化照顧體系時，沒有明確的法律法規為指導，往往還是依靠地方行政法令，缺乏法制性、規范性；而且政府職能定位不清，有時候存在“缺位”、“錯位”、“越位”的情況，造成居家養老運行過程中各責任部門互相推諉、缺乏協調，影響了政策措施運行的效果。

（二）社會化力量參與不足，資金來源渠道單一，缺乏專業人員

居家養老不同于傳統的家庭養老，最明顯的特征就是社會化參與。當前我國居家養老的社會力量參與明顯不足，缺少這方面的NGO組織和義工的參與或者是參與熱情不高；資金來源主要依靠政府直接投入，缺乏相關優惠政策的引導和社會資本的注入；專業社會工作者力量和規模還比較小，難以滿足當前社區養老對專業社工的需求。這個現狀是制約我國居家養老事業健康發展的“軟肋”。

（三）服務內容單一，服務模式缺乏彈性和針對性

雖然我國居家養老服務內容在不斷擴展，但是在許多地方特別是農村，養服務老很大程度上仍然局限于傳統的生活援助，很難滿足老年人的多樣化需求。服務模式單一，缺少變革性和靈活性，不僅會造成資源的浪費和利用率的降低，同時也不能滿足不同情況老年人的具體服務需求。

（四）地區之間發展不均衡，水平層次參差不齊

居家照顧在我國運行過程中遇到的另一個阻力就是城鄉、地區之間發展水平不均衡，層次相差太大。這最終會造成老年人福利水平差距擴大，加劇不公平的現狀，難以實現基本公共服務的均等化。

四、國際社區居家養老對我國的啟示與借鑒

（一）完善宏觀政策，為居家養老營造良好的社會環境

1.立法先行，健全的法律法規是制度運行的基礎和保障。這也是任何一個國家建立并實施社會保障相關措施的重要經驗。因此我國居家養老模式運行的相關法律必須加快制定完善，只有通過法制化，才能進一步明確各個責任主體的權利、義務，從而保證居家養老模式的規范和有序運行。

2.加強管理，完善責任和監督評估機制。實踐證明，任何制度措施的有效運行都離不開完善的管理和監督機制。我國必須要加快完善居家養老的管理和監督，確保相關政策能夠得到切實有效地貫徹和執行，并通過有效的監督來及時發現并調整制度運行過程中存在的問題，堅持政策措施運行的“3E”原則（經濟性、有效性、高效性），保證運行的質量。

3.堅持責任分擔原則，努力追求居家養老服務的社會化，這也是一條非常重要的國際經驗。郭競成教授指出：“中國人口老齡化的驚人速度、龐大規模和未富先老的國情，使得居家養老無法完全以福利的形式由政府向國人無償提供。”隨著人口老齡化的不斷加劇，我們必須重視市場化工具和社會力量的作用，鼓勵協會、民間組織、志愿者協會等參與居家養老服務業，拓展居家養老資金來源渠道，實現資金來源多元化，推動居家養老服務的社會化。

（二）落實好中觀和微觀對策，提高居家養老運行的效果

1.借鑒國外社區照顧和護理制度的先進經驗，增加政府的財政支出，重視發展護理康復服務，特別是長期護理制度。加快建立系統完善的社區護理機構，形成專業的社區護理照顧團隊；加強社區護理管理；同時通過開展相關教育培訓，切實提高護理人員專業素質。

2.根據不同地區的具體特點和實際情況，建立完善的居家養老服務質量指標評價體系，確保服務質量。將物質贍養力度和精神贍養水平有機結合，提高老年群體對居家照顧服務的滿意程度，并將此作為考核地方政府政績的一項指標。

3.“按需分配”。積極拓展居家養老服務領域，根據不同層次主體的具體需求，建立多層次多元化的社區護理照顧和服務模式，提高護理照顧服務的對象針對性，提高資源的有效利用率。同時對于家庭護老人員要給予經濟和情感的干預以及相關護理技術的培訓，建立護老人員社會支持網絡。

4.轉變思路，加強創新。增強市場敏感性和競爭意識，充分挖掘老齡化帶來的產業發展契機，創新養老產業化模式，形成特色老齡產業服務品牌，這不僅是提高老年人生活質量、滿足多樣化需求的一項有效途徑，也可以彌補養老金不足，緩解因老齡化給政府帶來的財政壓力。鑒于老齡服務產業的特殊屬性，在具體運行時要將經濟效益和社會公益效益有機統一，定位好服務供給方與需求方的利益平衡點。

最后我們需要進一步倡導人文關懷和互助精神，推廣社區照顧理念，營造一個有效整合社區資源、良性互惠互動的和諧社區環境。為更好地吸引廣大社會力量和志愿者的參與，需要對志愿者參與的動機進行調查分類，根據不同的動機來制定不同的激勵措施；同時要完善網絡管理，做好志愿者提供志愿服務的相關記錄，從而幫助志愿者在助人的過程中也能夠更好的滿足自己的一些愿望和需求，實現受助者和志愿者的雙贏。

［1］郭竟成.居家養老模式的國際比較與借鑒［J］.社會保障研究，2010（2）

［2］鄭功成.社會保障學［M］.北京：勞動與社會保障出版社，2005.

［3］郭愛妹.多學科視野下的老年社會保障研究［M］.廣州：中山大學出版社，2011.

［4］V Burholt,Dawn Naylor.The Relationship Between Rural Community Type And Attachment To Place For Older People Living In North Wales,UK［J］.Eur J Aging,2005（2）：109-111.

［5］Georgina Charlesworth,Karen Bwmell.Peer Support For Family Cares Of People With Dementia，Alone or in Combina?tion With Group Reminiscence in a Factorial Design Study Pro?tocol for a Randomized Controlled Trial［J］.Trials,2011（12）.

［6］祁峰.英國社區照顧及啟示［J］.西北人口，2010（6）.

［7］李志鍵.美國老年人“社區照顧”調研簡報［J］.中國物業管理，2010（9）：33-34.

［8］劉伯霞，秦留志，張紅.論現代服務業與居家養老服務平臺的融合［J］.開發研究，2010（1）.