農村新民居建設的動力與障礙因素分析——基于河北省新民居建設的實踐

王余丁， 張素羅， 孫天雨

（河北農業大學，河北 保定 071001）

農村新民居建設是統籌城鄉發展的有效平臺和重要載體，是涵蓋優化農村人居環境、改善農民生活方式、推進鄉風文明的一項具有系統性和戰略性的民生工程。河北省委、省政府把農村新民居建設作為重大惠農工程和新農村建設的主要抓手，研究出臺了一系列政策用以規范、引導、支持、推進新民居建設。從2008年明確新民居建設目標的開局之年至今，新民居試點工作呈現梯次推進之勢有序展開并取得一定成效。2009年，河北省新民居建設的直接投資達258億元［1］，1 000個新民居建設示范村中有766個村已基本完成建設改造任務［2］；截止到2011年5月，2010年確定的2 000個示范村，已全部完成村莊規劃并開工建設，1 604個村有了明顯建設進度［3］；2011年，省財政安排4億元新民居專項資金，在鞏固提高已有3 000個省級示范村的同時，又規劃建設2 000個省級示范村，到“十二五”末，全省將完成1萬多個行政村新民居建設改造任務，讓30%以上的農民住進新民居［4］。

農村新民居建設既是一個亟需探索推進的實踐工程，也是一項需要深入研究的理論課題。文章基于河北省農村新民居建設實踐，對新民居建設的動力和障礙因素進行研究，并探討發掘動力源泉、突破障礙瓶頸的對策措施，以期為推進農村新民居建設工程提供決策依據。

一、農村新民居建設的動力因素

農村新民居建設的實踐與發展是經濟社會發展的必然，是由內部與外部動力因素相互作用而形成的動力系統綜合作用的結果。審視和分析影響農村新民居建設的動力因素，既要觀察內部動力因素驅動作用的形成機制，又要觀察外部動力因素的誘導及拉動作用。

（一）內部動力因素

內部動力因素是指順應經濟社會發展內在規律性且客觀存在的驅動農村新民居建設的內部有利因素的總和。內部動力主要源于經濟社會的發展以及農民主體需求。

1．經濟社會發展的必然要求 我國已處于工業化中期，工農城鄉關系隨經濟社會的發展而發生變化，城鄉統籌戰略從根本上反映了生產關系適應生產力發展的基本規律。而新民居建設則是城鄉統籌發展的政策平臺和重要抓手，是一項具有社會性、系統性的民生工程，也是促進資源在城鄉優化配置、產業在城鄉優勢互補、利益在城鄉合理分配的有效途徑。河北省順應經濟社會發展的內在要求，將城鄉統籌發展和新民居建設作為政府的政策重點和重大任務，加快構建城鄉經濟社會一體化發展的新格局。

2．農民主體需求的內部驅動 改革開放以來，農村社會經濟得到較快發展，農民的經濟收入和生活水平顯著提高，改善居住環境、轉變生活方式、提升生活質量、享受城市文明等日益成為農民的共同愿望和幸福追求。由于歷史與現實、主觀與客觀等多種因素的影響，河北省大部分農村民居存在布局零亂、功能不完善、基礎設施不配套、人居環境差、生活起居不方便等問題。這些問題困擾著農民的生活，更激發了農民對居住舒適、環境優美、功能齊全、設施配套、節能環保的新民居的主觀需求，由此產生了新民居建設不竭的原動力。在新民居建設過程中，農民積極籌資參與，截止到2011年5月，全省新民居建設已完成建筑面積1 986．3萬 m2，建成17．4萬戶，農民投資近400億元［3］。

（二）外部動力因素

外部動力因素是指誘導拉動農村新民居建設的外部環境因素的總和。外部動力主要源于政府引導推動、村干部帶動促進、社會力量支持。

1．政府引導推動 在我國城鄉統籌發展戰略和新農村建設的政策環境下，各級政府的指導、扶持成為農村新民居建設的重要推動力。河北省委、省政府通過政策宣傳、政策扶持、立法規范等政策方式，有力地推動了新民居建設。自2008年明確新民居建設目標的開局之年到2010年新民居試點工作迅速鋪開，河北省委、省政府及相關部門連續出臺了一系列推進農村新民居建設的相關政策；省財政及各級地方財政均安排了用于支持和獎補省級示范村基礎設施建設的專項資金；各級國土資源部門以每年土地出讓收益的15%用于支持示范村部分基礎設施建設；農村公益事業的“一事一議”獎補資金向示范村傾斜［3］。這些政策措施有力地推動了新民居建設的進程。

2．村干部帶動促進 村干部作為特殊身份的農民，既是農民利益訴求的“代言人”，又是“三農”政策最基層的執行者。村干部對新民居建設有著與普通農民一致的內在需求而成為內部動力因素，同時更作為外部推動力量成為新民居政策的執行者和新民居建設的促進者。相對于普通農民而言，一方面，村干部擁有信息資源優勢和較好的理解新民居政策的能力，站位高，眼界寬，能夠積極引領農民參與新民居建設；另一方面，新民居建設工程既是自下而上的農民主體追求的過程，也是自上而下的政策引導和執行過程，作為一種行政行為，村干部需承擔政策執行者的角色，需要以身作則，引領示范，發揮外部推動者的作用。

3．社會力量參與支持 新民居建設是一項惠及農村與城市、兼顧眼前與長遠利益、促進社會公平與公正的系統工程，社會力量的參與支持存在著必要性和必然性。這里的社會力量主要是指那些將農村新民居建設作為一項社會事業并主動承擔建設責任的民間組織或志愿性團體以及企業和個人，具有一定的志愿性、公益性或互益性。從新民居建設的資金來源看，金融信貸資金、產業資金已經進入。河北省農行專門制定出臺《農村新民居貸款管理辦法》，2009年向436個省級示范村的8 628個農戶授信2．6億元。產業資本已經成為一項重要的資金來源，僅廊坊市80個省級示范村街就有57個由產業資本投資建設［3］。

二、農村新民居建設的障礙因素

（一）經濟發展水平的制約

新民居建設主體的能力決定于經濟發展水平。河北省整體相對較低的經濟發展水平和較為落后的農村經濟，不僅制約著政府對新民居建設的支持力度，更影響著農民的支付能力和參與積極性。

1．農民經濟承擔能力差 農民作為新民居的建設主體和受益者，需承擔較大比例的建設成本，農民收入水平是影響新民居建設穩步推進和持續健康發展的關鍵因素。近年來，河北省采取多項政策措施促進農業增產、農民增收，農民收入水平逐年提高，但相對于新農村建設和新民居建設的需求而言還有較大差距。改革開放以來，河北省農民年人均純收入由1978年的100余元提高到2011年的6 900元，但因醫療、教育、養老、生產資料等方面的消費支出負擔沉重，致使人均儲蓄存款余額較少，遠低于新民居10萬元以上的銷售價格。而多數農村“空殼化”的集體經濟，無力分擔新民居建設的成本，嚴重影響了新民居建設進程。

2．政府支持力度小 政府作為新民居建設的發起者和組織者，在農村資金普遍缺乏的情況下，有責任為新民居建設提供資金支撐。當前，政府面臨的資金壓力主要源于財政收入少、新民居建設成本高、公共基礎設施投入大、農民支付能力弱、拆遷補償任務重等方面。雖然河北省財政在2009年和2010年為新民居建設提供5億元的資金支持，但相對于新民居建設資金總需求而言僅占極少的一部分。各級地方財政乏力，資金支持力度也難以滿足新民居建設需要。部分鄉村干部缺少籌集資金的新思路和新方法，向上級政府“等靠要”，更增加了政府的資金壓力。如石家莊市2009年180個示范村開工建設，資金投入累計達20億元，而各級財政資金支持還不到1億元［3］。2011年，市財政安排新民居建設專項資金6 500萬元，縣（市、區）級財政安排的資金也達到了1．3億元，但仍不能滿足新民居建設需求。

3．社會力量參與程度低 目前，產業資本、金融信貸資金已經初步進入新民居建設領域并成為重要資金來源。但產業資本除少部分用于無償援建新民居外，大都以逐利為目的而加大了建設成本。一部分產業資本因政府未出臺相應的鼓勵政策和措施而缺乏參與新民居建設的積極性。金融信貸資金以擇優支持示范村基礎設施建設的形式為新民居建設提供信貸支持，但范圍與數量有限。又因缺乏抵押擔保等多種原因，盡管政府出臺了相應的優惠措施，但農村金融機構對新民居建設貸款的積極性不高，信貸支持乏力。2010年上半年，河北省農村信用社聯社累計發放新民居貸款14．83億元，占同期涉農貸款2 393億元的0．62%，占同期新民居建設資金485．4億元的3．06%［3］。

（二）思想觀念與認識的影響

1．農民傳統思想觀念與認識偏差的制約 一是宅基地私有觀念。宅基地私有觀念導致部分農民或以舊房占地不遷，安于現狀，或遷新居不拆舊房而致一戶多宅，或將舊房視為祖業閑置不售而致“空心村”現象。另外，部分農民因對宅基地升值有較高的期望值而提出不切實際的拆遷補償條件。這些都嚴重阻礙了新民居建設的整體規劃及順利推進。二是“等靠要”的依賴思想。政府是新民居建設政策的提出者和實踐的推動者，部分農民認為政府及村集體是理所當然的出資者，從而抑制了其主體意識和投入的主動性。三是觀望、攀比、怕風險的態度。幾千年的小農經濟本身就塑造了農民強烈的小農意識和個人主義，在新民居建設中則表現為徘徊、觀望、攀比的心理，不能立足整體和大局來積極參與新民居建設。另外，部分農民為規避風險而不愿負債購房，也有農民覺得“買得起”而“住不起”，一定程度上制約了新民居建設主體動員機制的形成。

2．政府政績觀念的影響 新民居建設是一項系統工程，政府必須端正認識并強化規劃的龍頭指導作用。但有些領導干部對新民居建設存在以下認識誤區：一是將新民居建設的目的主要定位于解決工業項目或城市建設用地指標，違背了新民居建設政策的內涵及出發點。二是追求政績，不注重宣傳引導，忽視農民經濟承受能力，強制建設，激化了社會矛盾。三是缺乏系統觀念和長遠眼光，新民居建設規劃不合理。一方面出現千村一面現象，抹殺了新民居的地方特色，且造成資源浪費；另一方面，一些地方政府注重看得見的房屋建設，而忽視關系農民切身利益的配套基礎設施、公共環境、安全飲水、污水及垃圾處理等工程的建設。

（三）建設主體動員機制欠缺

在政府、農民、各類組織及社會力量等多元主體共建新民居的格局中，政府不僅是建設主體，而且也是動員機制與保障制度的供給者。

1．補償安置制度不完善 一是農民利益的長期保障不足。目前，新民居示范村多以宅基地換房和貨幣安置的方式對農民進行補償，而對農民尤其是失地農民的長期保障考慮不夠。二是土地收益分配不合理。在拆遷補償過程中，部分農民不能公平地參與土地開發的收益分配，而多數地方土地融資返還給農民的資金太少。三是農民生活成本提高，經濟保障缺乏。新民居在給農民提供高質量生活條件的同時，也帶來較大的經濟壓力。除部分集體經濟實力較強或有企業資助的示范村能為農民分擔部分生活成本外，大部分農民遭遇“買得起、住不起”的難題。這些都很大程度上影響了農民參與新民居建設的積極性。

2．政策動力機制不健全 目前，河北省已初步形成了多元主體共建新民居的格局。但由于政府政策動力機制的缺欠，多元建設主體遠未形成強大的合力。一是農民主體性缺失。因拆遷補償、土地置換以及退宅復耕等既沒有嚴格的制度規范，又缺乏明確的激勵性政策，造成農民的參與動力不足。二是評價體系不健全，導致鄉村干部的行為偏差。新民居建設工作的評價指標體系設置未能兼顧各方利益主體的利益以及當前與長遠利益，缺乏科學有效的評價考核標準，這就因動力扭曲致使鄉村干部形成錯誤的政績觀，只重形象工程和工作指標而無視新民居建設的目的性、系統性和長期性。三是缺乏優惠政策，對產業資本和金融信貸資本激勵不足。各級政府針對參與新民居建設的產業資本在金融、財稅、企業培訓、國土資源使用、政府采購等方面沒有特定的鼓勵政策，影響了產業資本參與的積極性；對于金融信貸資本，盡管政府出臺了一些鼓勵措施，但在利息補貼、獎勵、資金支持等方面欠缺激勵機制，加之抵押擔保的局限性，金融信貸資本參與新民居建設的動力不足。

三、推進農村新民居建設的政策措施

（一）強化產業支撐，鞏固新民居建設的經濟基礎

隨著新民居建設的推進，資金瓶頸日益凸顯，發展農村經濟、強化產業支撐成為新民居建設的必然要求。一是積極發展高效生態農業，建立以市場為中心，以農田為基地，以農業合作組織為媒介的市場化、專業化的農業生產體系和“農科教”相結合的科技支農體系。二是推進農業產業化，大力發展農民專業合作組織，把更多的農民納入農業產業化經營中，以提高農業效益，增加農民收入。三是規范產業布局，培育農村現代產業體系。在引導和發展農業主導產業的基礎上，實現由單一的農業產業體系向一、二、三產業并舉的農村現代產業體系轉變，發展農村工業化，擴大農民非農就業門路。四是鼓勵集體經濟，通過拍賣承包、租賃、股份合作等方式，創建經濟實體，增強集體經濟實力，實現農民增收。

（二）積極宣傳引導，突破認識誤區

首先，充分發揮政策宣傳和典型示范的教育引導作用，強化農民的主體性。對農民關注的資金投入、拆遷補償、土地置換、退宅復耕、惠民措施等疑難問題進行大力宣傳，利用各種媒體、調研、培訓、參觀等宣傳教育手段，盡力實現新民居建設政策內容的全覆蓋，突破農民傳統思想觀念和認識誤區，增強農民的主體意識。其次，加強干部隊伍建設，樹立科學正確的政績觀。通過政策培訓、經驗交流、參觀考察、學習典型等方式加強對領導干部特別是鄉村干部的教育引導，使其深刻認識到新民居建設是一項惠及農民群眾的民生工程，并真正理解新民居建設的內涵，增強其使命感和責任感；摒棄錯誤的政績觀，秉承“以人為本”的理念，尊重農民權利，切實保護農民利益；求真務實，基于農村實際承受能力，兼顧當前和長遠利益，因地制宜，制定切實可行的發展規劃和實施方案，積極穩妥地推進新民居建設。

（三）強化政府主導作用，凝聚多元主體合力

一是發揮正確導向作用。新民居建設是一項惠及廣大農民群眾的民生工程，各級政府應充分認識這一工程的長期性、艱巨性和系統性，并有責任通過政策及輿論宣傳統一思想，進一步提高全社會對新民居建設重要性和必然性的認識；站在農村和諧可持續發展的戰略高度，把握全局，統籌兼顧，處理好整體和局部、當前發展和長遠發展的關系；適應實際需要，盡快制定推進和保障農村新民居建設發展的制度、法規，并以必要的獎懲和監督等方式規范各主體行為；加強規劃工作，突出規劃的統領指導作用，且規劃應體現以人為本的原則，并具有系統性、前瞻性、和諧性和包容性。

二是強化資金支撐作用。各級政府應積極探索財政支持方式，盡快建立健全新民居建設的長效投入機制。加大財政投入，安排更多的專項資金；集中財力，捆綁使用涉農部門等各方面的支農資金，提高資金的使用效益；借鑒成功經驗，進一步拓展財政支農渠道，將購車附加稅、城市用電每度加收1～2分錢等作為專項收入用于支持新民居建設［5］；探索市場化融資渠道，地方政府可在政策允許的范圍內發行債券直接融資，重點用于支持新民居建設。

三是凝聚多元主體合力作用。首先，尊重農民主體地位，充分調動農民的積極性。建立利益訴求表達渠道，滿足農民合理需求；通過以獎代補、貼息貸款、實物補助、有償收購原宅基地、全部返還土地增值的級差、實現住房物權等多種優惠政策，充分調動農民建設的積極性和主動性。其次，建立科學有效的政府工作績效評價體系和干部考核標準。合理確定考評內容、指標及方法，對政府尤其是鄉村干部的工作績效進行客觀、真實、公正的評價，以達到端正其態度、規范其行為、激發其熱情的目的。第三，盤活農村集體資源，建立健全集體財富積累機制，激勵村集體投資新民居。允許新民居建設試點對土地承包進行一定調整；對以集體財富啟動新民居建設的村集體，在用地和資金方面給予一定支持。第四，優化產業資本及金融信貸資本進入新民居建設的政策環境。捆綁運作新民居建設項目與城區建設用地項目，以企業先期下鄉支農后期回城獲利的土地運作模式，激勵企業參與新民居建設；利用節余建設用地招商引資，發展產業項目；通過利息補貼、獎勵、資金支持、稅費優惠、政府擔保、設立新民居貸款風險基金和擔保基金等方式擴大金融信貸資本對新民居建設的支持。第五，借助各種媒介平臺、立碑、出版等方式宣揚志愿團體或個人的捐建行為，激勵社會志愿力量援助新民居建設。

［1］宋海鷗，李成然．新民居建設中土地資源利用問題與對策——以河北省為例［J］．安徽農業科學，2011，39（31）：19552－19554，19557．

［2］霍孟林，霍宇紅．系統論視角下新民居規劃中的資源整合多維度思考——以河北省農村為考察對象［J］．特區經濟，2012（1）：180－182．

［3］趙然芬，孫玉梅．河北省新民居建設資金保障機制研究［J］．統計與管理，2011（5）：57－58．

［4］李杰．河北投資4億建設示范村［N］．農民日報，2011－03－01．

［5］靜文．李忠文：以新民居建設為切入點大力推進城鄉一體化發展［J］．鄉音，2010（2）：31－32．