淶源縣貧困現(xiàn)狀及扶貧開發(fā)對策研究

張 亮， 趙邦宏， 馬長海

（河北農(nóng)業(yè)大學 經(jīng)濟貿(mào)易學院，河北 保定 071000）

2011年，淶源縣被列入國家扶持的燕山—太行山集中連片特困地區(qū)的重點扶貧縣，同時又被列入河北省環(huán)首都扶貧攻堅示范區(qū)，如何落實中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要和河北省環(huán)首都扶貧攻堅示范區(qū)建設(shè)規(guī)劃部署，遵循“區(qū)域發(fā)展帶動扶貧開發(fā)，扶貧開發(fā)促進區(qū)域發(fā)展”的基本思路，把集中連片扶貧攻堅與環(huán)首都區(qū)域發(fā)展有機結(jié)合起來，成為當前的重要任務(wù)［1］。淶源縣為2010年農(nóng)民人均純收入全省倒數(shù)第一縣，文章深入分析其貧困狀況和前期扶貧攻堅工作取得的成效，提出淶源縣扶貧攻堅工作的對策建議，對于保定市的扶貧攻堅工作將起到示范借鑒作用。

一、淶源縣概況

淶源縣位于保定市西北部，地處河北、山西兩省交界處，境內(nèi)群山起伏，溝谷縱橫，山區(qū)面積近90%，地勢西北高，東南低。氣候?qū)贉貛Т箨懠撅L氣候，春季干旱少雨多風，夏季涼爽，秋季寒冷多風，年平均氣溫7℃，年均降水量556mm，無霜期90～120d，自然地理條件較差。全縣總面積2 448km2，其中耕地面積僅占11%，林地面積約占20%，未被利用土地達64%。全縣轄18個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、285個行政村、1 029個自然村，總?cè)丝?7萬人，其中農(nóng)業(yè)人口20．7萬人。

淶源縣具有明顯的資源優(yōu)勢。一是礦產(chǎn)資源豐富，已探明的礦產(chǎn)資源達43種，其中鐵、銅、鉬等金屬儲量位居全省前列，資源儲量市場價約5 000億元，是河北省唯一未整體開發(fā)的縣份。二是清潔能源充足，全縣年日照時數(shù)長達2 745h，年平均風速約為6．8m／s，太陽能資源達300MW，風能達600MW，是河北省光能和風能最為豐富的地區(qū)之一。三是旅游資源獨特，淶源自然條件特殊，夏季氣候清爽，平均氣溫僅有21．7℃，被譽為“京西夏都·生態(tài)涼城”，擁有以大理巖峰林地貌為特征的“世界地質(zhì)公園”白石山等6大景區(qū)。

近年來，淶源縣根據(jù)縣域特點，發(fā)揮資源優(yōu)勢，堅持走“開放興縣、項目立縣、工業(yè)強縣”之路，大力實施“抓住一個機遇、實現(xiàn)三個轉(zhuǎn)變、達到一個目標”戰(zhàn)略，主要經(jīng)濟指標快速增長，進入了一個全新的發(fā)展階段。“十一五”期間，全縣GDP由20億元增至45億元，年均增長24%；財政收入由4億元增至9．3億元，年均增長23%。但是，作為國家級扶貧開發(fā)重點縣，基礎(chǔ)差、底子薄、歷史欠賬多，淶源縣的農(nóng)村生產(chǎn)生活條件仍然十分薄弱。2010年，農(nóng)民人均純收入僅1 998元，居全省倒數(shù)第一位，貧困仍是淶源縣的基本縣情。2011年，淶源縣被列為燕山太行山連片特困地區(qū)區(qū)域發(fā)展和扶貧攻堅的重點縣之一。

二、淶源縣扶貧開發(fā)工作取得的主要成效

扶貧開發(fā)一直是淶源縣工作重點，“十一五”期間，該縣通過整村推進、產(chǎn)業(yè)扶貧、社會幫扶、科技培訓(xùn)等措施，取得了良好的扶貧效果。

（一）實施整村推進，整體提高農(nóng)村建設(shè)水平

按照全縣扶貧開發(fā)總體規(guī)劃和新農(nóng)村建設(shè)的整體要求，淶源縣將推行農(nóng)村低保和扶貧開發(fā)工作有機結(jié)合起來，堅持實施整村推進。根據(jù)因地制宜、因村制宜的原則，縣里為每個貧困村修訂完善了建設(shè)規(guī)劃；加大財政投入力度，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施得到明顯改善；結(jié)合山區(qū)特點，積極發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)；加強基層組織建設(shè)，充分發(fā)揮好村兩委的戰(zhàn)斗堡壘作用；及時總結(jié)成功經(jīng)驗，通過典型示范促進整村推進工作扎實開展。“十一五”期間，全縣先后投資3 173．9萬元，對77個村實施了整村推進，對9 000人進行了扶貧移民搬遷。2011年，又完成了13個貧困村整村推進。

（二）堅持產(chǎn)業(yè)扶貧，全力打造扶貧主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)

在扶貧開發(fā)過程中，淶源縣充分發(fā)揮區(qū)位優(yōu)勢，注重選擇一批有特色、前景好、輻射廣的特色產(chǎn)業(yè)進行培植和扶持，做大做強主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，先后建設(shè)了小雜糧、優(yōu)質(zhì)專用玉米、核桃、杏扁、速生豐產(chǎn)林和經(jīng)濟林、中草藥6大基地。同時，大力發(fā)展規(guī)模化種養(yǎng)小區(qū)，引導(dǎo)群眾建立扶貧專業(yè)合作社，走“龍頭企業(yè)＋專業(yè)合作社＋種養(yǎng)小區(qū)＋農(nóng)戶”的產(chǎn)業(yè)化扶貧道路。通過重點扶持，形成了一批規(guī)模大、加工能力強、帶動作用好的龍頭企業(yè)，如振冀杏仁加工有限公司、怡然生態(tài)園、雨潤集團等，對引導(dǎo)農(nóng)民脫貧致富產(chǎn)生了很大的輻射效果。

（三）加強技能培訓(xùn)，增強農(nóng)民致富本領(lǐng)

近年來，淶源縣注重改變扶貧開發(fā)工作方式，變輸血為造血，通過大力實施“雨露計劃”，廣泛開展了多種形式的職業(yè)引導(dǎo)和技能培訓(xùn)。針對農(nóng)民外出務(wù)工人數(shù)較多的狀況，組織實施了“萬人培訓(xùn)，萬人輸出，萬戶脫貧”工程，提高了外出務(wù)工人員的就業(yè)技能和收入水平，達到“一次培訓(xùn)、終生受益，一人務(wù)工、全家脫貧”的目的。根據(jù)山區(qū)農(nóng)民的生產(chǎn)需要，先后舉辦了優(yōu)質(zhì)林果種植、特色養(yǎng)殖等實用技術(shù)培訓(xùn)，使貧困勞動力有一技之長，提高貧困群眾的創(chuàng)業(yè)能力。積極開展“新農(nóng)村建設(shè)雙帶頭人培養(yǎng)工程”，為當?shù)剞r(nóng)村培養(yǎng)了一批留得住、用得上的實用技術(shù)和管理人才。

（四）開展社會幫扶，營造大扶貧開發(fā)格局

充分利用中央和省、市開展對口定點扶貧的有利時機，積極爭取“四幫一”幫扶資金，以村為單位開展幫扶活動，取得了良好效果。廣泛動員全縣各級黨員干部開展“一幫一”扶貧活動，明確一名黨員干部結(jié)對幫扶一戶貧困家庭，通過選項目、找貸款、跑銷路，幫助其實現(xiàn)脫貧致富。制定優(yōu)惠政策，支持和吸引海內(nèi)外各類企業(yè)、各界人士積極到淶源投資建廠，參與縣里的扶貧開發(fā)，為全縣的扶貧開發(fā)工作獻計出力。

三、淶源縣農(nóng)村貧困現(xiàn)狀

（一）農(nóng)民純收入較低，貧困人口基數(shù)較大

經(jīng)過“八七”扶貧攻堅和上十年農(nóng)村扶貧開發(fā)規(guī)劃的實施，淶源縣貧困農(nóng)民的溫飽問題雖然基本得到解決，絕對貧困人口逐年減少，但農(nóng)民純收入依然較低，相對貧困人口基數(shù)仍然偏大。據(jù)統(tǒng)計，2010年農(nóng)民人均純收入僅為1 998元，按國家新公布的2 300元貧困線標準計算，全縣人均純收入低于2 300元的行政村有189個，占總數(shù)的66%；貧困人口9．7萬人，占農(nóng)業(yè)人口的47%，還有5萬人生活在不具備生存條件的區(qū)域。在此次調(diào)查的8個村中，農(nóng)民人均純收入僅為2 825元，遠低于全省人均6 900元的水平。其中，年人均純收入在1 000元以下的比例為28%，低于扶貧標準2 300元的農(nóng)戶占到56%。

（二）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)薄弱，農(nóng)村生產(chǎn)條件落后

淶源縣可以概括為“八山一水一分田”，有地沒水，有水沒地，耕地多為山坡次地，土地貧瘠，“春旱、夏雹、秋早霜，一年一茬靠天收”，自然災(zāi)害多，抗風險能力弱。受自然條件的制約，淶源縣開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)難度大、成本高，利用率低。目前，縣域內(nèi)的交通主干道尚未形成網(wǎng)絡(luò)，電力通訊設(shè)施落后，有259個自然村不通路，17個自然村不通電，135個自然村沒有手機信號，218個自然村看不到有線電視，435個自然村飲水困難。尤其是水利設(shè)施普遍薄弱，且年久失修，老化嚴重，此次調(diào)查的8個村莊，農(nóng)田全部為旱地，沒有水利保障設(shè)施，基本靠天吃飯。

（三）農(nóng)民文化素質(zhì)較低，專業(yè)技術(shù)技能缺乏

由于歷史原因，淶源縣的農(nóng)民受教育程度普遍較低。在被調(diào)查的376名農(nóng)民中，初中以下文化程度占86%。經(jīng)濟落后，知識貧乏，導(dǎo)致農(nóng)民缺乏接受先進農(nóng)業(yè)科技信息和生產(chǎn)技能的意識與愿望。調(diào)查顯示，經(jīng)常關(guān)注農(nóng)業(yè)信息的農(nóng)民占27%，偶爾關(guān)注的占33%，不關(guān)注的占39%。同時，由于農(nóng)民未能很好的掌握和運用先進的種植、養(yǎng)殖技術(shù)，只能從事傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，缺乏脫貧致富的實用本領(lǐng)，在發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、特色產(chǎn)業(yè)方面很難有所突破，收入增長較為緩慢。調(diào)查顯示，能夠很好掌握和運用實用農(nóng)業(yè)技術(shù)的農(nóng)民只占1．72%，掌握和運用程度一般的占12．61%，基本不能掌握和運用的占到了78．51%。

（四）農(nóng)業(yè)科技服務(wù)滯后，科技成果轉(zhuǎn)化率低

農(nóng)業(yè)科技服務(wù)體系不健全，難以滿足農(nóng)民在生產(chǎn)過程中對相關(guān)配套技術(shù)和農(nóng)業(yè)科技服務(wù)的需求。在調(diào)查的8個村中，2011年沒有接受過技術(shù)指導(dǎo)的占81%，只接受過1～2次技術(shù)指導(dǎo)的占15%，接受技術(shù)指導(dǎo)次數(shù)在3次以上的僅占4%。一方面，廣大農(nóng)民迫切需要得到有力的科技服務(wù)和技術(shù)支持；另一方面，基層農(nóng)業(yè)科技服務(wù)供給明顯不足。作為承擔科技推廣服務(wù)主要任務(wù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣站，由于硬件設(shè)施落后，專業(yè)人員不足，經(jīng)費支持不夠，工作條件較差，在很大程度上影響了其職能的發(fā)揮。特別是在科技服務(wù)和成果推廣過程中，存在著推廣速度慢、服務(wù)效率低、實際成效差等諸多問題。基層農(nóng)業(yè)科技服務(wù)薄弱，使其很難為貧困農(nóng)村脫貧致富提供有力支撐。

（五）農(nóng)村公共服務(wù)落后，農(nóng)民生活質(zhì)量較差

在貧困農(nóng)村地區(qū)，公共服務(wù)資源明顯不足，社會保障水平較低。一是醫(yī)療衛(wèi)生條件有限，醫(yī)療服務(wù)能力較低。由于大醫(yī)院存在著“看病難、看病貴”的現(xiàn)象，目前60%以上的農(nóng)民有病都選擇到村衛(wèi)生室或私人診所就醫(yī)，但這些基層醫(yī)療機構(gòu)由于受條件和水平所限，往往產(chǎn)生誤診、錯診，使農(nóng)民群眾的身體健康受到損害。二是由于農(nóng)村中小學校辦學條件差，教育質(zhì)量低，導(dǎo)致初中階段輟學率相對較高，農(nóng)民子弟很難受到完整規(guī)范的九年義務(wù)教育。三是文化設(shè)施基本處于空白狀態(tài)，農(nóng)民文化生活十分單調(diào)，看電視成為了絕大多數(shù)農(nóng)民的主要文化方式。四是社會保障覆蓋范圍有限。由于受指標限制，享受救助的貧困戶比例偏低，難以滿足全部貧困農(nóng)民的需求。雖然全縣普遍推行了新農(nóng)合和新農(nóng)保，但由于保障水平較低，大病返貧的現(xiàn)象仍時有發(fā)生。

四、淶源縣扶貧攻堅工作的對策建議

大力實施扶貧攻堅計劃，促進貧困地區(qū)盡快脫貧致富，是中央和省委的一項重要戰(zhàn)略決策。淶源縣作為環(huán)首都地區(qū)和太行山區(qū)扶貧攻堅重點縣之一，要如期實現(xiàn)省委提出的“到2015年，全省扶貧對象年人均純收入增幅高于全省平均水平，基本公共服務(wù)主要領(lǐng)域指標接近全省平均水平”的目標［2］，任務(wù)十分艱巨。下一步，切實加強領(lǐng)導(dǎo)，健全工作機制，采取有效措施，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展、人民富裕、生態(tài)良好、和諧穩(wěn)定的發(fā)展目標。

（一）加大扶貧政策支持，提高資金使用效率

在扶貧攻堅行動中，要充分發(fā)揮各級政府在扶貧開發(fā)中的主導(dǎo)作用［3］。一是將扶貧開發(fā)資金列入年度預(yù)算，嚴格落實每年拿出地方財政一般預(yù)算收入的1%，專項用于扶貧開發(fā)的財政政策。二是落實扶貧開發(fā)項目給予稅收上的減免和優(yōu)惠政策，企業(yè)用于扶貧事業(yè)的捐贈，符合稅法規(guī)定的，可按規(guī)定在稅前扣除。三是金融機構(gòu)應(yīng)逐年增加扶貧貸款總量，對各類企業(yè)能帶動貧困戶增加收入的項目，實行扶貧貼息政策，鼓勵開展小額信用貸款，努力滿足扶貧對象發(fā)展生產(chǎn)的資金需求［4］。四是支持能夠帶動貧困人口增加收入的種養(yǎng)業(yè)、勞動密集型企業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)、市場流通企業(yè)以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目［5］。五是按照國家耕地保護和農(nóng)村土地利用管理有關(guān)制度規(guī)定，新增的建設(shè)用地指標要優(yōu)先滿足貧困地區(qū)易地扶貧搬遷建房需求，加大土地整治力度，在項目安排上，向有條件的重點扶貧村傾斜，在保護生態(tài)環(huán)境的前提下支持貧困地區(qū)合理有序開發(fā)利用礦產(chǎn)資源。六是建立生態(tài)補償機制，并重點向貧困地區(qū)傾斜，加大重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償力度。

（二）充分利用有效資源，提高農(nóng)民收入水平

充分利用當?shù)刭Y源優(yōu)勢，拓寬農(nóng)民增收渠道。一是抓住河北鋼鐵集團進駐淶源的機遇，加快礦產(chǎn)資源的整合，建立集約化、規(guī)模化開發(fā)格局，開發(fā)有色金屬，建立冶金園區(qū)，吸納農(nóng)民就業(yè)，增加農(nóng)民收益。二是積極發(fā)展清潔能源。建議淶源縣利用風能優(yōu)勢，大力發(fā)展風能產(chǎn)業(yè)，培育新的經(jīng)濟增長點。三是依托白石山獨特的旅游資源，通過開發(fā)農(nóng)家樂、鄉(xiāng)村休閑游、避暑游等形式的休閑農(nóng)業(yè)和觀光農(nóng)業(yè)，實現(xiàn)鄉(xiāng)村游與重點景區(qū)的協(xié)調(diào)同步發(fā)展，帶動當?shù)剞r(nóng)民積極從事第三產(chǎn)業(yè)，提高農(nóng)民收入水平。

（三）加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善農(nóng)村生活條件

一是著力推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和村標準化衛(wèi)生室建設(shè)，建立以居民電子檔案為基礎(chǔ)的衛(wèi)生信息網(wǎng)絡(luò)平臺。二是著力加強學校標準化建設(shè)，推進校舍安全工程，建設(shè)一批設(shè)施齊全、功能完備的中小學校。三是著力加強農(nóng)村文化建設(shè)，在農(nóng)村建設(shè)一批文化活動廣場、圖書室、健身中心等基礎(chǔ)文化設(shè)施。四是加快農(nóng)村道路建設(shè)，提高街道硬化率，實施困難地區(qū)飲水工程，對供水成本較高的村莊給予適當補助；積極在農(nóng)村推廣新能源，實現(xiàn)對生產(chǎn)生活垃圾的集中回收處理，優(yōu)化農(nóng)村環(huán)境。

（四）健全農(nóng)業(yè)服務(wù)體系，提高農(nóng)民科技素質(zhì)

一是加強區(qū)域農(nóng)技推廣站建設(shè)。通過整合科技推廣服務(wù)資源，重點建設(shè)直屬于農(nóng)業(yè)局的區(qū)域站，構(gòu)建農(nóng)業(yè)科技服務(wù)平臺，完善農(nóng)業(yè)科技推廣轉(zhuǎn)化渠道。二是優(yōu)化農(nóng)技推廣服務(wù)人員隊伍。從現(xiàn)有農(nóng)業(yè)技術(shù)人員和新畢業(yè)的大學生中選聘專業(yè)人才到區(qū)域站專職從事農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣與服務(wù)工作，建立農(nóng)技推廣服務(wù)人員長效培訓(xùn)機制，不斷提高技術(shù)人員的技術(shù)技能和知識水平。三是實施農(nóng)技推廣服務(wù)入戶工程。對重大技術(shù)服務(wù)項目和相關(guān)惠民政策措施，要實現(xiàn)農(nóng)戶補貼經(jīng)費及時到位、科技人員直接到戶、良種良法直接到田、技術(shù)要領(lǐng)直接到人。四是大力培養(yǎng)新型職業(yè)農(nóng)民。發(fā)展農(nóng)村職業(yè)教育，廣泛開展各種類型的實用技術(shù)培訓(xùn)和鄉(xiāng)土人才培訓(xùn)，培育新型職業(yè)農(nóng)民從事現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

（五）提高公共服務(wù)水平，提升農(nóng)民生活質(zhì)量

一是逐步提高新農(nóng)合保障水平。通過擴大基本藥物報銷比例和范圍，提高大病醫(yī)療補償標準，降低自付標準，實現(xiàn)患者有其醫(yī)，患者有所醫(yī)，醫(yī)者有所保。二是實現(xiàn)縣域內(nèi)教育均衡發(fā)展，落實好城鎮(zhèn)與農(nóng)村教師交流任教的政策，提高教學質(zhì)量。三是廣泛開展農(nóng)村文化活動，充分利用電視、報刊、圖書、網(wǎng)絡(luò)等傳媒手段，開展技術(shù)培訓(xùn)、文娛演出等形式多樣的“文化下鄉(xiāng)”活動，解決好不同群體間文化的結(jié)構(gòu)性失衡問題。四是提高社會救助保障水平，健全和完善農(nóng)村低保、五保和優(yōu)撫對象的認定制度，對這些特殊貧困群體重點給以資助，滿足基本生活保障。

五、結(jié)論

淶源縣為全山區(qū)縣，具有明顯的資源優(yōu)勢，該縣通過整村推進、產(chǎn)業(yè)扶貧、社會幫扶、科技培訓(xùn)等措施，取得了良好的扶貧效果。目前，淶源縣貧困狀況表現(xiàn)為：農(nóng)民純收入較低，貧困人口基數(shù)較大；基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)薄弱，農(nóng)村生產(chǎn)條件落后；農(nóng)民文化素質(zhì)較低，專業(yè)技術(shù)技能缺乏；農(nóng)業(yè)科技服務(wù)滯后，科技成果轉(zhuǎn)化率低；農(nóng)村公共服務(wù)落后，農(nóng)民生活質(zhì)量較差。應(yīng)采取加大扶貧政策支持，提高資金使用效率；充分利用有效資源，提高農(nóng)民收入水平；加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善農(nóng)村生活條件；健全農(nóng)業(yè)服務(wù)體系，提高農(nóng)民科技素質(zhì)；提高公共服務(wù)水平，提升農(nóng)民生活質(zhì)量等措施，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展、人民富裕、生態(tài)良好、和諧穩(wěn)定的發(fā)展目標。

［1］郭東．新十年扶貧攻堅河北推動連片特困地區(qū)發(fā)展［N］．河北日報，2012－04－09．

［2］別志雷，蘇勵，王玉亮，等．舉河北之力打好新一輪扶貧開發(fā)攻堅戰(zhàn)［N］．河北日報，2012－03－01．

［3］鄔曉霞．中國國家區(qū)域援助政策體系研究［D］．北京：中國社會科學院研究生院，2009．

［4］張錦宗．河西民族四縣發(fā)展特色經(jīng)濟與實施扶貧開發(fā)的初步研究［D］．陜西：西北師范大學，2003．

［5］張錦宗，朱瑜馨，李志剛．河西地區(qū)四個民族自治縣社會經(jīng)濟發(fā)展的條件與對策［J］．西北人口，2004（6）：50－53．