轉變經濟發展方式背景下湖南土地節約集約利用的對策探討

瞿理銅

(中共湖南省委黨校、湖南行政學院，湖南長沙410006)

近年來，湖南轉變經濟發展方式取得一定的成效，經濟總量不斷擴大，經濟結構不斷優化。但要認識到，成績還是初步的，轉變經濟發展方式離科學發展要求還有很大差距［1］。為此，2010年8月，中共湖南省委、湖南省人民政府作出了《關于加快經濟發展方式轉變，推進“兩型社會”建設》的重大決定。同年11月，省委九屆十次全會進一步明確了要以科學發展為主題，以加快轉變經濟發展方式為主線，加快推進“兩型社會”建設的目標［2］。土地資源在自然資源中占有核心、主導地位，所以加快轉變經濟發展方式離不開國土資源利用效率的提高。土地使用制度改革以來，土地資源在為區域經濟發展提供強大支撐的同時，其供需矛盾也日益突出。尤其湖南作為全國的人口大省、重要的糧食生產基地，既要保證經濟發展的需要，又要為國家保障糧食安全貢獻力量，土地資源供需矛盾顯得更加突出。在這些背景下，節約集約利用土地資源不僅是湖南貫徹落實科學發展觀的根本要求，更是推動湖南轉變經濟發展方式的有力手段。因此，湖南必須創新思路轉變土地利用方式，促進土地節約集約利用。

一 湖南節約集約利用土地資源的重要性和緊迫性

(一)是保障國家糧食安全的重要任務

湖南省作為全國重要的糧食生產基地，承擔著為國家保障糧食安全的戰略使命。然而，當前湖南正處于工業化和城鎮化快速推進階段，統籌解決好保護耕地和加快推進工業化、城鎮化，成為

一個亟待破解的難題。節約集約利用土地資源是破解這一難題的根本途徑。

建設國家糧食主產區，在后備土地資源不足的背景下，只能在現有的耕地上做文章。在現行的土地制度框架下，根據國家關于省級“耕地占補平衡”的要求，只有通過切實轉變農業發展模式，大力發展現代農業，利用現代土地開發整理技術把現有耕地打造成為穩產高產地，實施農業規模化發展，保證湖南省基本農田紅線不突破，在快速推進工業化和城鎮化的過程中，有效履行保障國家糧食安全的歷史使命。

(二)是轉變經濟發展方式的重要抓手

經濟結構不合理一直是制約湖南省轉變經濟發展方式的難點。長期以來，湖南形成的以有色、冶金、工程機械、石化為主導的產業結構，導致對土地資源的利用較為粗放。同時，湖南作為中部地區欠發達省份，人均GDP落后于全國平均水平，部分區域地方政府為加快本地經濟發展，往往不惜以犧牲有限的、稀缺的土地資源為代價，盡可能壓低地價來招商，甚至以零地價招商，盲目選擇投資項目，追求經濟的短期高速增長，嚴重阻礙了湖南經濟結構的優化調整，使湖南產業結構“低端化”的特征長時間未得到實質性改變。就目前而言，土地供需緊張已經成為各地競相發展的矛盾集中點。因此，在新一輪全球產業轉移浪潮中，湖南在承接產業轉移的過程中，必須要有所選擇性地進行承接，加快湖南經濟結構調整步伐。以土地資源節約集約為重要抓手，充分利用土地這一重要的調控工具，形成轉變經濟發展方式的“倒逼機制”，使湖南轉變經濟發展方式走在全國的前列，為湖南經濟持續發展奠定堅實的基礎。

(三)是建設“兩型社會”的現實之需

建設“兩型社會”是貫徹落實科學發展觀、實現可持續發展及建設生態文明的必然要求。建設兩型社會要求在注重經濟增長的同時，更加注重資源利用效率提高和生態環境保護，這就要求創新經濟發展模式，在發展經濟的過程中更加注重資源配置效率。土地資源作為人類社會最重要的自然資源和生產要素，是不可再生的自然資源，在利用過程中應該積極引入市場機制，促進土地市場發育，以充分發揮市場配置資源的基礎性作用，從而促進土地資源的優化配置和集約利用，緩解經濟增長過程中土地資源的瓶頸制約。湖南作為國家兩型社會建設試驗區，探索和形成完善的土地節約集約利用模式是湖南兩型社會建設的重要任務。

(四)是探索新型城鎮化發展模式的重要手段

改革開放30年來，城鎮化和工業化進程促進了中國經濟的增長。然而，突飛猛進的城鎮化進程中，遍地開花的開發區，大廣場、大馬路、大建筑式的造城運動使得我國土地的浪費非常嚴重。2011年3月26日，在上海舉行的“十二五”城鎮化發展高層論壇上，國家發改委秘書長楊偉民指出:本世紀以來我國城市的建成區面積擴張了50%，而城鎮人口只增加了26%。中國土地城鎮化速度快于人口城鎮化速度，而且基本快了1倍。30年來我國城市建成區的人口密度在不斷下降。從湖南的情況來看，湖南省2000年的城市建成區面積為800km2，2008年為1 195km2，在8年的時間里增長了395km2，年均增長49km2。從建設用地增長來看，2006～2009年，全國建設用地年均增長速度為－4．32%，湖南建設用地年均增長速度達到32．3%，新增建設用地增長速度嚴重高于全國。因此，湖南在探索新型城鎮化發展模式、加快推進新型城鎮化進程中，必須高度重視節約集約利用土地資源。

二 “十一五”以來湖南土地資源節約集約利用中存在的問題

(一)耕地保護難度大，耕地后備資源不足

近年來，隨著湖南“一化三基”和“四化兩型”戰略的實施，新型工業化快速推進，帶動城鎮化水平也以平均每年1．6個百分點的速度在增長，城鎮化水平由2005年的37%提高到2010年的45%。隨著工業化和城鎮化的快速推進和礦物等自然資源的開采、退耕還林及各種自然災害，使全省耕地面積由2005年的381．60×104hm2下降到2010年的369．52 ×104hm2，人均耕地由 0．0567hm2下降到0．0543hm2，已接近聯合國糧農組織規定的人均0．053 hm2的警戒線。由于人均耕地少，建設占用大量耕地，雖然在數量上實現了耕地占補平衡，但新補充耕地在質量上遠不如被占用耕地，且因水土流失、農民重用輕養等原因，造成耕地總體質量在不斷下滑，耕地和基本農田的保護難度不斷加大。此外，根據湖南省國土部門相關調查顯示，湖南省耕地后備資源僅為47．74×104hm2，人均可利用的耕地后備資源不足0．007 hm2，耕地后備資源明顯不足，且僅有的后備耕地資源大多分布于湘西、湘南等地區，受自然地理條件和經濟社會發展及技術水平的限制，開發整理難度較大。

(二)建設用地利用效率不高

從城鎮建設用地來看。2009年，湖南省城鎮人均建設用地是139 m2，超過國家城市規劃技術導則規定的100 m2的標準，更是大大超過發達國家人均城鎮用地面積的88．2m2。全省城市平均容積率僅0．32，低于全國平均水平0．34，近一半的城鎮建設用地處于低效利用狀態。

從農村集體建設用地來看。長期以來，由于缺乏統一的規劃管理，湖南農村居民點分布較分散，農村建設占用耕地的現象時有發生，很多地方存在超標準建設。2009年，全省人均農村居民點用地面積為193 m2，超過建設部《村鎮規劃標準》(GB50188-93)規定的人均農村居民用地150 m2的上限，且這種狀況在全省大部分的市(州)存在。此外，隨著城鎮化進程的推進，每年都有一定規模的農村人口轉為城鎮人口，但農村居民點用地的規模卻不減反增。據統計，2000年至2009年，湖南減少農村人口418．32萬人，而農村居民點用地規模，比2000 年卻增加了0．11 ×104hm2［3］。由于農民進城，原有宅基地沒有進行復墾，導致土地資源的浪費。

從產業園區和基礎設施建設用地來看，湖南省大多數省級產業園區產業集聚度低，且多為傳統的勞動密集型產業，占地面積較大。基礎設施用地粗放，公路沿線、車站碼頭蠶食交通基礎設施用地的現象嚴重。

(三)土地生態環境問題突出

新中國成立以來，湖南省生態環境建設取得了顯著成效，土地生態環境局部好轉，但從總體上來看，土地生態問題依然突出，生態環境惡化的趨勢并未從根本上得到遏制，這些主要體現在:一是土壤質量不斷下降。2005年以來，全省因盲目使用農藥、化肥及工業“三廢”排放已污染土地528×104hm2，全省每年有 5×104hm2有林地逆轉為無林地、疏林地和灌木林地。二是重金屬污染嚴重。長株潭流域下游沿岸鎘等重金屬污染，已對環境構成危害，耕地中重金屬含量超標，導致局部耕地退化嚴重，如株洲市石峰區有30多平方公里土地鎘污染嚴重，已不能正常耕種。三是區域生態建設壓力大。全省經濟相對發達的環長株潭地區，大城市發育較早，城鎮分布較為密集，城市綠地面積少，但耕地急劇減少，生態環境不容樂觀。

(四)土地規劃管理不到位

由于湖南原有土地規劃預測不具備前瞻性，以及體制機制改革不徹底，導致土地規劃管理沒有很好地發揮應有的作用，突出表現在:一是土地規劃頻繁調整，規劃缺乏嚴肅性。1997年編制的土地利用總體規劃，由于時間緊、任務重、基礎差，上下級之間土地規劃、行業用地規劃與土地利用總體規劃之間沒有進行很好地對接，土地利用規模不協調，規劃選址與實際用地相差較大，不調整無法滿足實際建設的需要，導致土地利用總體規劃頻繁調整，削弱了土地規劃的嚴肅性，土地亂占、亂用的現象時有發生。二是土地市場建設不健全，監管力度不夠。應招拍掛出讓的土地，變相協議出讓或以實物地租形式搞建設。

三 新形勢下湖南土地集約節約利用的對策建議

(一)改革耕地保護制度，激勵耕地產權人保護耕地

一是明確耕地保護的責任主體。中國耕地實行的是集體所有制，在這種土地所有制下，應該明確農村集體經濟組織和農民是耕地保護的責任主體。二是激勵農民保護耕地。農民作為耕地的直接使用者，在耕地保護中扮演著重要的角色。從國際經驗看，保護耕地關鍵是要提高農民保護耕地的積極性。因此，湖南省可以先進行試點，建立耕地保護基金，對農民保護耕地進行補償，提高農民保護耕地的積極性。

(二)加強宣傳教育，強化節約集約用地意識

各級國土管理部門每年可以將有關國土管理方面的學習和宣傳材料分送給各級黨委、人大、政府、政協和開發區的相關領導，讓他們及時了解國家最新的土地政策法規。加強國土資源法律法規的宣講工作，將節約集約用地作為宣講的重點，列入各級領導干部國土資源法律法規培訓班的教學內容。向全省各工業企業派發節約集約用地倡議書，引導企業節約集約用地。

(三)嚴格控制建設用地增量，盤活存量建設用地

嚴格限制把耕地轉為建設用地的行為，嚴格控制建設用地增量，在盤活建設用地存量上下工夫:一是進一步完善土地管理制度。充分發揮土地利用總體規劃和年度供地計劃的調控作用，嚴格新增建設用地審批。二是加大土地利用監督管理，嚴查先占后批現象。三是加大對閑置土地處置力度。嚴格按照國家關于閑置土地的處置辦法，對兩年未開工的閑置土地依法收回納入土地儲備。四是加大城市地下空間開發，引導城市由平面擴張變成立體發展［4］。

(四)加強土地生態環境建設

湖南省是長江中游地區自然災害頻繁發生的省份之一，加強土地生態環境建設主要從以下幾個方面入手:一是及時進行生態環境建設規劃修編。確定科學合理的總量控制指標，并采取有效措施確保生態防護林地指標等生態環境建設控制指標不被侵吞。二是大力推廣先進適用技術，提高生態環境建設科技水平。根據湖南省生態環境類型的實際情況，積極組織有關科研院所，重點開展紅壤地區侵蝕土壤生態環境系統恢復和重建、喀斯特區域脆弱生態系統恢復重建和穩定技術等方面的研究，加強科學技術的普及和應用，提高生態環境建設效益。三是實施生態建設重點工程。重點開展坡耕地綜合治理、退耕還林、小流域綜合治理、水土保持、生態公益林建設、天然林資源保護、封山育林、土壤增肥、生態農業等九大重點生態工程。四是加大土地生態環境建設投入。堅持政府、集體、社會相結合的措施，多渠道、多層次、多方位籌措土地生態環境建設資金。對于已納入國家生態環境建設計劃的重點工程項目，按國家要求從地方財政中安排好配套資金。地方性建設項目要積極自行籌措資金制定優惠政策，廣泛吸引社會各方面的投資。

(五)優化土地利用結構，不斷提高土地利用效率

提高土地利用效率是節約集約用地的根本。湖南省作為中部地區一個欠發達省份，在“十二五”期間加快推進新型工業化和新型城鎮化依然是一項重要的任務。湖南人多地少的現實，工業化和城鎮化帶來的用地擴張要求湖南必須在提高土地利用效率上下工夫:一是加大土地綜合整治。引導農民居住向中心村鎮集中、工業向省級工業園區集中，土地向適度規模經營集中。二是堅持“四個優先”，促進產業升級。通過制定“四個優先”用地政策，即“投資額、投資強度大的裝備制造業等大項目、城市重大基礎設施項目、民生工程項目和上市公司項目用地優先”。三是制定優惠政策鼓勵開發企業建造多層標準廠房，引導其向高空發展，節約集約利用土地資源。

(六)加大考核力度，建立健全節約集約用地考核評價機制

制定節約集約用地考核辦法，將單位土地面積產值、單位面積投資強度、容積率等指標列入考核內容。建立健全國土資源管理目標責任考核制度，提高節約集約用地考核權重。并把考核結果與土地供應指標相掛鉤。對土地利用集約化程度高的縣、市、區，在建設用地上優先供應，在農用地計劃和建設置換指標上予以重點支持和傾斜;對按照節約集約要求盤活各類存量建設用地的，按照盤活面積給予下一級政府適當獎勵。強化對縣、市、區主要責任人的目標考核，對沒有達到考核要求的，給予通報批評，并責令限期改進。通過加強考核力度、建立健全節約集約用地的考核評價機制，引導各級領導干部樹立科學的發展觀、正確的政績觀和節約集約利用土地的資源觀。

(七)完善土地利用規劃的體制機制

完善的規劃實施體制機制落實土地總體利用規劃的重要保障。湖南省需要進一步完善土地規劃實施的體制機制:一是加強土地規劃和管理的立法工作。以建設“法治湖南”為契機，制定湖南省土地利用規劃的法規體系，嚴格執行規劃管理法律法規，健全土地執法體制，可以考慮把各級國土資源管理執法大隊脫離國土資源管理部門，納入各級政府監察部門，實現土地審批和督查相分離。二是加強規劃實施階段管理控制。實行土地利用功能分區管理，完善規劃許可制度和督察制度，嚴格土地審批管理責任追究制，健全完善規劃協調機制和建設項目用地預審制度［5］。三是創新規劃決策制度。擴大規劃的民主決策和公眾參與的范圍，實行以政府作為權力樞紐，人大、政協、經濟組織、專家組織、社會組織、上級政府和下級政府分工合作決策的權力結構和運行機制。

［1］肖萬春．加快湖南經濟發展方式轉變［J］．湖湘論壇，2011(1):10．

［2］吳敬璉．做好加快經濟發展方式轉變這篇大文章［J］．學習月刊，2010(8):3．

［3］蘇婷，蘇佑明．湖南省土地利用存在的主要問題及對策研究［J］．國土資源期刊導航，2008(3):5－8．

［4］趙旭，劉小平，薛姝．兩型社會視角下湖南城市土地節約集約利用研究［J］．城市發展研究，2010，17(5):102－107．

［5］張偉娜，肖莉，李佩瑾．湖南省土地利用總體規劃中的問題分析及對策研究［J］．國土資源科技管理，2007(5):136－140．