中國慈善活動實施現狀調研的數據分析

胡衛萍，李玉芬，史子浩

（華東交通大學人文社科學院，江西南昌330013）

慈善是在慈悲心理驅動下、在志愿基礎上所從事的一種無償的，對不幸無助人群的救助行為[1]。慈善活動不僅包括對社會上困難群眾和弱勢群體捐款捐物，還包括為貧困人群提供他們所需要的各種勞務[2]。慈善活動的實施，不僅體現了施助者的愛心與賢德，更在某種程度上體現了社會財富的再次分配，關系到百姓利益的均衡與協調；慈善活動的實施狀態，甚至成為社會秩序穩定的重要影響因子，為政府和市場失靈之處拾遺補缺。但慈善活動的有序實施，不僅需要大量有愛心的社會群體，更需要相應的法律制度、市場秩序作為保障。為保障我國慈善活動的順利實施，首先需要在法律制度上先行——中國慈善事業法律體系的建構顯得尤其重要；而這個體系的成功建構又建立在對我國慈善活動實施現狀充分調研的基礎上。

1《中國慈善事業法律體系建構研究》課題組就中國慈善活動實施現狀進行廣泛調研

經過較長時間的醞釀后，2011年1月至2011年9月期間，《中國慈善事業法律體系建構研究》課題組就中國慈善活動實施現狀、中國慈善事業發展前景等問題，先后組織了兩次較大規模的社會問卷調查。在這次調研活動中，我們在福建漳州、湖南長沙、江西宜春、安徽合肥、山東濟南、北京、湖北洪湖、江西南昌、江西高安、江西永豐、河南商丘、上海、黑龍江大慶、貴州甕安、內蒙古呼和浩特等地，對公務員、學生、企業員工、農民、私企業主、證劵從業人員、醫生、教師、會計、企業高管、技術人員、保險員、軍人等不同學歷、不同年齡、不同職業、不同收入的人群，通過“慈善活動調查問卷”的形式，隨機發放調查問卷，進行了較為廣泛的調研。

為保證課題調研的廣泛性和被調查群體的較大覆蓋面，課題組在進行課題問卷調查時，主要依托在校學生放假返家之機，進行了兩次較大規模的調研。其中第1次調研是在2011年1月至2月期間，共發放問卷為720份，收回679份，回收率為94.31%；第2次調研是在2011年7月至8月期間，共發放問卷140份，收回132份，回收率為94%。調研問卷回收后，課題組及時進行調研數據的統計分析。分析數據顯示，調研中，57.1%的被調查人群為男性，42.9%為女性；23.4%為18歲以下，46.5%為19～35歲，26.1%為36～55歲，4%為56歲以上；2.9%為小學或小學以下文化，14.9%為初中文化，21.9%為高中（含中專/技校）文化，14.2%為大專文化，24%為本科學歷，6%為研究生學歷。在月收入情況方面：28%為1 000元以下，31.5%為1 000～3 000元，23.8%為3 000～5 000元，14.6%為5 000～8 000元，2.1%為8 000元以上。被調查者的職業中，8.1%為公務員，23.9%為各類專業技術人員，8.7%為企業管理層，4.9%為生產一線員工，1.3%為私營企業主，1.8%為個體工商戶，3.6%為自由職業者，3.4%為農民，18.8%為學生，2.2%為軍人，2.2%為離退休人員，不到1%為失業人員，9.5%其他人員。這些都說明，此次調研活動覆蓋面廣，能較好地反映我國慈善活動的實施狀態，可進行相關數據的統計分析。

2 中國慈善活動發展態勢的調研數據分析

2.1 中國慈善事業百姓參與度較廣

調查數據顯示，中國慈善事業百姓的參與度較廣，慈善文化氛圍良好。如有70.3%的被調查者參加過慈善活動，69.1%的人接受過慈善幫助，12.8%的人經常參與慈善活動，52.7%的人在災難等重大事件發生后才參與，33.1%的人平時偶爾參與，41.1%的人表示參與慈善活動后感到很欣慰、社會責任感增強，大多數人愿意參加慈善活動。這些數據說明，慈善活動開展較為普及，接受過慈善幫助的人占了大多數，我國社會中的慈善文化正在弘揚、推廣，大家逐漸意識到慈善活動與我們每個人都休戚相關，越來越多的人愿意加入慈善事業隊伍。

2.2 中國慈善事業發展任重道遠

對慈善事業的發展前景，30%的人認為潛力很大，發展迅速；43.4%的人認為今后的慈善事業有發展但不會太快，5.9%的人認為會維持現狀；7.4%的人認為會倒退；14.6%的人認為不好判斷。且有36.9%的人認為中國社會缺乏理性的慈善文化氛圍，29.4%的認為是中國社會缺乏完善的慈善法律制度；22.1%的人認為是中國百姓的“小家”意識太濃，13.1%的人認為是中國社會缺乏慈善救助的激勵措施。這些數據反映出，雖然中國慈善事業百姓的參與度較廣，但民眾對于我國慈善事業的發展前景不甚樂觀，多數人認為雖然有發展但可能不會太理想。究其原因，除了慈善事業體系自身的不夠完善外，近期出現的慈善活動、慈善組織中的一些亂像（如“郭美美”、“盧美美”事件[3]），也嚴重打擊了民眾對慈善活動的信心，以致有些人拒絕向紅十字會等慈善組織捐贈。中國慈善事業發展前景并不樂觀、任重道遠。

3 中國慈善活動實施中尚存問題的調研數據分析

3.1 慈善活動本質認識不一，經常性慈善活動未融入百姓生活

在這次調研中，我們還對慈善活動本質進行了問卷，其中18.3%的人認為是政府的救濟行為，35.3%的人認為是民間的扶貧濟困行為，8.1%的人認為是富人對貧困者的施舍，1.9%的人認為是宗教行為，40.8%的認為是每個人愿做就能做的行為，4%的人認為是鄰里的幫助。可見，對于慈善活動的本質，超過七成的被調查者認為這是自愿的、民間的活動，但也有近二成的人認為這是政府的救濟行為、是政府責任，忽視了個人責任與社會責任的存在。或許正是對慈善活動本質認識的不一致，在這次調研中，有20.1%的人通過單位社區，14.2%的人通過慈善組織，18.5%的人通過報紙、電視、廣播等媒體單位實施捐贈；只有9%的人通過民間組織進行捐贈，11.5%的人通過互聯網參加慈善活動，24.4%的人通過公益活動，14.9%的人直接向需要救助者提供幫助，還有4.4%人通過其他方式（比如通過學校發動參與到慈善活動中）實施慈善活動。且慈善活動領域集中于疾病、貧困、教育、災害等方面，對技術發展、環境維護、勞務和時間捐贈等不大關注，甚至認為只有捐款捐物才算是慈善活動，沒有意識到捐贈時間等也是參與慈善活動的重要形式，慈善活動方式相對狹隘，對慈善活動的認識并不全面。另外，即便是捐款捐物，大多數人的捐贈活動是發生在突發性事件爆發后，多為戰略性捐贈，并沒有將慈善活動開展作為一種日常性事務，不能完全融入百姓生活，慈善活動的主動性還是稍顯薄弱。

3.2 慈善活動發起主體不明，民間慈善組織公信力不大

慈善活動的發起主體，是慈善活動的發起者、組織者。誰有權發起慈善活動，誰有權募集慈善資金并將募集到的資金用于慈善救助事業？中國百姓對慈善活動發起主體的認識并不明確。調研數據顯示，有44.3%的人認為政府有權從事募捐活動，41.7%的人認為專門從事慈善活動的民間組織有權從事募捐活動，44.7%的人認為紅十字會有權從事募捐活動，33.3%的人認為慈善總會有權從事募捐活動，11.1%的認為任何遭受不幸、生活困難的人有權從事募捐活動。慈善活動發起主體認識的不明，使實踐中慈善活動的開展紛繁雜亂，似乎任何人、任何組織都可發起慈善活動，都可募集慈善資金。一些別有用心的組織和個人甚至利用這一點，將募集到的慈善資金據為己有，以致公眾對于民間慈善組織的信任度越來越低，只愿意參加民政部門等發起的慈善活動，慈善活動的信任度大大降低。如調查顯示，21.6%的人認為應該到中國紅十字會捐錢捐物，52.6%人認為到民政局捐錢捐物，13.3%的不清楚到哪捐。23.2%的人明確表示不信任民間的公益組織，22.6%的人要看他們過去開展活動后的社會評價才能決定是否信任民間公益組織。這些數據說明，中國民間慈善組織的被信任度、公信力不大，并沒有得高到社會大眾的認可，這在一定程度上降低了民間組織中國慈善事業發展中的重要作用，忽略了民間慈善組織的自身建構。

3.3 慈善組織法律地位獲取難度較大，慈善事業發展壯大受到影響

慈善組織在慈善事業的發展中有著舉足輕重的作用。我國目前的慈善組織應該說種類和數量都不少，但百姓對它的了解程度卻是深淺不一。根據調研數據顯示，有64.8%的人知道中國慈善總會，74.8%的人知道中國紅十字會，50%的人知道中國殘疾人聯合會，39.2%的人知道宋慶齡基金會，32.7%的人知道中國婦女發展基金會，38.4%的人知道中國青年志愿者協會，20%的人知道中國青少年發展基金會，8.8%的人知道中國光華科技基金會，10.5%的人知道兒童危重病基金，7.7%的人知道中華環保基金會。但這些慈善組織大多有著“官辦”或“官方”色彩；對于一些民間慈善組織、非法人慈善團體，如李連杰“壹基金”、北京光華慈善基金會、蘇州匯凱愛心基金會、南都公益基金會等，民眾的了解程度則相對較低，甚至根本不知道。且被調查者中10.8%的人認為我國慈善組織是自由設立的，33.7%的人認為慈善組織是政府部門登記成立，10.6%的人認為是在專門的第三機構登記成立，2.4%的人認為不需要登記，40.6%的人對此不了解。由此可知，大部分民眾對慈善組織設立狀況并不了解。而且，中國目前對慈善組織的管理實行雙重管理制，只有法人形態的慈善組織才擁有合法地位，才能得到民政部門的認可并注冊登記，非法人形態慈善團體被排除在外，且慈善組織法律地位的擁有存在設立條件嚴格，設立程序、設立人數和資金要求較高等特點，以致“5.12”救助服務小組、綠家園等民間慈善組織[4]都在實施慈善救助活動卻未能取得合法身份的慈善團體。慈善組織的法律地位獲取困難，這在無形中束縛了慈善組織發展的手腳。為推動中國慈善事業的發展，84.5%的人認為應該讓更多的慈善組織加入到慈善事業中來。對我們身邊存在的沒有合法身份卻一直做著慈善活動的組織，61.6%的人認為政府應該承認其合法地位，19.9%的人認為不承認，應取締，17.7%的人認為順其自然。且在慈善組織設立條件上，不同的人形成了不同的觀點，41%的人表示我國慈善組織應該保持現在標準；59%的人表示要降低標準。慈善組織法律地位獲取的困難，在一定程度上阻礙了慈善事業的發展壯大。

3.4 慈善活動監管力度不足，第三方監管機構設立應予考慮

慈善監管問題也是慈善活動的重要內容。它不但伴隨著慈善活動的啟動、持續，也影響著慈善活動的終結。對中國慈善活動的監管狀況，65.4%的被調查者認為應對慈善公益財產狀況、慈善公益募捐和受贈財產的管理情況進行公布，52.9%的人認為應將年度工作報告、財務報告、審計報告公布。而根據調查數據顯示，45.2%的被調查人員表示對當地慈善組織的資金運行不了解；17.7%的人認為不能按計劃使用慈善資金；28.5%的人對目前社會上的慈善機構運作是否透明表示不清楚；32.3%的人認為慈善機構運作不可靠。即中國慈善組織存在資金運營狀況不明確、不公開現象，以致倒逼出了“最苛刻捐款”現象[5]。造成這一狀態的重要原因，乃是慈善活動監管力度的不足、慈善監管機構自身的不明確。可在現實生活中，中國政府不僅在慈善組織的登記過程中起著重要的管理作用，同時也對慈善組織的運行也進行監管；但通過政府的監督來管理慈善組織，也容易引發政府監管的一系列問題，甚至不少調查者將目前慈善組織運作的不透明歸結于政府監管所致。所以，對慈善組織的監管機構，13.8%的人表示應該由專門的政府部門進行監管，20.9%表示應該由慈善組織自我監管，31.6%表示應該成立由捐款人組成的專門委員會監督，30.5%人認為應該由同捐贈活動無關的社會第三方對慈善基金進行監管，1.3%認為是其他。比較多的意見集中在由“與這些慈善組織不具有利益牽扯關系的第三方機構”來進行監管，如由捐款人成立專門的捐款委員會或與捐贈活動無關的社會第三方來監管善款等。這種第三方監管機構監管（如英國慈善委員會的監管），在西方國家也多采用，是一個相對比較科學的方案。因為利益牽扯的越少，秉公處理問題的可能性就越高，徇私舞弊的可能性越小，更能保障中國慈善活動的專業性、透明性，有利于我國慈善事業的健康、長足發展。第三方監管機構的設立應予考慮。

當然，在問卷調研中，我們還注意到人們對慈善活動中彼此權利義務的關注。如62.4%的人認為捐贈者有權決定捐贈財產的種類、數量、用途、資助項目和受益人，42.7%的人認為索取有限的捐贈憑證，享受國家稅收優惠的權利，58.2%的人認為有查詢捐贈款物的使用情況的權利，41.3%的人認為有優先參與捐贈項目的實施，并享有對項目的監督、審查權的權利，13.7%的人認為有請求國家授予榮譽捐贈者，榮譽志愿者稱號或者給予其他精神獎勵。同時，我們還注意到人們對“詐捐門”[6]、“裸捐門”[7]、“郭美美事件”問題的關注，對目前慈善事業所面臨的公信力問題的思考；注意到人們對中國慈善事業“姓官還是姓民”體制問題的思考；注意到就如何進行慈善項目管理、如何弘揚中國慈善文化氛圍，如何確定中國慈善事業發展走向的民間化、專業化、國際化的思索；以及《慈善法》立法內容等問題的思考。由于篇幅所限，這里不一一列舉。但中國百姓對慈善問題的關注，已不再是簡單地參與慈善捐贈活動的層面，更多地是思索慈善活動背后的法律和倫理問題，以期擁有更為良好的慈善文化氛圍，促進中國慈善事業的有序發展。

4 中國慈善事業的運行狀態呼吁慈善事業法律體系的有效建構

由調研數據分析可知，雖然中國慈善事業百姓的參與度較高，但中國慈善活動存在這樣、那樣的問題，慈善活動的開展紛爭不斷。究其原因，除了傳統低層面慈善意識的影響外，恐怕其中最重要的一點仍是慈善法律制度體系的缺失，難以為慈善事業保駕護航[8]。

4.1 慈善事業法律體系有助于慈善活動的順利開展

慈善事業法律制度作為調整慈善事業各方當事人權利義務關系的法律規范，不僅可鼓勵捐贈人的捐贈行為，更可對慈善組織實行有效監管，保護慈善活動主體權利，促進慈善事業發展。中國雖不乏慈善事業的法律制度，但迄今為止，還沒有專門用于鼓勵和規范慈善事業發展的綜合性、專門化、系統化的慈善法律制度，未能針對慈善活動實施所涉及的慈善組織、公益捐贈、公益贊助、公益信托、慈善義工、慈善信用、慈善激勵和慈善事業監管等內容進行系統的法律規制。調研數據中所顯示的中國慈善實施中存在的問題，在某種程度上可以說是由中國慈善事業立法滯后所致。正是因為慈善事業立法的滯后，不僅在一定程度上打擊了百姓慈善捐贈的積極性，不能直接為慈善組織、捐贈主體、贊助主體、公益信托人、義工等的慈善行為提供明確法律依據，更無法為其中的慈善活動啟動、慈善信用保障、慈善事業監管等所引發的問題找尋解決途徑[9]，也容易引發慈善活動的各種紛爭，以致慈善活動中紛爭不斷。中國慈善活動的實施現狀，對中國慈善事業法律體系的建構提出了迫切要求。

4.2 中國慈善事業法律體系宜以集中立法模式有機建構

我國現在還不是類似于英美等國的高福利國家，擁有完善的福利體系解決百姓生活的困難[8]。但慈善活動的順利開展則在一定程度上體現了社會財富的再分配，均衡了百姓利益，穩定了社會秩序。而這一切又有賴于良好慈善事業法律體系的保障。中國慈善事業的運行狀態呼吁慈善事業法律體系的建構，但中國慈善立法，不是一部單純的《慈善法》，而是以《慈善法》為基礎的慈善事業法律體系。即在慈善立法過程中，將《慈善法》作為慈善事業的基本法、上位法，從系統性、綱領性角度全面規定關于慈善組織和慈善活動各項制度的立法模式，是一個有機的系統[9]。在慈善事業法律體系中除了涉及到《慈善法》這一基本法外，還需要一些單行法律法規予以輔助才行。如依照《慈善法》（草案）對“慈善”的定義，對在其他相關法律規范中出現的諸如“藝術事業”、“勞動保護”、“計劃生育”、“優撫”、“水生生物資源養護”等事業，也納入慈善事業法律體系的范疇[9]。所以，中國慈善事業法律體系是一個范疇非常寬泛的系統，除了需要在慈善組織注冊、善款撥付、募捐管理、慈善信托及善款運作上，進行配套法律制度的設計，以準用性、委托性法律規范形式將其內容具體化；同時還涵蓋了慈善組織設立、慈善行為實施、慈善信用保障、慈善資金運營監管、慈善活動國家激勵和慈善行為責任擔當等多項法律制度[10]。且每一項法律制度都是中國慈善事業法律體系的重要構成，在改善中國慈善活動的實施現狀中，發揮自己的應有之力。

[1]張銀.我國志愿性慈善事業的可持續發展問題思考[J].濟南大學學報，2004，14（5）：78.

[2]胡衛萍.慈善義工行為法律屬性探討[J].老區建設，2011（2）：24-26.

[3]澤文.郭美美還沒走，又來了盧美美[J].黃金時代，2011（9）：23.

[4]王名.民間組織通論[M].北京：時事出版社，2004：16.

[5]符玉瑤.“最苛刻捐款”挑戰高成本公益事業”[EB/OL].[2011-12-05].http：//pinglun.youth.cn/cxzz/xgxw/201103/t20110310_1506715.htm.

[6]陳靜.從“詐捐門”看我國慈善立法的缺位[J].法制與社會，2010（9）：76-77.

[7]馬樹娟.陳光標“裸捐”詮釋財富意義[J].中國林業產業，2011（1）：110-112.

[8]胡衛萍，丁丁.大規模侵權責任化解機制探討[J].華東交通大學學報，2011，28（2）：80-85.

[9]胡衛萍.我國慈善事業發展態勢及其法律體系建構研究[J].成都理工大學學報：社會科學版，2011（5）：43-50.

[10]民政部政策法規司.中國慈善立法課題研究報告選編[M].北京：中國社會出版社，2009：125.