社會管理創新視域下的非國家突發公共事件

陳 平

（星海音樂學院 思政部，廣東 廣州 510006）

社會管理創新視域下的非國家突發公共事件

陳 平

（星海音樂學院 思政部，廣東 廣州 510006）

非國家突發公共事件即國家突發公共事件及法律管轄案件以外的思想、價值觀沖突類事件，包括嚴重損害黨和政府形象類事件、反社會主流價值觀類事件、反優秀傳統倫理類事件、嚴重傷害民心民意離散人心類事件四大類。近年來頻發的非國家突發公共事件已令我們目不暇接和十分被動。社會管理視域創新、內容創新構成當前社會管理創新的重要課題，但在這種視域和內容的創新中非國家突發公共事件卻嚴重缺失。現實已迫使我們不得不將非國家突發公共事件的管理納入社會管理視域和內容的創新之中，這已成為必然和燃眉之舉。

社會管理；國家突發公共事件；非國家突發公共事件

一 國家突發公共事件與非國家突發公共事件

2006年國務院頒布的《國家突發公共事件總體應急預案》(以下簡稱《預案》)指出：“本預案所稱的突發公共事件是指突然發生，造成或者可能造成重大人員傷亡、財產損失、生態環境破壞和嚴重社會危害，危及公共安全的緊急事 件。”這是我國政府首次給出的關于“突發公共事件”的定義。又因為這一定義是在《國家突發公共事件總體應急預案》語境下給出的，因而這種“突發公共事件”也就是“國家突發公共事件”。與此同時，該《預案》還將國家突發公共事件分為四大類，即自然災害類，主要包括水旱災害、氣象災害、地震災害、地質災害、海洋災害、生物災害和森林草原火災等；事故災難類，主要包括工礦商貿等企業的各類安全事故、交通運輸事故、公共設施和設備事故、環境污染和生態破壞事件等；公共衛生事件類，主要包括傳染病疫情、群體性不明原因疾病、食品安全和職業危害、動物疫情以及其他嚴重影響公眾健康和生命安全的事件等；社會安全事件類，主要包括恐怖襲擊事件、經濟安全事件和涉外突發事件等。[1]

由于國家突發公共事件社會影響大、后果嚴重，因此政府對國家突發公共事件的處置高度重視：第一，對國家突發公共事件的概念進行了的界定，明確了國家突發公共事件的范圍。第二，依據突發公共事件的發生過程、性質和機理，制定了國家突發公共事件的分類標準，即分為上述提及的四大類。第三，制定了國家突發公共事件的分級標準，按其性質、嚴重程度、可控性和影響范圍等因素，一般將其分為四級，一級為特別重大事件，二級為重大事件，三級為較大事件，四級為一般事件。第四，明確了國家突發公共事件層級管理的責任主體，一級事件由國務院負責組織處置；二級事件由省級政府負責組織處置；三級事件由市級政府負責組織處置；四級事件由縣級政府負責組織處置。第五，要求各級主體制定了四大類國家突發公共事件的處置預案。[1]

2007年《中華人民共和國突發事件應對法》（以下簡稱《應對法》）又給出了一個相似的概念即“突發事件”。《應對法》指出：“本法所稱突發事件，是指突然發生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件”。[2]又因為這一概念是在《中華人民共和國突發事件應對法》語境下給出的，因而這種“突發事件”也就是“國家突發事件”。

那么，《應對法》所稱的“國家突發事件”與前面《預案》所稱的“國家突發公共事件”是什么關系呢？從形式上看突發事件的提法與突發公共事件的提法是有差別的，前者比后者少了“公共”二字，但從實際上看，兩者又是同一的，因為在《應對法》中“突發事件”的所指事件范圍（即自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件）與《預案》中“突發公共事件”所指事件范圍是完全相同的。

有兩點是值得注意的：一是以上兩部法律法規都看到了“國家突發事件”與一般的“突發事件”的差別，因而用“本預案所稱”、“本法所稱”的語詞加以限制以將二者區別開來，這是好的一面。二是以上兩部法律法規沒有指明“國家突發事件”與“國家突發公共事件”二者的差別，這又是不足的一面。事實上，突發公共事件的基本特征是事件突發、社會影響大、知曉度、關注度高、圍觀人數眾多，而有的突發事件則不一定能成為突發公共事件，如危害國家安全、不宜于公開處置的案件等。可見，將“國家突發事件”與“國家突發公共事件”等同起來的做法是不妥的。“國家突發公共事件”比“國家突發事件”的稱法更準確，更能清晰地反映出“國家突發公共事件”、“國家突發事件”、“突發事件”三者之間的差別。承認這種差別，不僅是邏輯嚴謹和理論完善的需要，更是實踐指導和區別對待的需要。

四大類國家突發公共事件涉及從自然災害到人為事故社會生活的方方面面，將法律管轄案件以外的、可能對社會穩定和人民生命財產安全造成威脅的公共突發事件都包含于其中，為社會的穩定和人民的生命財產安全提供了重要的保障。但就整個社會而言，還有一類重大事件已被遺漏，它既不在四大類國家突發公共事件之中，也不在法律所管轄的案件之中，即非國家突發公共事件。所謂非國家突發公共事件，即國家突發公共事件及法律管轄案件以外的、突發的，對執政黨執政合法性和權威、社會主流價值觀、優秀傳統倫理有嚴重沖擊的，誤導民眾思想和行為、累積和加劇民眾怨恨、全社會圍觀、引起思想認識和價值認同混亂的惡性社會公共事件。非國家突發公共事件也不宜稱為公共事件、網絡公共事件、負面事件、媒體事件或社會事件等，因為這些概念都既包括了國家突發公共事件，也包括了非國家突發公共事件。

國家突發公共事件、法律所管轄的案件，二者均有可能衍生出非國家突發公共事件。2010年河北保定李啟銘交通肇事案本身只是一起四大類國家突發公共事件中的交通運輸事故Ⅳ級事件，但卻衍生出了另一個非國家突發公共事件，即“我爸是李剛”事件，進而引起了諸多民眾仇官心理的發泄、全社會的圍觀和民眾對法律面前人人平等信條的輕蔑。2007年南京市鼓樓區法院判彭宇賠錢一案本身只是一起法律管轄的民事案件，但最后卻衍生出了另一個非國家突發公共事件，即有民眾稱之為讓國人的道德觀倒退了50年的“南京彭宇案”。

二 非國家突發公共事件的特征

（一）在國家突發公共事件及法律管轄案件之外

如嚴重損害黨和政府形象類事件（2009年鄭州官員“替黨說話還是替老百姓說話”，惡語傷害黨與人民的關系事件；2010年成都雙流警察“只為領導服務”，惡言背離黨為人民服務的根本宗旨事件；2011年邵氏“棄兒”映現惡吏折損政府威嚴事件；2007年西安“紙老虎”吞噬政府誠信事件等）；反社會主流價值觀類事件（2010年所謂“智斗歹徒，民族英雄”，郭德綱不當言論傷害民族尊嚴事件；2010年“我爸是李剛”，“官二代”撬動法律的公平與正義事件等）；反優秀傳統倫理類事件（2007年南京彭宇案，優秀傳統美德在憂慮甚至恐懼中風雨飄搖事件；2009年至2011年“寶馬女”、“拜金女”，系列低俗娛樂不斷沖擊道德底線事件等）；嚴重傷害民心民意離散人心類事件（2011年郭美美與中國紅十字會，民眾愛心受到嚴重傷害事件；2010年成都青島南京全國血荒，血站暴利血荒實為心慌事件；2011年為漲油價而恣意假造民意，中石化開展博文比賽事件等），等等。

（二）事件突發、全社會圍觀、成為社會公共事件

不只一類媒體而是多類媒體、不只一家媒體而是多家媒體、不只一個級別的媒體而是多個級別的媒體、不只一種傳播方式而是多種傳播方式，包括網絡、電視、報紙、廣播以及普通民眾的街談巷議，都將突發的事件作為熱門話題予以報道、討論、交流和傳播。如郭美美與中國紅十字會事件突發后，從媒體人到媒體外的人、從官員到民眾、從捐款較多的人到捐款較少的人，全國人民都在熱議。又如“我爸是李剛”事件不僅引起了國內的熱議，還引起了國外人士的熱議。《國際先驅報》的頭版頭條的新聞是：中國隱晦笑話：我爸是李剛。《紐約時報》網站發表評論說，李剛事件在某種意義上說明了中國一些政府的強權意識。《金融時報》報道，李剛是一個有能力的人，在中國保定的這個地方，他似乎是一個萬能的超人。于是，他的兒子李啟銘在醉酒駕駛造成一死一傷的慘劇時，才能非常淡定的咆哮：“有本事你們就去告，我爸是李剛。”[3]

（三）對黨執政的合法性和權威等構成嚴重的沖擊和威脅

如鄭州官員的“替黨說話還是替老百姓說話”事件，使人們不得不思考的問題是：在新形勢下有的官員是否已經把黨與人民的關系對立起來了？又如成都雙流警察的“只為領導服務”事件，使人們不得不思考的問題是：在新形勢下有些人是否已經忘記了黨為人民服務的根本宗旨？再如邵氏“棄兒”事件，使人們不得不思考的問題是：我們的政府，你還愛你的子民么、你還愿懲治惡吏么？西安“紙老虎”事件，使人們不得不思考的問題是：“紙老虎”究竟是“周老虎”造的還是個別政府造的？種種頻發的非國家突發公共事件，必然對黨與人民的魚水關系、執政為民的執政理念、政府的公信力、政府的親民形象以及社會的親和力、社會的和諧度等執政黨執政的合法性和權威造成損害；對以愛國主義為核心的民族精神、社會主義榮辱觀、優秀民族傳統美德等社會主流價值觀及其建設成果造成沖擊；對人生觀、價值觀、愛情婚姻家庭倫理觀中的優秀傳統倫理底線等都構成嚴重的威脅。

（四）社會其它負面影響巨大

正向的社會信念被動搖、積極的社會行為被弱化、健康的社會心態被打擊、有序的社會運行被打亂，民眾的思想、行為和生活出現觀望、焦慮、懷疑、后悔、痛苦和失望，人心離散，凝聚力減弱。如郭美美與中國紅十字會事件發生后，就出現了剛獲世界網球冠軍不久的李娜拒絕通過紅十字會的渠道捐款而直接將50萬善款捐給了武漢市孤殘養老院的現象，同期紅十字會接受的捐款數額劇減。從2011年3月至5月慈善會和基金會接收捐款為63億元，6月至8月縮減為8.4億元，減少近9成。[4]此事件，還進一步影響到了民眾的獻血熱情。2011年8月18日北京市衛生局召開的采血通報會傳出消息，入夏以來的連日降雨和“郭美美事件”被媒體炒作后引發的信任危機，讓原本就處于淡季的采血“雪上加霜”。上半年獻血人數同比下降了3.64%，獻血量下降了5.16%，7—8月的下降更為明顯，超過了10%以上。[5]

（五）誤導民眾的思想和行為、累積和加劇民眾怨恨，民眾愉悅度幸福度降低，社會和諧和穩定受到了威脅

2007年9月4 日，南京市鼓樓區法院在無法確認彭宇是否就是撞倒受害人的肇事者的狀況下，依據“公平原則”，一審判決彭宇賠付受害人損失的40%，共45876.6元。此案讓中華民族的傳統美德在憂慮甚至恐懼中風雨飄搖。案件判決的當日，有人發文說：“以后，市民還能、還敢做善事？做好事嗎？！”[6]直到2011年還有人發文說，彭宇案“讓國人的道德觀倒退了50年。”[7]從2007年彭宇案到2009年天津許云鶴案、到2011年武漢電動車主胡師傅案、到2011年江蘇南通殷紅彬案、到2011年佛山小悅悅案，民眾的思想和行為在事實上被嚴重誤導。而且非國家突發公共事件的背后一般都有積怨已久的民眾怨恨作為社會背景，一旦有了外界刺激，怨恨就會沸騰。如“紙老虎”事件、郭美美與中國紅十字會事件就暴露了民眾對政府失信、社會失信的抱怨；“我爸是李剛”的事件就暴露了民眾對“官二代”、“富二代”的不滿，對官民不等、貧富不均、公平正義失去的怨恨；“寶馬女”、“拜金女”事件就暴露了民眾對低俗娛樂泛濫的怨恨；“替黨說話還是替老百姓說話”事件、“只為領導服務”事件就暴露了民眾對有的官員對黨與人民的魚水關系、黨為人民服務根本宗旨的背離的怨恨，等等。

依據以上五個特征或構成要件，我們對某一行為是否能稱為事件、是否能稱為非國家突發公共事件，就能做出清晰地判斷。不具備第二個特征的行為只能視為個別行為而不能稱為事件；不同時具備其它四個特征的事件，不能稱為非國家突發公共事件。非國家突發公共事件可以分類，但是不宜或無須劃分等級。原因在于：一是非國家突發公共事件不能像國家突發公共事件那樣，由人員傷亡數和經濟損失數來確定等級，因為它要解決是思想認識、價值認同的問題。而此是不宜于作一級、二級、三級和四級劃分的。二是它所涉及的四個問題（嚴重損害黨和政府形象、反社會主流價值觀、反傳統倫理、嚴重傷害民心民意離散人心）都一樣重要，不能說前者為一級而后者為二級。三是每一事件的后果和影響在范圍上都是同等的，都形成了全社會的圍觀，都必須由涉事件單位及其上級主管單位做出應急處理，以回應整個社會。

非國家突發公共事件與一般的負面新聞既有區別又有聯系。所謂負面新聞，是指對社會所倡導的主流價值觀有所損傷；對某事或某人產生不公平和不利的影響；不合時宜地過度揭露社會消極面的新聞消息。從聯系的角度看，非國家突發公共事件是經由新聞媒體曝光，并由一般的負面新聞升級轉化而來的。從區別來看，非國家突發公共事件是一個社會學、管理學的概念和觀察視角，而一般的負面新聞則是一個新聞學、傳播學的概念和觀察視角；非國家突發公共事件指向事件本身及其處置，而負面新聞則指向新聞；非國家突發公共事件社會影響大、圍觀者眾多，已經構成社會事件，而一般的負面新聞則不一定構成社會事件。如果將非國家突發公共事件視為一般的負面新聞，則就輕視了非國家突發公共事件社會影響的嚴重程度，輕低估了其社會危害的程度。

非國家突發公共事件的處置與一般的危機公關既有區別又有聯系。危機公關即企業針對發生在內外的、影響本企業形象和聲譽的突發情況而采取的旨在維護企業形象和聲譽的應急和補救措施。從聯系的角度看，非國家突發公共事件的處置，也可以說是一種危機公關，也是要消除負面影響。但從區別上來看，危機公關是一個公共關系學的概念和觀察視角，它首先是指企業的危機公關，然后才發展到政府或社會組織的危機公關，是一個從企業內部自身利益出發再到企業外部的社會生存、由內到外、由微觀到宏觀的思維方向和路徑。而非國家突發公共事件處置的思維方向和路徑與此則完全相反，是一個社會學、管理學的概念和觀察視角，是從整個社會的和諧與穩定的角度出發再到社會各組織合目的性的行為要求，由外到內、由宏觀到微觀的思維方向和路徑；危機公關側重于某一具體事件的處置，具有零時性、滯后性、局部性，而非國家突發公共事件的處置則側重于某一具體事件在整個社會運行中的定位，具有長期性、前瞻性、戰略性。

三 社會管理創新視域下非國家突發公共事件的研究意義

2009年底社會管理創新成為全國政法工作電視電話會議所強調的三項重點工作（社會矛盾化解、社會管理創新、公正廉潔執法）之一。2011年胡錦濤在省部級主要領導干部社會管理及其創新專題研討班上的講話指出，經過長期探索和實踐，我國建立了社會管理工作領導體系，構建了社會管理組織網絡，制定了社會管理基本法律法規，初步形成了黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局。但同時胡錦濤也指出，當前我國既處于發展的重要戰略機遇期，又處于社會矛盾凸顯期，社會管理領域存在的問題還不少。[8]

社會管理視域創新、內容創新已構成當前社會管理創新的重要課題和任務。它要求在社會管理視域創新過程中，必須既要看到國家突發公共事件，又要看到非國家突發公共事件；在社會管理內容創新過程中，必須既要將國家突發公共事件納入社會管理的內容之中，又要將非國家突發公共事件納入社會管理的內容之中。但是從現實來看，無論是在過去社會管理的形成階段，還是在目前社會管理的創新階段，在其管理或創新的視域和內容中，非國家突發公共事件都存在嚴重缺位的問題：一是大量的非國家突發公共事件的管理未被納入國家及地方政府的社會管理視域和管理內容之中，未受到應有的重視，事實上幾乎處于無管理的狀態。二是對非國家突發公共事件的處置沒有應急預案、沒有進行分類，沒有明確處置主體和責任、沒有明確處置要求。三是非國家突發公共事件的涉事單位對非國家突發公共事件的處置不到位甚至麻木不仁，對其社會意義及其后果認識不足；四是面對種種頻發的非國家突發公共事件，缺乏理論研究和指導，在實踐上表現為缺乏應對的能力。這種現狀帶來的惡果是：近年來頻發的非國家突發公共事件已令我們的各級政府處于忙于應對的被動地位，并付出了巨大的代價。現實說明，將非國家突發公共事件的管理納入社會管理創新的視域和內容之中，不但已成為社會管理創新的必然，并已處于倒迫的態勢。

[1]中華人民共和國國務院.國家突發公共事件總體應急預案[N].光明日報,2006-01-09.

[2]中華人民共和國第十屆全國人民代表大會常務委員會.中華人民共和國突發事件應對法[Z].中華人民共和國人民政府網,2007-08-30.

[3]專打草木狗.李剛在國外火了!看看美媒報道:我爸是李剛[EB/OL].中華論壇,2010-11-19.

[4]王卡拉.慈善基金會接收善款驟減對受助人直接捐款上升[N].新京報,2011-08-26(A12).

[5]代麗麗,賈曉宏.北京血庫存量僅為理想標準的33%——缺血造成部分手術推遲[N].北京晚報,2011-08-21(3).

[6]Enjoyyou.好人無好報——南京“彭宇案”審結:彭宇做好事反賠4萬[EB/OL].天涯雜談,2007-09-04.

[7]王永端.彭宇案留給一個城市的傷痛——老太搬家,彭宇辭職,主審法官被調離,南京市民“不想多事”[N].城市信報,2011-09-28(A17).

[8]胡錦濤.扎扎實實提高社會管理科學化水平建設中國特色社會主義社會管理體系[N].光明日報,2011-02-20(1).

C916

A

1673-2219（2012）10-0098-03

2012－08－07

陳平（1964－），男，湖南東安人，教授，星海音樂學院思政部主任，研究方向為思想政治教育。

（責任編校：王晚霞）