中國古代農(nóng)村土地法律制度的歷史演變及其現(xiàn)代啟示

湯建華 李 紅

（華中農(nóng)業(yè)大學，湖北 武漢 430070；武漢理工大學 華夏學院，湖北 武漢430223）

中國古代農(nóng)村土地法律制度的歷史演變及其現(xiàn)代啟示

湯建華 李 紅

（華中農(nóng)業(yè)大學，湖北 武漢 430070；武漢理工大學 華夏學院，湖北 武漢430223）

傳統(tǒng)中國是一個以農(nóng)業(yè)為主體的社會，土地問題是社會的核心問題。歷代社會統(tǒng)治者無不重視對農(nóng)村土地的規(guī)范管理，從而形成了較為完善的農(nóng)村土地法律制度，在當時社會中起到了巨大的積極作用。分析古代土地法律制度的演變歷程，總結出其經(jīng)驗教訓，對今天的農(nóng)村土地制度完善無疑具有一定的啟示意義。

井田制；屯田制；古代土地制度

一 中國古代農(nóng)村土地法律制度的歷史演變

（一）先秦時期的農(nóng)村土地法律制

我們的古人早在原始公社時期，就已懂得利用土地種植谷物解決衣食問題。[1]隨著生產(chǎn)的發(fā)展，并以生產(chǎn)的谷物用來在部落之間進行交換，人們開始直觀地看到土地的社會功 能。土地作為生產(chǎn)手段的價值逐漸被人們所認識，從而部落首領以氏族長的身份，逐漸掌握了土地的支配權，并在部落之間為了爭奪土地而不斷發(fā)生戰(zhàn)爭。

夏代建立了我國第一個奴隸制國家，出現(xiàn)了正式的官職制度，設置有“工正”、“牧正”等官職。從一些歷史記載來看，“工正”、“牧正”可能是專門負責農(nóng)業(yè)和賦稅事務的官職。由于文獻資料的缺乏，目前尚未找到涉及農(nóng)村土地法律制度方面的記載。商代土地屬于商王所有?！渡袝よ鞑摹分休d：“皇天既付中國民越厥疆土于先王?！奔坠俏闹刑岬健皻w田”的記載，即表示“歸還商王所賜田邑”的意思。西周時期，土地屬于周天子所有，土地管理方面推行井田制。據(jù)《孟子·滕文公上》載：“死徙無出鄉(xiāng)，鄉(xiāng)田同井，出入相友，守望相助，疾病相扶持，則百姓親睦方里而井，井九百畝，其中為公田八家皆私百畝，同養(yǎng)公田；公事畢，然后敢治私事，所以別野人也?！钡搅宋髦芎笃冢捎谥芴熳邮チ颂煜鹿仓鞯牡匚唬髦T侯國逐漸突破約束，把土地用于交換、租借、賠償?shù)然顒?，土地國有制開始向土地私有制的道路過渡。[2]

（二）春秋戰(zhàn)國時期的農(nóng)村土地法律制度

春秋時期，各諸侯國為了增加國家財政收入，先后開始變革，大力調(diào)整土地政策，制定了新的農(nóng)村土地法律制度。鄭國率先進行了這種變革的嘗試，從而拉開了春秋時期土地改革的序幕。公元前543年，鄭國子產(chǎn)進行了土地制度的改革?！蹲髠鳌は骞辍份d：“子產(chǎn)使都鄙有章，上下有服，田有封洫，廬井有伍?！惫?94年，魯國實行“初稅畝”，從而開始了“履畝而稅”。戰(zhàn)國時期，魏國的李悝提出的“盡地力之教”，魏國的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)得到了很大的進步，推動魏國走向富強。韓國由申不害主持的變法。秦國在秦孝公時開展了由商鞅領導的變法。商鞅圍繞土地所有制關系展開變革。其中，具有全局意義的一項改革規(guī)定是：“為田開阡陌封疆而賦稅平”（《史記·商君列傳》）。后人將這次變革的內(nèi)容簡潔地概括為“壞井田，開阡陌”?！摆淠啊保该慨€田的小天界；“封疆”，指每頃田的大田界。所謂“為田開阡陌封疆”，就是要打破劃分井田界限的各種田界，重新劃分田界范圍，向農(nóng)民頒授土地。這是一個重大的歷史事件，它代表著中國土地制度至此發(fā)生了一個根本性的轉(zhuǎn)折。[3]這樣的轉(zhuǎn)折，順應了時代的需要和歷史進步的潮流，為中國封建社會土地制度的發(fā)展開辟了道路。

（三）秦漢時期的農(nóng)村土地法律制

秦滅六國，結束了春秋以來諸侯分裂割據(jù)的局面，建立了專制主義中央集權的封建大帝國，在全國范圍內(nèi)設置了統(tǒng)一的土地管理機構。據(jù)《漢書·百官公卿表》記載，在中央設置了治粟內(nèi)史，“掌谷貨，有兩丞”，漢承秦制，“景帝后元年更名大農(nóng)令，武帝太初元年，更名大司農(nóng)”，機構進一步擴大。屬官有“太倉、均輸、平準、都內(nèi)、籍田五令丞”。其中太倉丞掌田租收入，籍田丞掌皇帝籍田收入。秦漢時，中央皆設少府，“掌山海池澤之稅，以給共養(yǎng)，有六丞”[4]。秦漢時期土地法律制度所調(diào)整的范圍是非常廣泛的，從傳世文獻與出土文獻來看，其主要內(nèi)容有以下幾個方面：

第一，關于公田的分配標準。秦漢的土地分為公田與私田兩大類，私田為地主所私有，其占有、經(jīng)營、轉(zhuǎn)讓等活動國家無需多加過問。公田則為國家所有，是國家的基本財富，也是國家扶弱抑強的重要憑借。對于公田的分配、使用、經(jīng)營等內(nèi)容，法律中多有規(guī)定。

第二，關于土地頃畝阡陌的標準。春秋戰(zhàn)國時期，為了更好地管理土地，各國對土地的頃畝與阡陌標準都有所規(guī)定。秦漢時期，出于管理的需要繼續(xù)對此進行規(guī)定。

第三，關于土地的保護。在漢代的《田律》中，多有保護土地的規(guī)定，張家山漢簡《田律》規(guī)定：“盜侵巷屬、谷巷、樹巷及墾食之，罰金四兩?！?/p>

（四）隋唐時期的農(nóng)村土地法律制度

按照土地所有權的不同歸屬，隋唐時期的土地類型可以分為國有土地和私有土地兩種類型。所謂封建的國有土地，是指封建政府以國家的名義占有土地。隋、唐建國后不久，為了保證封建國家的勞動人手，征收更多的賦稅，繼續(xù)實行北魏以來的均田制，極力維護封建的土地國有制。在均田制下，仍存在許多私人土地。安史之亂以后，封建土地私有制得到了進一步的發(fā)展，出現(xiàn)了許多莊園，莊園經(jīng)濟又成為封建私人土地所有制的主要形式。

為了保護國有土地不受侵害，隋代采取了許多法律措施，具體的方法有：其一，沿用前代的鄉(xiāng)里組織，嚴格戶籍的管理。在畿內(nèi)（首都及直轄縣）以五家為保，設有保長；五保為閭，設有閭正；四閭為族，設有族正。畿外在保之上為里，設有里正；里以上為黨，設有黨長。這樣隋朝從中央中央到地方就建立了一整套的行政系統(tǒng)，來加強對民主的管理。唐時期為了土地的管理和合理使用，先后制定了一系列的法律文件，對土地所有權進行保護。這些法律條文涉及范圍十分廣泛，對侵占國有、私有耕地、非法侵占公共用地，非法占山野陂湖利等行為，都有明確的規(guī)定?！短坡墒枳h》卷十三《戶婚律》有對于占田過限、盜種公田、妄認公田的規(guī)定。對于盜種公田，唐代規(guī)定：“諸盜耕種公私田者，一畝以下笞三十，五畝以下加一等；過杖一百，十畝加一等，罪止徒一年半?；奶铮瑴p一等。強者，各加一等。苗子歸官、主?！?/p>

（五）宋明清時期的農(nóng)村土地法律制度

宋朝的土地法律制度，除了屯田制外，還有營田法。營田是官田的經(jīng)營方式之一，是國家以土地所有者的資格大量出租土地的一種制度，其出租方式有和耕、出租、募人耕種等；屯田以兵，營田以民，兩者本有不同。“緣營田與屯田不同，屯田系使軍兵耕種，營田系招募百姓耕種，逐年將收到子利，依營田司元降指揮，除種子外，官中與佃客作四六分份，官得四分，客得六分?！保ā端螘嫺濉な池洝罚┓殖傻谋壤灿杏涊d說：“收成日將所收課子，除椿出次年種子外，不論多寡厚薄，官中與客戶中停均分?！毕唐街?，襄州營田，不僅單用民力而且動用各州軍兵，這就是一種合耕制。

明朝時期通過各種立法手段，先后制定頒布了一系列關于保護“官田”和私有“民田”等土地所有權制度方面的法律規(guī)范。明朝初年，為了避免出現(xiàn)新的土地產(chǎn)權糾紛，曾經(jīng)頒布了一些法令法規(guī)，禁止官僚、貴族、地主、豪強兼并掠奪官私土地田產(chǎn)。明代頒布墾田法令，要求流民盡快返回故地，鼓勵他們積極進行開荒生產(chǎn)，重新確認他們的土地所有權，并給予減免租稅課役義務等優(yōu)惠政策。

清朝在土地法令方面，主要內(nèi)容包括以下幾點：（1）將流民編入保甲，以阻止其隨便流動；（2）農(nóng)民開墾的荒田，可以獲得印信執(zhí)照，取得該土地田產(chǎn)的所有權，永準為業(yè)；（3）荒田開墾必須經(jīng)過六年后，才允許征收賦稅，差派徭役；（4）招來流民和開墾荒地數(shù)量多少，是評定有關官吏政績的重要標志。

二 中國古代農(nóng)村土地法律制度的基本特點

（一）土地管理法律嚴格，對國有土地進行保護

傳統(tǒng)社會統(tǒng)治者制定了嚴格的土地管理法律，對國有土地予以保護。如建立完善的戶籍和土地管理機構，由鄉(xiāng)里基層組織負責收授土地。在唐代，為了維護封建土地國有權，《唐律疏議》卷十三《戶婚律》有對于占田過限、盜種公田、妄認公田的規(guī)定。對于盜種公田，唐代規(guī)定：“諸盜耕種公私田者，一畝以下笞三十，五畝以下加一等；過杖一百，十畝加一等，罪止徒一年半?；奶?，減一等。強者，各加一等。苗子歸官、主?！逼渌某部梢婎愃频囊?guī)定。

（二）土地所有權與使用權分離，所有權屬于王權的附庸

在傳統(tǒng)社會，土地屬于國家所有，也即是屬于王權所有。土地所有權屬于政治權范疇，使用權屬于經(jīng)濟權范疇。自春秋戰(zhàn)國開始，逐漸出現(xiàn)土地的私人所有。土地的所有權與使用權相分離。一方面，統(tǒng)治者強調(diào)土地屬于以皇權為代表的國家所有；另一方面，國家在一定程度上承認私人“所有權”，允許土地在一定程度上進行流轉(zhuǎn)。如在唐代產(chǎn)生的永佃制，就在一定程度上反映了土地所有權與使用權分離和平衡狀況。[5]

（三）形成了比較系統(tǒng)的土地管理體系

自夏商周時期，國家就開始設立專門機構，制定專門法律對土地進行規(guī)范。尤其是唐宋以來，隨著廣大農(nóng)民對地主階級人身依附關系的逐步削弱，商品經(jīng)濟的發(fā)展達到一個較高水平。這不僅加快了土地田產(chǎn)的轉(zhuǎn)移速度，使其產(chǎn)權歸屬關系的變動空前活躍，而且也使土地經(jīng)營方式發(fā)生很大變化，從而導致土地資源法律關系日漸復雜。特別是進入明朝以后，君主專制中央集權制度已發(fā)展到后期階段，政治經(jīng)濟結構及其社會關系都已經(jīng)或正在發(fā)生著悄然的變化。[6]為了適應這一社會變化，及時有效地調(diào)整土地法律關系，維護和鞏固統(tǒng)治階段的整體利益，明朝政權從一建立時起，就非常重視土地資源管理及其法制建設，先后制定并頒布了一系列法律政令，形成了一套比較系統(tǒng)的土地資源管理體制。到了清朝，在此基礎上形成了較為完善的法律體系。

三 中國古代農(nóng)村土地法律制度的現(xiàn)代啟示

（一）農(nóng)民永佃制：當前農(nóng)村土地法律制度完善的基本思路

古希臘和古羅馬時期，出現(xiàn)了永佃制。永佃權是指以支付佃租為對價而永久在他人土地上進行耕作或牧畜的權利。在羅馬法上，永佃權被視為一種獨立的物權，因其以對土地的占有、使用和從中獲得收益為目的，所以被歸入用益物權的范疇。永佃制最早出現(xiàn)于隋唐時期，永佃權是指以佃租為各自成立的要件，以永久在他人土地上耕作或牧畜為目的，永佃戶或永佃權人就承佃之土地，享有占有、使用、處分、優(yōu)先承買等權能。我國古代土地所有權形式具有多樣性，經(jīng)歷了國有→國有與私有并存→土地所有權與使用權逐漸分離等過程，從這個過程中，我們可以看出法律在不同土地所有制形式下的保護重點。如果我們想要真正保護靠依附土地生存的農(nóng)民的權利，最好的方式某過于直接賦予農(nóng)民土地所有權。但是，在傳統(tǒng)社會，土地所有權名義是國有，實際上成為王權的附庸。為了穩(wěn)定基本秩序，使農(nóng)民擁有一定的土地使用權，維持基本的生活，采用了永佃制，在一定程度上取得了良好的社會效果。[7]

在當前我國的條件下，農(nóng)民是農(nóng)村土地的使用者，而所有權歸集體或者國家所有，國家將土地的使用權完全賦予農(nóng)民之后，農(nóng)民就可以其他方式出讓土地的使用權，獲得相應的收益，這在當前土地流轉(zhuǎn)大背景下，農(nóng)民獲取經(jīng)濟利益的重要方式，而這個過程并不損害土地的所有權。我們可以從我國古代農(nóng)業(yè)法律制度中的永佃制尋找答案，將土地國有化，然后賦予農(nóng)民永遠的土地使用權，把土地承包制改為永佃制，從而使土地使用者真正從土地上獲得收益。

（二）土地保護制度：當前農(nóng)村土地法律制度完善的基本保障

我國古代土地資源主要用于生產(chǎn)糧食為主的農(nóng)作物，自古以來認為民之大事在農(nóng)。在其他方面主要是注意水資源的利用與保護，如果兩者解決得好，在不發(fā)生戰(zhàn)亂和天災即所謂風調(diào)雨順的情況下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)就能得以豐收增產(chǎn)，從而促進手工業(yè)和商業(yè)的發(fā)展，社會就將出現(xiàn)經(jīng)濟繁榮的太平盛世局面。[8]今天則不然，我們這代人已經(jīng)認識到人類物質(zhì)資源的生產(chǎn)，離不開自然生態(tài)系統(tǒng)這一物質(zhì)基礎，而其中最主要的是土地資源。從土地資源分配看，由于城市建設的發(fā)展和廠礦、交通道路建設大量占用耕地，人為地破壞土地植被，土地資源的自然水土流失，退耕還林、還草，農(nóng)民負擔過重，以致認為種地得不償失，人為地撂地拋荒等等，使可耕種的土地資源越來越少。總結歷史經(jīng)驗教訓，針對土地資源上述的矛盾情況，要確保農(nóng)民有地可耕，保證糧食生產(chǎn)，解決民食。古人云：“國以民為本，民以食為天。”建立“和諧”的社會，就要有地可耕，使人有飯吃。從史書記載來看，歷代統(tǒng)治者無不關系小農(nóng)的土地問題，總是要使他們有地可種，其原因是多方面的，但增加糧食生產(chǎn)，解決民食是主要原因。

因此，要求我們立法或制定有利于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的各項政策，調(diào)動農(nóng)民生產(chǎn)積極性，使農(nóng)民安心農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。總之，國家應將土地資源的管理和農(nóng)民利益的保護，納入法制的軌道，這不僅是中國歷史上的教訓，也是國外在這方面立法的經(jīng)驗。同時，國家行政機關對無故拋荒土地的行為要進行處理。其次，根據(jù)現(xiàn)在土地資源分配向多功能方面發(fā)展，在制定城市建設、交通建設規(guī)劃時各方面要統(tǒng)籌安排，務必要考慮如何不致減少耕地面積，特別是條件較好的優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)田。縱觀歷史，從古至今，一切資源都要在土地上進行物質(zhì)和能量轉(zhuǎn)化，因此土地資源法律關系研究是帶有基礎性的立法研究。

（三）土地流轉(zhuǎn)規(guī)制：當前農(nóng)村土地法律制度完善的中心環(huán)節(jié)

在古代土地制度中，土地所有制存在的形式是多樣的，土地所有權的主體不僅僅是國家，很多貴族、地主、農(nóng)民都在一定程度上享有土地所有權，古代土地法律制度經(jīng)歷了土地所有權與使用權的分離的過程。隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展和進步，對于土地的利用方式也更具有多樣性和靈活性，不可避免地產(chǎn)生了土地流轉(zhuǎn)問題。分析古代土地制度，有一個重要的啟示在于，在土地流轉(zhuǎn)中，一定要注意土地方面權利高度集中的問題，一旦土地高度集中，不論是集中在貴族，還是集中在國家，而農(nóng)民無地可種，都會很快加速政權的滅亡。[9]當然，我們并不能把一個朝代的滅亡簡單的歸結為土地制度方面的原因，還有很多政治、戰(zhàn)爭、經(jīng)濟、文化方面的原因，但我們可以說古代社會土地高度集中，農(nóng)民無地而稅賦又十分嚴重是農(nóng)民起義反抗政權最重要的因素。

（四）以農(nóng)民利益為出發(fā)點：當前農(nóng)村土地法律制度完善的立足點

綜觀傳統(tǒng)社會，土地屬于統(tǒng)治者所有。因此，統(tǒng)治者的利益是土地上的核心利益。無論土地制度怎樣變化，都是圍繞統(tǒng)治者的利益而變化的。夏商周時期，土地屬于國有，即屬于宗族統(tǒng)治者共有，土地所有權與使用權高度統(tǒng)一。春秋戰(zhàn)國時期，土地出現(xiàn)私有，土地所有權與使用權相分離。其原因有多種，但其中一個根本原因就是為了統(tǒng)治者的財政稅收。為了增加統(tǒng)治者的收入，調(diào)動農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，在一定程度上允許土地私有，因此，也出現(xiàn)了土地的買賣、租賃等多種制度。當土地私有影響到國家的財政收入，特別是土地兼并嚴重，危及統(tǒng)治秩序時，國家又通過所有權杠桿進行調(diào)節(jié)，對私有進行限制。從而保持一個最基本的標準：農(nóng)民能夠維持最低的生活需要。因此，農(nóng)民的利益往往被忽視，最終在受盡壓迫和欺凌后，只有通過爆發(fā)農(nóng)民起義來爭取權利，給社會帶來巨大動蕩和不可估量損失。在當前我國土地流轉(zhuǎn)中，如何避免土地高度集中于私人，這是我們必須解決的問題，不解決此問題，將引起十分嚴重的后果。但是如何真正實現(xiàn)土地正常和規(guī)模流轉(zhuǎn)，必須真正以農(nóng)民利益為立足點，為農(nóng)民權益保障設計最為牢靠的機制，形成真正能夠代表農(nóng)民利益的組織或團體，通過切實的方法和措施來實行。

[1]陳守實.中國古代土地關系史稿[M].上海:上海人民出版社,1984.

[2]閻萬英.中國農(nóng)業(yè)思想史[M].北京:中國農(nóng)業(yè)出版社,1997.

[3]趙儷生.中國土地制度史[Z].蘭州:蘭州大學歷史系,1979.

[4]張晉藩.中國法制通史[M].北京:法律出版社,1998.

[5]溫世揚,蘭曉為.土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)中的利益沖突與立法選擇[J].法學評論,2010,(1).

[6]張傳璽.論中國封建社會土地所有權的法律觀念[J].北京大學學報,1980,(6).

[7]魏天安.中國古代土地產(chǎn)權制度之變遷[J].中國農(nóng)史,2003,(4).

[8]何勤華.清代法律淵源考[J].中國社會科學,2001,(2).

[9]音正權.明清永佃:一種習慣法視野下的土地秩序[J].華東政法學院學報,2000,(2).

D922.3

A

1673-2219（2012）10-0135-03

2012―07―12

中央高校基本科研業(yè)務費專項資金資助（項目編號2011RW037）階段性成果。

湯建華（1976－），男，湖北赤壁人，華中農(nóng)業(yè)大學講師，中南財經(jīng)政法大學博士研究生，研究方向為土地法。李紅（1982－），女，湖北赤壁人，碩士，武漢理工大學華夏學院講師，研究方向為土地法。

（責任編校：周欣）