欠發達地區農業現代化的資金困境及其應對

樊 清

（燕山大學 文法學院，河北 秦皇島 066004）

一、欠發達地區農業現代化進程中的資金困境

近年來在農業市場自身發育、國家政策扶持、政府引導等因素綜合作用下，中西部欠發達地區農業現代化進展迅猛。這對協調城鄉和區域發展，實現共同富裕和國家整體現代化具有重要的戰略意義。但制約欠發達地區農業現代化進一步發展的不利因素仍然很多，主要表現在以下兩個方面。

1.農業企業和家庭經濟缺乏資金自我積累能力，農業現代化資金缺口大。西方各國的農業現代化是靠農業企業自身的資本原始積累逐步完成的，我國東南部發達地區的很多農業企業主要是依靠農村集體經濟和鄉鎮企業的發展為農業現代化提供資金積累。不同于前兩者，欠發達地區農業現代化自我資金積累卻嚴重不足。河北省沽源縣有一定代表性。2006年以來農業產業化發展對金融信貸需求持續增長，一般種養戶資金需求量年均遞增10%，規模種養戶年均遞增30%。農戶生產信貸資金需求年均增量6 000萬元，個體私營企業每年增加信貸需求8 000萬元，縣城道路改造、城鎮居民小區建設等每年的貸款需求量達1.5億元，2008年縣區金融機構年均可調度資金9 000多萬元，不足資金需求量的30%。2000—2008年信貸資金需求量增加了3.5倍，金融機構年均滿足率僅為55.6%。①

2.欠發達地區基層政府財力嚴重不足。國家取消農業稅后，進一步縮小了縣鄉財政稅源；2009年《中華人民共和國增值稅暫行條例》實施成為縣財政稅收的減收因素。2009年沽源縣增值稅收入減收390萬元②。微薄的中央財政轉移支持難以滿足縣鄉政府龐大的支出網絡，中西部省市縣鄉財政困難，赤字加劇，有的地區負債甚至相當于當年可用財力的數倍，且近年來有增無減，居高不下。而農業現代化進程中的很多新問題靠農民和企業的確難以解決，不足的財力影響基層政府引導和服務農業現代化職能的發揮。

二、欠發達地區農業現代化資金困境成因

1.國有銀行和農村信用聯社貸款積極性相對不足。相對農業現代化快速發展的巨大需求，國有四大商業銀行支農資金不足。一是金融體制的原因。由于長期沿襲的高度集中的金融管理體制，儲蓄存款向上集中，“全國一盤棋”，使欠發達地區存入銀行的資金在整個金融系統內統籌、集中統一使用。以郵政儲蓄為例，2000年以來沽源縣轄區10%的新增儲蓄存款上存上級郵政部門。2008年縣儲蓄存款8 210萬元，而郵政儲蓄在轄區開辦信貸業務以來信貸投放量還不足2 000萬元③。正如河南省汝南縣縣委副書記呂方所說“：我們縣每年的存款有8億元，但我們本地能留下的還不到1億元。”④二是與四大國有銀行商業化改革有關。規避商業風險、保障資金安全和收益率是金融機構經營的首要目標。而欠發達地區農業經濟總體發展程度低、周期長、見效慢、風險高、收益不穩定，這些特點使農業貸款服務范圍廣、管理成本高、收益率低，放貸風險相對較高。2007年沽源縣農行和農村信用社不良貸款率中農業的不良貸款率分別占57.6%和12.3%，⑤清理難度極大。而上存資金利率高、不承擔風險且能取得收益，客觀上推動了金融機構不投放或少投放的行為。三是貸款標準高，手續繁雜，加劇了支農貸款的難度。金融貸款政策在額度、規模、信用等級、抵押物等方面標準高要求嚴格，難以適應欠發達地區農業現代化剛剛起步的實際。2006年以來金融部門對沽源縣域內30個有關農業開發、農業產業化和農業基礎設施的計劃支持項目進行過考察，但只有兩個企業辦理了1.2億元和200萬元的貸款投放。⑥很多有發展潛力的企業因資金不足又得不到貸款資助而錯失發展良機。四是信貸人員“懼貸”心理嚴重，農業貸款運行保守。各商業銀行實行嚴格的責任追究制度，基層信貸人員“懼貸”心理嚴重，為規避風險寧可不貸，因為一筆不良貸款可以“抹殺”以往的所有業績。縣鄉基層農村信用聯社是農村金融主力軍，而涉農資金嚴重不足影響其職能和作用的發揮。以沽源縣為例，縣存貸款比例已經超過了80%，當年增量存貸款比超過100%，⑦而2006年以來，年均有5 000萬元資金轉移到省市信用聯社儲存或集中使用。⑧郵政儲蓄和其他金融機構依托網點吸收農村資金，對農村信用社資金支農形成有力競爭。欠發達地區在本區域經濟社會發展產生的社會財富和資金量相對東南部發達地區本來較少，基層農村信用聯社可使用資金更加不足，維持支農局面力不從心。五是縣域內的社會資金難以流向支農領域。欠發達地區分散的社會資金除存入銀行外，一時難以找到好的投資項目，很大一部分形成民間借貸資本，使高利貸類的民間借貸行為日趨活躍，2000—2008年沽源縣域內民間資本借貸資金量增長了3.5倍。⑨這種民間借貸很少投向農業，難以支持本地區農業現代化發展。

2.分稅制在某種程度上弱化了基層政府支持農業現代化的財力。我國目前分稅制的特點是財權中心上移，事權中心下移。我國縣鄉級政府基本是以30%的財權應對70%的事權。縣級政府事多、財少、權輕、責重，“有事做卻沒錢干”；鄉級政府直接做的事最多，事無巨細，財權卻最少。⑩關于分稅制的這種影響，東南發達地區縣鄉政府可以通過發展地方經濟的收益來加以均衡和彌補，而在欠發達地區，這種不利影響卻因自然條件差、經濟基礎薄弱、經濟發展收益率低而被放大，“馬太效應”更加嚴重，導致基層政府履行職能受制于財力的嚴重匱乏，縣鄉財政困難，赤字嚴重。基層政府引導服務農業現代化職能和作用弱化。雖然中央在分配轉移支付時對西部地區扶持的力度較大，但由于目前我國財政轉移支付存在結構性問題，仍然存在直接補助給地方政府的一般性轉移支付不足、力度較大且數量逐年增加的專項財政轉移支付資金使用效率不高的問題。主要原因是：（1）專項支農性財政轉移支付多頭管理，掌握和分配這些專項撥款的上級主管部門眾多，如同是支農類，就有歸水利部門管理的小流域治理工程，歸國土部門管理的土地治理項目，由農業開發部門管理的農業開發項目，很多內容是相近甚至是相同的。?在中央財政支出中掌握和分配這些撥款的單位眾多，資金來源渠道多。但囿于專款分屬不同管理部門管轄，縣鄉基層政府無法統籌安排，難以形成合力，容易造成資金使用分散、浪費和低效益等問題。（2）許多支農財政轉移支付項目分配方法不科學，與地方農業經濟發展實際不完全相符，難以產生明顯的效益，但按管理要求，基層地方政府及其相關部門主動權小，項目調整很難，甚至有的不能調整，致使項目資金難以發揮應有的作用。

三、破解資金困境，強化基層政府財力，保障農業現代化發展

1.借鑒國際經驗，加大資金支持力度。改變落后地區狀況實現區域均衡發展是世界性的課題，各國的基本做法是對落后地區予以有力的財政支持和政策傾斜。如二戰后，美國為改變南部和西部落后而影響美國經濟整體發展的狀況，聯邦政府為這些地區提供信貸優惠，鼓勵私人企業在落后地區投資，對南部和西部落后地區的支出比例占到56%，而東北部和中北部凈流入為負值，財政支出的這種偏向性實際上是把發達的東北部和中北部的一部分稅收收入轉移到西部和南部，給予落后地區資金支持，加速其經濟增長。?

1988年鄧小平曾指出：沿海地區要加快對外開放，“發展到一定的時候，又要求沿海拿出更多力量來幫助內地發展，先進地區幫助落后地區是一個義務”。?按照小平同志的思路，除著手建立發達地區對落后地區的橫向轉移支付、從富裕省份擠出適量財力投給西部欠發達地區或實現東西部對口支援外，中央應出臺更多財政和金融優惠傾斜政策，投入更多資金支持。

2.推進金融改革，強化國有商業銀行支持力度。（1）改革國有商業銀行特別是農業發展銀行和支農金融服務機構高度集權的管理模式和決策方式，合理授權授信，給基層金融機構一定的話語權和參與決策的權利；探索金融系統內民主決策和上下互動合作機制，使相關政策制定符合欠發達地區農業現代化發展實際。要注重傾聽基層金融機構和員工的意見和建議，在責任追究中盡可能做到合情合理；根據農業發展實際，完善農村地區金融機構設置，提高金融服務覆蓋面；加強金融部門內部的科學化精細化管理，積極拓展涉農業務。（2）各國有商業銀行縣級分支機構要和縣政府充分合作，克服“寧可上存也不放貸”的支農不作為狀況，使銀行積極支農放貸又最大限度地保障資金安全，把金融風險降到最低。如政府牽頭進行農村金融的信用建設，創建農村信用村鎮，建立農戶和企業誠信電子檔案、守信激勵與失信懲戒相結合機制，守信農戶和企業可以得到更多貸款；探索農戶經濟合作社、互助金合作社等多種形式的信貸聯保互助組織，倡導農戶之間、農戶與金融部門的互助和誠信，實現貸款人和銀行的良性互動，在農村逐步培養講信用、守信用的社會風尚；對重點發展的涉農領域實行政策和資金傾斜，發放對農戶短期小額貸款和專項項目建設資金，通過政府貼息、以物代資等形式增加貸款額度，適當放寬貸款標準，方便農戶和企業使用。（3）在規范民間借貸行為時，依據相關政策在縣域內進行小型融資機構和小額貸款公司試點，引導其吸收社會閑散資金支援農業。

3.探索推進財稅體制分權化改革，強化基層地方政府財力。改革開放實踐證明，三十多年來經濟社會發展取得的成果是與調動地方的積極性、進行合理分權分不開的。要破解欠發達地區農業現代化中的資金困境，推進財政體制分權化改革，并使之成為經濟發展的強力助推劑是必然選擇。（1）推進欠發達地區財政分權改革試點，在強化監督、確保資金安全的前提下，根據欠發達地區經濟發展實際，對欠發達地區分稅制進行調整和改革，合理適度地給予基層地方政府一定的財政自主權和相應話語權，如給予地方政府發行公債的權力，以支持當地經濟社會發展。（2）培育縣級地方政府主體稅種。國際通行做法是地方政府應有主體稅種和較穩定的稅源。而我國的分稅制在欠發達地區地方稅種額度小且零散，稅源不穩定。因此要強化地方政府的財力需要適當培育地方主體稅種，形成以地方主體稅種為主、小額稅種為輔的地方稅收體系，使地方逐漸確立自己的主體稅種，形成穩定的收入來源；同時提高對欠發達地區的稅收返還系數，以緩解基層政府的財政緊張狀況，促進中央政府下放部分財政權力，明晰地方政府的支出責任，將事權的效率與財權的支撐相結合。（3）增加對欠發達地區基層政府一般性財政轉移的力度和數量，以大部制改革思路改革專項財政轉移支付，使基層地方政府對這些資金有相對處置權和一定的綜合協調權力，按農業現代化整體要求和經濟發展實際狀況安排資金投向、使用方法；對特殊重大項目，減少省市兩個層級的中間環節，采取中央財政直接扶持辦法和特殊政策，克服資金使用分散、浪費和低效益等問題。（4）地方政府要探索發展多形式、多渠道的農業保險形式，完善農業保險和風險補償機制，建立農業信貸保險基金，引導農戶參保，逐年增加對參保農戶的保險費補貼，增強農業弱質產業、單個農戶的抗風險能力，減少農業現代化中可能產生的不利影響；同時基層政府要善于運用財政、稅收、金融和再保險等經濟手段支持和促進農業商業保險發展，改變商業性保險機構回避三農保險領域的狀況，鼓勵商業性保險機構積極開拓農業保險業務。

注釋：

①③⑤⑥⑧⑩母祥：《貧困地區金融現狀及發展趨勢調查》，沽源縣科級領導調研文章選編，2009年第10期。

②王維亮：《增值稅轉型對我縣的影響及對策》，沽源縣科級領導調研文章選編，2009年第10期。

④劉洪波：《發展不應是“贏者通吃”》，《南方都市報》，2005年11月29日。

⑦張進有：《農村信用聯社貸款支農工作喜憂共存》，河北沽源縣委縣政府編，2009年第10期。

⑩于江：《中央與地方公共財政授權體制的修構》，《研究生法學》，2008年第2期。

?劉雅璐：《縮小地區差距財政政策研究》，經濟科學出版社,2000年出版。

?楊龍主編：《新型工業化背景下的政府職能研究》，天津人民出版社，2011年出版。

?《鄧小平文選》（第三卷），人民出版社,1993年出版。