唐代“兩稅法”新探——基于“掠奪性統治理論”的分析

2012-04-08 19:40:15王效鋒

河北經貿大學學報 2012年5期

王效鋒

（陜西師范大學歷史文化學院，陜西西安 710062）

安史之亂以后，唐代的政治、經濟環境發生了巨大的變化，原有的租庸調稅收體制遭到嚴重的破壞，已經無法繼續實施下去，于是一種全新的稅收制度——“兩稅法”應運而生。相對于租庸調制，兩稅法在納稅對象、納稅依據、納稅方式和稅率方面，都發生了巨大的變化。到目前為止，有關兩稅法，無論是從背景、內容、影響，還是其實施等層面，研究已經比較深入，成果也極為豐富[1]。不過研究者大多是從史學角度切入，利用其他相關學科進行分析的則較少。本文擬運用美國學者瑪格利特·利瓦伊所提出的“掠奪性統治理論”，從一個嶄新的角度來考察兩稅法取代租庸調制的原因和過程，并對兩稅法的內容和實施的效果進行新的探索。

一、“掠奪性統治理論”的構成

美國學者瑪格麗特·利瓦伊在《統治與歲入》一書首次提出“掠奪性統治理論”，作者認為：不管任何時代和政體的統治者總是致力于實現財政收入的最大化，因此從這個意義上說，統治者都具有一定的掠奪性，但是統治者獲取歲入并不是隨心所欲，肆意所為，歲入增長的最大化受到以下因素的約束：相對議價能力，交易費用和貼現率[2](P2)。

（一）相對議價能力

“議價能力”本為一個經濟學概念，指的是交易主體成功地改變交易條件，并獲得對自己有利的條款，從而對談判結果產生影響的能力。議價能力一般存在于交易雙方的相互依賴關系之中，而雙方并不具有對等的議價地位，也不能相互中和，所以只有在雙方議價能力對比中才能最終確定其議價地位。于是，在這一理論背景下，又進一步出現了“相對議價能力”的概念。

“掠奪性統治理論”里的“相對議價能力”是一個政治學概念，指的是統治者在其統治范圍內對政治資源、經濟資源和強制性資源等施加控制的程度和能力。一個國家財稅政策的制定和實施，實質上是交易的結果，交易的一方是統治者，另一方則是構成政治實體的不同集團，在本文中，則主要是指唐代中后期出現的藩鎮勢力。一種財稅政策的推出和實施，必定是各方相互妥協的結果，其首要的決定性因素就是各方的相對議價能力的變化。一般來說，統治者所能夠掌控的政治資源、經濟資源和強制性資源越多，他們的議價能力就越強，就越有利于制定出有利于他們的財稅政策，并將其付諸實施。

（二）交易費用

“交易費用”作為新制度經濟學中的基本概念，早已被現代主流經濟學所接受。一般而言，可以將“交易費用”的定義分為狹義和廣義兩種。從狹義來看，“交易費用”是指完成某項交易所要花費的物質代價、時間和精力，當某項交易處于不同的空間，且有多個交易者共同參與時，其成本就會增加；從廣義來看，“交易費用”指的是交易主體在談判以及實施談判協議中所耗費的資源，包括取得必要信息和制定談判策略的成本，談判耗費的時間和精力，以及為了順利履行談判協議所付出的成本[3]。

“掠奪性統治理論”中所指的交易費用，包括統治者談判、協商財稅政策的費用，以及執行這些政策所要付出的技術等成本。為了更好地貫徹和執行統治者所制定的政策，統治者必須要付出一定的代價，包括其與不同政治集團間討價還價的費用，度量、監控以及迫使民眾服從的相關費用。

（三）貼現率

“貼現率”的本意原指商業銀行向中央銀行借款時，所應付的利率。后來，它的內涵有所擴大，逐漸成為現代經濟學中的一個基本的概念。假如“貼現率”為正值，則表明一定財富未來不管損失或收益，都沒有現在價值重大，而且時間愈長，價值愈小，這個概念成為“今天”對將來經濟活動評價的一個重要指標。之后，社會學也將這個概念引入，于是出現“社會貼現率”的概念。“社會貼現率”越高，則表明未來希望越小，而且表示將來所發生事件，在今天看來并無太大的意義[4]。

“掠奪性統治理論”中的“貼現率”概念是指統治者，即政策制定者的時間意識，較之眼前，如果統治者越看重將來，那么“貼現率”就越低，“貼現率”實質上反映了統治者較之當前而對未來的重視程度，這是他們政策制定的一個重要約束條件。“貼現率”越高，就表明統治者就越少考慮到未來。“貼現率”的高低取決于下面的幾個因素：統治者對未來可能出現的情況估計不足，或因其意志不堅定而屈從于眼前利益，也可能是因為國家遭遇到威脅或激烈的競爭。

最后，“掠奪性統治理論”認為：統治者的相對議價能力、交易費用和貼現率，對歲入生產政策的制定和實施具有決定性的影響；而統治者相對議價能力、交易費用和貼現率的變化，也必將導致歲入生產政策的絕對性變革。而筆者同時認為，一定時期的財稅政策，也間接反映了當時統治者在相對議價能力、交易費用和貼現率等方面的情況。

二、兩稅法產生與發展的動因

安史之亂以后，唐政府的中央政治權威的大為削弱，地方藩鎮勢力乘機崛起，于是統治者制定的政策的約束性條件出現了極大的變化，而唐代中期所出現的稅制變革就可以看作是國家面對日益復雜的政治和經濟環境所作出的制度性反應。在統治者和地方藩鎮勢力之間，經濟、政治資源競爭異常激烈的大背景下，最終導致了唐代的統治者對傳統的權利進行了重新的分配，于是新稅收政策就制定了出來。唐代的兩稅法相較于之前的租庸調制，對于當時的統治者而言，其談判成本、監督成本和技術成本等交易費用大幅度降低，這無疑有利于兩稅法的初步貫徹和實施。同時，鑒于安史之亂后出現的紊亂稅收現狀，希望實現“中興”的唐統治者在制定兩稅法時，為了實現政策的連續性，著眼于較低的貼現率，這實質體現了兩稅法本身所具有的進步意義。

（一）兩稅法的產生：統治者相對議價能力的削弱

唐代的前期（618-755年），國家的歲入制度經過一百余年的發展和完善，至唐玄宗統治時期（713-755年）已形成具有高度中央集權色彩的系統。租庸調制作為單一的農業稅，通過中央、州（郡）和縣三級行政機構進行統收統支，從而為這個龐大帝國的運行提供“動力”。然而，伴隨著唐高宗后期均田制的崩潰和“逃戶”問題的日益嚴重，這一財稅體系存在深刻危機，安史之亂則使其徹底瓦解。

持續長達七年兩個月的安史之亂帶來巨大的破壞力，致使唐政府在經濟、政治方面均遭受嚴重的削弱，主要有以下表現：第一，唐代人口最稠密、經濟最發達的河南、河北地區，遭受的破壞最為嚴重，民眾大范圍流徙，史載：“宮室焚燒，十不存一，百曹荒廢，曾無尺椽。中間畿內，不滿千戶，井邑楱荊，豺狼所號。既乏軍儲，又鮮人力。東至鄭、汴，達于徐方，北自覃、懷，經于相土，為人煙斷絕，千里蕭條”[5](P3451)。唐代最富庶的長安、洛陽地區，因戰亂而殘破，安史叛軍在長安“殺人如刈，焚廬若薙”；洛陽則“世治則都，世亂則墟；時清則優偃，政弊則戚居”[6](P7648)。第二，藩鎮數量大幅增加，節度使逐漸成為地方最高行政長官。安史叛軍的軍事力量得以保存，成為割據一方、控制地方政務的藩鎮，而且“郡將自擅，常賦殆絕，藩鎮廢置，不自朝廷”[5](P720)，于是形成藩鎮割據的問題。盡管當時的方鎮表面上效忠于唐室，但事實上存在不同程度的割據。可見，安史之亂徹底改變了唐王朝的政治、經濟格局，唐政府受到地方反對勢力——藩鎮的全方位挑戰，這勢必對新財稅政策的制定產生影響。

安史之亂后，唐代的統治者的相對議價能力大為削弱，租庸調制下統收統支的財稅體系已經無法維持，于是兩稅法得以制定和實施。兩稅法的一個重要特點是貫徹了中央與地方的分稅體制，這實質是統治者與藩鎮相對議價能力相互博弈的結果。作為兩稅法實施細則的《起請條》規定：“每道定稅訖，具當州府應稅都數，及征納期限，并支留、合送等錢斛斗，分析聞奏，并報度支、金部、倉部、比部”[7](P1535)，其中“支留”為中央劃撥地方的部分；“合送”為上繳中央的部分，因此“自國家置兩稅以來，天下之財，限為三品，一曰上供，二曰留使，三曰留州”[6](P6621)。可見，兩稅中上供、留使和留州的比例是經中央與地方協商、談判而確定的，而且根據形勢可以進行靈活的調整。

（二）兩稅法的發展：交易費用的降低

交易費用作為制約稅收政策的重要因素，是指協商及達成協議后執行政策的正成本。兩稅法下的交易費用主要包括談判成本、技術成本以及監督成本等。兩稅法，相較于唐代前期實行的租庸調制，大大降低了交易費用，這是其得以發展的重要因素。

1.談判成本的降低。在租庸調制度下，唐中央政府統收統支，地方州（郡）縣財政收入與支出分離，兩者之間沒有任何關系。在這種條件下，地方政府要實現其利益最大化的目標，就要盡可能地減少財政收入，并增加財政支出。然而，中央政府要防止地方利益最大化行為的有效方式就是制定地方政府的財政收入與支出標準，通過這種方式確定了地方的財政預算。在中央制定地方的財政預算的過程中，地方為了維護自身經濟利益，勢必極力與中央討價還價，要求減少財政收入，并增加財政支出，這無疑增加了談判的難度和成本。而在地方預算確立之后，地方既沒有增加財政收入的積極性，也沒有節省開支的動力，從而造成了財政的低效。當然，在這一過程中，中央所采取的策略與地方正好相反。中央和地方之間的利益對立，使租庸調下相對議價能力的地位更加突出，因此假如中央議價能力較弱，中央就很難獲得充裕的財政收入[8]。而在兩稅法制度之下，稅收政策的穩定性較強。兩稅中上供、留使和留州的比例規定五年一定，中央與地方不必每年進行談判，并可以持續相當長的一段時間。在這段時間內，地方政府只要按照比例“上供”中央即可，只有在重新確定兩稅比例時，中央才需要與地方進行再次的談判。而且，兩稅法的原則是“量出為入”，中央可以根據實際需要調整不同節鎮上供的稅額，而不至于稅賦不足，這在一定程度上也降低了談判的成本。

2.技術成本的降低。租庸調制的實施，需要中央政府掌握大量的信息，主要有丁口統計、土地丈量、賦稅的折算、轉運倉儲及調配等，這些工作需要耗費大量的人力和物力。為了保證租庸調的征收，唐政府需要制定極為嚴格的籍賬制度，“每一歲一造計賬，三年一造戶籍”[9](P74)，又有：“京畿及天下諸縣令之職，皆掌導揚風化，撫字黎氓，敦四人之業，崇五土之利，養鰥寡，恤孤窮，審察冤屈躬親獄訟，務知百姓之疾苦。所管之戶，量其資產，類其強弱，定為九等。其戶皆二年一定，以入籍賬。若五九、三疾、及中、丁多少，貧富強弱，蟲霜旱澇，年收耗實，過貌形狀及差科簿，皆親自注定，務均齊焉”[9](P753),這無疑需要大量的會計人員才能實現。因此，在中央統收統支條件下，賦稅從征收，再到作為地方開支的調配，也必然耗費大量的人力和物力。兩稅法的核心原則是“人無上中，以貧富為差”，或曰“唯以資產為宗，不以丁身為本”[5](P3421)，因此政府要做的只是財產和土地信息的統計，工作量極大的丁口統計重要性大為降低，而且這些工作的完成，已與中央的財政收入沒有直接的利益關聯，完全可由地方政府承擔，因此“兩稅之法，悉委郡國”[5](P2120)，唐中央政府將減括戶口、田畝數量和評定戶等高低的權力賦予了地方，從而將地方的兩稅錢物分配到兩稅戶身上，而地方也是樂于控制這些權力的。同時，兩稅法中上供、留使和留州的分稅制也使得賦稅不需從中央向地方調撥，極大地削減了技術的成本。

3.監督成本降低。在租庸調制度下，由于信息不對稱，中央政府的監督成本較高。中央政府要盡力保證地方不隱瞞稅收相關信息，以監督地方完成租庸調的征收，其付出的成本是很大的。盡管中央政府掌握有一定關于地方丁口、戶口、田畝的數據，但是由于租庸調的征收主要由地方政府完成，因此地方政府利用自己所擁有的權力，干擾稅收的征收是很容易的。特別是安史之亂后，為了滿足戰爭的需要，地方非法征收了租庸調外的數目繁多雜稅。而在兩稅法“量出為入”的原則之下，地方每年“上供”中央的兩稅數額相對固定，唐廷監督地方稅收的必要性和重要性大幅度下降，唐廷中央唯一關心的是地方按時、按量地完成“上供”，因此需再承擔的監督成本相應降低。

（三）兩稅法的進步性：較低貼現率

安史之亂爆發，使唐代的整個財稅體系陷入混亂之中，為了籌措平定叛亂的軍費，唐中央政府采取幾近暴斂的政策，涸澤而漁。當時“師旅淹歲，軍國廈竭，常賦莫充，所以稅畝于荊吳，校練于淮海，從權救弊，‘蓋非獲已’”[10](P603)，又“克復之后，府庫一空，又所在屯師，用度不足，于是遣御史康云閑出江淮，陶銳往蜀漢，豪商富戶，皆籍其家資，所有財貨畜產，或五分統一，謂之‘率貸’，所收巨萬計。蓋權時之宜。其后諸道節度使、觀察使多率稅商賈，以充軍資雜用，或于津濟要路及市肆間交易之處，計錢至一千以上，皆以分數稅之，自是商旅無利，皆失業矣。”[11](P250)這些臨時性稅收的特點是稅率和征收時段的隨意性，對唐代前期以租庸調為核心的歲入體系造成嚴重破壞。除此之外，唐廷還實行了食鹽專賣制度，以致鹽利成為安史之亂后中央財政收入的重要組成部分，即所謂“晏之始至也，鹽利歲才四十萬緡，至大歷末，六百余萬緡。天下之賦鹽利居半，宮闈服御軍餉百官俸祿皆仰給焉”[12](P1378),這無疑變相增加了民眾的經濟負擔。

“貼現率”的實質是反映了統治者對未來的重視程度，那么兩稅法的制定和實施則是唐代統治者較低貼現率的反映。兩稅法改革的目的之一就是結束安史之亂之后紊亂并涸澤而漁的稅收政策，因此兩稅法更加重視公平原則：兩稅法有“不居處而行商者，在所州縣，稅三十之一，度所取與居者均，使無僥利”[5](P3421)，確定了行商與坐商繳納商業稅的稅率，約為3.3%，如果能嚴格執行的話，稅率相對較低，這實質反映了兩稅法的橫向公平原則；兩稅法的一個原則是“人無丁中，以貧富為差”，這迥異于依照男子年齡征稅的租庸調制，土地和財產成為課稅的唯一標準，體現了兩稅法的縱向公平原則。

三、制約兩稅法發展的因素

兩稅法稅制改革，是唐代統治者在相對議價能力受到削弱，降低交易費用和貼現率基礎上，設計出來的“理想”稅制形態。一方面，統治者的相對議價能力、交易費用和貼現率的變化，對稅收政策的變革起到決定性作用，另一方面，這些要素對新稅收政策的實施也同樣發揮深刻的影響，有時會造成制度本身與現實之間的嚴重背離和沖突。

（一）兩稅法——一場“遲來”和不徹底的稅制改革

相對議價能力對于稅制的調整具有首要的作用，但其對歲入制度的這種影響卻具有一定的滯后性。唐代租庸調制很早就呈現弊端，均田制的有效推行是租庸調征繳的物質基礎，但是“魏、齊、周、隋，兵革不息，農民少而曠土多，故均田之制存。至唐承平日久，丁口滋眾，宙無閑田，不復給授，故田制為空文”[13](P3234),均田制無法實施，則租庸調制就失去了實行的基礎。為了逃避繳納租庸調，唐代前期就出現人口大量隱匿、逃亡的現象，據唐人杜佑的推斷，天寶末年戶籍脫漏至少達到四五百萬，占到全國戶籍總數的35%左右[14]。只有安史之亂結束的十五年后，藩鎮蜂起，唐政府的相對議價能力大為削弱，才不得不實行稅制改革，推出兩稅法。

另外，盡管統治者相對議價能力的變化可以促使稅制改革，但也對新稅制的實施造成一定影響。唐代中期唐政府相對議價能力的削弱是導致兩稅法稅制改革的絕對性因素，但政府相對議價能力的削弱，也意味著其實施新稅制能力的下降。唐代元和年間，“總計天下方鎮四十八，州府二百又十五，縣千四百五十三。其鳳翔、鄜坊、邠寧、振武、涇原、銀夏、靈鹽、河東、易定、頮博、鎮冀、范陽、滄景、淮西、淄青等十五道七十一州不申戶口外，（鳳翔、鄜坊、邠寧、振武、涇原、銀夏、靈鹽、河東皆被邊，易定、魏博、鎮冀、范陽、滄景、淮西、淄青皆藩鎮世襲，故并不申戶口，納賦稅。）每歲賦稅倚辦止於浙江東、西、宣歙、淮南、江西、鄂岳、福建、湖南八道四十九州，一百四十四萬戶，比天寶稅戶四分減三。”[15](P7467)唐代后期的中央財政實際上只能依靠江南八道，也就是說唐代元和年間至少有十五道沒有履行兩稅法的“上供”義務，因此，對于中央政府來說，兩稅法的執行并不徹底。因此，相對議價能力的削弱一方面促成兩稅法的產生，但是其也對兩稅法的執行力度產生關鍵性的影響。

（二）兩稅法的弊病——交易費用缺省的后果

對于唐中央政府而言，兩稅法的實行，無疑極大地削減了稅收的交易成本，這對唐中央政府是極為有利的，但也導致兩稅法在實施過程中出現了一些弊端。兩稅法以“人無丁中，以貧富為差”為原則，朝廷的使者與地方長官共同完成“計百姓及客戶，約丁產，定等第，均率作，年支兩稅”[7](P1535)。征收兩稅的主要依據為田產和資財，中央政府為了節約交易成本，將這些權力下放地方，于是就產生稅賦不均的現象。時人批評曰：“曾不悟資產之中，事情不一：有藏于襟懷囊筐，物雖貴而人莫能窺；有積于場圃困倉，直雖輕而眾以為富；有流通蕃息之貨，數雖寡而計日收贏；有廬舍器用之資，價雖高而終歲無利。”[16](P723)對于納稅戶資產的的評定，本是一個技術性問題，具有一定的難度，需要投入一定的人力和物力，但是中央政府將其缺省，不免產生弊病。

還有變相附加稅，如“加耗”，這一稅種出現于唐朝的中后期，依照唐代中央政府的規定。兩稅的納稅人在向地方政府交納兩稅錢物的時候，還將根據他們繳納稅物的種類與數量，必須多交一部分以彌補倉庫保管和稅物輸運過程中的損耗，以及倉庫保管的部分費用和運輸成本等，這樣政府就將交易成本轉嫁到民眾身上[17]。

兩稅法的另外一個嚴重的弊病是出現“錢重物輕”的現象，加重了民眾的負擔。兩稅法以貨幣作為計量稅收的中介，無疑簡化了稅收征收環節，減少了物資的轉輸成本，從而節省了中央政府的稅收交易費用。但是由于唐代貨幣供應量的不足，不久就出現嚴重的通貨緊縮，即“錢重物輕”現象。因此，在兩稅法征收過程中，民眾實際變相承擔了兩稅實物折納和轉輸的交易費用，并要負擔通貨緊縮帶來的貿易盤剝。

（三）兩稅法只是“眾稅之一”——戰爭對貼現率的影響

兩稅法頒布之初，唐中央曾經有“今后除兩稅外，輒率一錢，以枉法論”[5](P324)的“莊嚴”承諾，表明統治者更看重未來。但是從兩稅法之后的實行來看，這一聲明并不具有約束力，只是具文而已，唐人陸蟄就曾經指出“兩稅之中，仍有配抑、折詁之憂；兩稅之外，復多誅求、宣索之繁；民益困窮，幾難蘇息”[16](P733)。而在影響統治者貼現率的因素中，戰爭的作用最大，統治者為了贏得戰爭，將不計后果地利用一切可以利用的資源。

德宗在兩稅法實行后的次年就發生了持續五年的藩鎮之亂，即所謂“稅法既行，而民力未及寬，而朱滔、王武俊、田悅合從而叛，用益不給”[12](P1352)，這就使兩稅法改革受到嚴重的威脅。為了籌措軍費，唐德宗數次提升兩稅的稅額，并開征了一系列新稅。可謂巧立名目，橫征暴斂，苛捐雜稅眾多，主要的有：鹽、酒、茶、漆、竹、木、金、銀、蔬菜、水果、木炭、糧食、布絹、間架、除陌、牲畜等稅，兩稅反而成為眾稅之一。不久，德宗又因為軍事威脅而遭遇離京之苦，被叛軍圍困于奉天（今陜西乾縣），財用更加不足，于是“興元克復京師后，府藏盡虛，諸道初有進奉，以資經費，復時有宣索。其后諸賊既平，朝廷無事，常賦之外，進奉不息”[5](P2087)，地方節度使以“進奉”、“宣索”的名義大肆搜刮，其來源也只能是向百姓增加更多的稅收門類。之后，這種混亂的稅制局面一直伴唐始終，一定程度表明兩稅法執行的不徹底性。

四、結語

本文運用瑪格麗特·利瓦伊的“掠奪性統治理論”的基本原理，論證了相對議價能力、交易費用和貼現率對唐代歲入政策所施加的影響。安史之亂后唐政府相對議價能力的削弱，是導致兩稅法最終取代租庸調制的根本因素；而交易費用的大幅度降低，卻使兩稅法獲得持續發展的推動力；基于對未來低貼現率的兩稅法，表現了巨大的社會進步性，使其成為唐代之后得以延續的主要歲入方式。因此說，兩稅法取代租庸調制及自身的發展就是上述因素共同作用的結果。同時，筆者也認為，正是由于相對議價能力對歲入政策的絕對性主導作用，導致了唐代的兩稅法成為一場遲來的稅制改革，并且保持著長期執行的低效；而交易費用的降低，卻犧牲了技術性等成本的投入，是導致唐代兩稅法出現種種弊端的重要動因；最后要指出的是，戰爭是影響統治者貼現率的重要因素，在殘酷軍事斗爭的現實面前，稅收政策所體現出統治者的低貼現率帶有極強的主觀性，最終難以維持，必然影響相應歲入政策的執行力度和效果。因此，通過上文的論述，可以得出以下結論：唐代的統治者也致力于實現歲入的最大化，但是相對議價能力、交易費用和貼現率等要素卻對政策的制定和實施具有極大的制約作用。

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