論水利水電工程前期勘察設(shè)計取費依據(jù)

戴 晶，季永興

(1. 哈爾濱市灘涂開發(fā)管理辦公室，哈爾濱150010;2. 河海大學(xué) 水利水電工程學(xué)院，南京210098)

1 問題提出

眾所周知，水利水電工程前期勘察設(shè)計決定了水利水電工程成敗、工程方案優(yōu)劣，并是影響工程投資最大的階段。然而，水利水電工程前期勘察設(shè)計取費存在執(zhí)行依據(jù)版本多、對取費依據(jù)認識模糊、工作深度要求與費用不匹配等問題，不利于勘察設(shè)計前期工作開展，有必要對前期勘察設(shè)計的取費依據(jù)進行規(guī)范。

首先，取費依據(jù)版本比較多，主要有:①1999年原國家發(fā)展計劃委員會( 以下簡稱“原國家計委”) 以“計價格［1999］1283 號文”發(fā)布的“關(guān)于印發(fā)建設(shè)項目前期工作咨詢收費暫行規(guī)定”( 以下簡稱“1283 號文”) ;②2002年水利部水利水電規(guī)劃設(shè)計總院與國電水電水利規(guī)劃設(shè)計總院等單位，根據(jù)原國家計委“計價格［2002］10 號文”《關(guān)于發(fā)布〈工程勘察設(shè)計收費管理規(guī)定〉的通知》［1］( 一般簡稱“2002 標(biāo)準(zhǔn)”或“10 號文”) ，組織編制的《水利水電工程勘察收費標(biāo)準(zhǔn)釋義》和《工程設(shè)計收費標(biāo)準(zhǔn)( 水利電力部分) 釋義》( 以下簡稱“標(biāo)準(zhǔn)釋義”) ;③2006年國家發(fā)展和改革委員會( 以下簡稱“國家發(fā)改委”) 會同國家建設(shè)部，以“發(fā)改價格［2006］1352 號文”發(fā)布的《水利、水電、電力建設(shè)項目前期工作工程勘察收費暫行規(guī)定》( 以下簡稱“1352 號文”) 。

其次，前期工作費用與工作深度要求不匹配。為配合政府各部門的審批需要，對前期工作新增了多項內(nèi)容，工作深度大大增加。一般規(guī)模較大一點的水利水電工程，除需開展項目建議書、可行性研究外，還需要編制水資源論證、水土保持方案、環(huán)境影響評價、防洪影響評價、地質(zhì)安全評價、壓覆礦產(chǎn)評價、林業(yè)規(guī)劃、征地移民等專題報告。另外，除根據(jù)《水利水電工程項目建議書編制規(guī)定( 試行) 》和《水利水電工程可行性研究報告編制規(guī)程》編制外，還需要根據(jù)原國家計委《投資項目可行性研究指南》和“國家計委令［2001］第9號”《工程建設(shè)項目可行性研究報告增加招標(biāo)內(nèi)容和核準(zhǔn)招標(biāo)事項暫行規(guī)定》，新增節(jié)能分析、招投標(biāo)、社會影響及風(fēng)險分析等章節(jié)。

第三，各地各部門對取費依據(jù)的理解不同、對行業(yè)的理解不同，所規(guī)定和執(zhí)行的取費依據(jù)也不一致。負責(zé)水利水電工程前期勘察設(shè)計的勘測設(shè)計單位、建設(shè)單位和財政審批部門之間的矛盾比較突出。代表政府，具有絕對的話語權(quán)，評審取費的發(fā)改委、財政、審計等部門，對取費依據(jù)的理解至關(guān)重要。

因此，筆者根據(jù)水利水電工程特點，對既有相關(guān)前期工作取費的依據(jù)進行分析，提出水利水電工程前期勘察設(shè)計取費可執(zhí)行的依據(jù)的看法，以供相關(guān)部門參考。

2 水利水電前期工作及特點

水利水電工程前期工作一般指流域( 或區(qū)域) 規(guī)劃、項目建議書、可行性研究、安全鑒定等階段。這幾個階段工作的好壞，直接影響到工程建設(shè)的效益和未來的發(fā)展，在水利水電基本建設(shè)程序中的一個重要環(huán)節(jié)。

水利水電工程項目前期工作有其自身特點，包括:①工作周期長，風(fēng)險大;②工作階段多，工作內(nèi)容明確; ③涉及面廣，不確定因素多;④項目種類多，工作復(fù)雜;⑤工作量大，投入大;⑥多方案比選貫穿于整個前期工作過程;⑦多目標(biāo)、多功能、多專業(yè)相結(jié)合的系統(tǒng)工程; ⑧需用科學(xué)發(fā)展觀處理淹沒處理和移民及生態(tài)環(huán)境的關(guān)系。

3 前期工作取費依據(jù)及解讀

3.1 水利水電前期工作取費主要依據(jù)的內(nèi)容

1) “1283 號文”。1999年，原國家計委發(fā)布了“1283 號文”，對所有行業(yè)規(guī)定的前期工作咨詢?nèi)≠M進行了規(guī)定。按照估算工程投資或做工作所耗工日計算費用，通過行業(yè)調(diào)整系數(shù)進行行業(yè)平衡調(diào)節(jié)。有關(guān)水利水電行業(yè)的調(diào)整系數(shù)為1.2。同時，該文件規(guī)定了在前期咨詢工作時需要勘察、試驗的，以及需要對勘察、試驗成果進行復(fù)核的，可增加需要加收的費用。

2) “標(biāo)準(zhǔn)釋義”。2002年，針對原國家計委和建設(shè)部聯(lián)合發(fā)布的“2002 標(biāo)準(zhǔn)”( 或稱“10 號文”) ，水利部根據(jù)水利水電工程特點對其作了條文說明，尤其針對未含前期工作取費標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定了項目建議書和可行性研究階段的工程勘察取費標(biāo)準(zhǔn)和工程設(shè)計取費標(biāo)準(zhǔn)。取費基價分別按初步設(shè)計、招標(biāo)設(shè)計和施工圖設(shè)計3個階段的勘察費用之和及設(shè)計費用之和。根據(jù)水利水電工程類別，項目建議書和可行性研究勘察費用分別按計費基價的35% ～37%和40% ～45%，設(shè)計費用分別按計費基價的10% ～40%和12% ～60%計取。但是，該釋義未以正式文件發(fā)布，只在行業(yè)內(nèi)培訓(xùn)、會議、期刊雜志等場合公開。

3) “1352 號文”。2006年，國家發(fā)改委與建設(shè)部共同發(fā)布了“1352 號文”，對水利、水電、電力建設(shè)項目的前期工作工程勘察收費進行了規(guī)定，并在該文第7 條規(guī)定了承擔(dān)前期工作工程勘察成果分析和工程方案編制的取費標(biāo)準(zhǔn)，以前期相應(yīng)階段工程勘察收費基準(zhǔn)價的30% ～40%計收。

上述說明，關(guān)于水利水電工程前期勘察設(shè)計收費標(biāo)準(zhǔn)，在出臺“標(biāo)準(zhǔn)釋義”和“1352 號文”之前，有國家計委1999年頒布的“1283 號文”，對所有行業(yè)的前期工作收費進行了規(guī)定。但是，水利水電工程有其自身特點，前期工作取費統(tǒng)一按照“1283 號文”執(zhí)行不合理，“1352 號文”的發(fā)布也證明了這一點。由于“標(biāo)準(zhǔn)釋義”未正式發(fā)布，而“1352 號文”的標(biāo)題只提及了前期工程勘察收費，未在標(biāo)題中說明其中是否已含前期設(shè)計收費。因而，前期設(shè)計收費是采用“標(biāo)準(zhǔn)釋義”還是“1352 號文”，成了許多不明“1352 號文”發(fā)文背景人員爭論的焦點，造成操作上的困難。更有甚者提出，水利水電工程前期設(shè)計費還應(yīng)執(zhí)行“1283 號文”。

3.2 “1352 號文”產(chǎn)生背景

勘測設(shè)計收費經(jīng)歷了“85 標(biāo)準(zhǔn)”、“92 標(biāo)準(zhǔn)”和“2002 標(biāo)準(zhǔn)”階段。現(xiàn)行“2002 標(biāo)準(zhǔn)”于2002年3月1日起實施。在“2002 標(biāo)準(zhǔn)”的“總則”第1.01 條中明確，該標(biāo)準(zhǔn)未含前期工作收費標(biāo)準(zhǔn)，也因此使得從事這方面工作的雙方無據(jù)可依［2－3］。在頒布“2002 標(biāo)準(zhǔn)”同時，國家計委于2002年3月至8月下發(fā)了《關(guān)于編制〈工程勘察設(shè)計收費標(biāo)準(zhǔn)釋義〉有關(guān)問題的通知》，要求各部委對相關(guān)行業(yè)收費進行解釋。

根據(jù)通知要求，水利部水利水電規(guī)劃設(shè)計總院代表水利部與國電水電水利規(guī)劃設(shè)計總院等單位組織編制了《水利水電工程勘察收費標(biāo)準(zhǔn)釋義》和《工程設(shè)計收費標(biāo)準(zhǔn)( 水利電力部分) 釋義》( 以下簡稱“2002 標(biāo)準(zhǔn)釋義”) ，于同年報國家計委、建設(shè)部。在“2002 標(biāo)準(zhǔn)釋義”中對水利水電工程不同工程類別明確了前期工作費的比例。

由于該釋義未以正式文件形式頒布，所以執(zhí)行中經(jīng)常出現(xiàn)問題［4］。水利水電工程前期工作一般需要按照《水利水電工程項目建議書編制規(guī)定( 試行) 》和《水利水電工程可行性研究報告編制規(guī)程》要求的深度開展，若按照“1283 號文”執(zhí)行前期勘測設(shè)計工作取費，由于水利水電工程勘測設(shè)計的特殊性和收費太低，相關(guān)前期工作深度很難達到。若按“標(biāo)準(zhǔn)釋義”取費，又因前期工作費用需各地財政提前墊付，地方財政很難支付，實際取費也很難執(zhí)行。

針對上述實際工作收費問題，解決原前期工作收費與新設(shè)計收費標(biāo)準(zhǔn)不銜接的問題，共同維護發(fā)包人和勘察設(shè)計人的利益，規(guī)范水利水電工程前期工作工程勘察設(shè)計市場，水利部水利水電規(guī)劃設(shè)計總院代表水利部積極向有關(guān)部門反映情況，促成了“水利水電前期工作收費補充規(guī)定”的實施。2006年7月，國家發(fā)改委會同建設(shè)部發(fā)布了“1352 號文”。

3.3 “1352 號文”實質(zhì)

“1352 號文”第1 條明確:該文是“根據(jù)《建設(shè)項目前期工作咨詢收費暫行規(guī)定》( 計價格［1999］1283 號) 和《工程勘察設(shè)計收費管理規(guī)定》( 計價格［2002］10 號) 的規(guī)定而制定”，實質(zhì)指出“1352 號文”是對“2002 標(biāo)準(zhǔn)”有關(guān)水利水電工程收費的補充規(guī)定。

“1352 號文”規(guī)定了水利水電工程前期工作工程勘察收費標(biāo)準(zhǔn)，并第7 條規(guī)定“水利、水電工程項目前期工作可根據(jù)需要，由承擔(dān)項目前期工作的單位加收前期工作工程勘察成果分析和工程方案編制費用。”此條說明勘察成果分析和工程方案編制費用不含在前期勘察費用之中。即說明“1352號文”不僅對前期工程勘察收費作了規(guī)定，還對勘察成果分析和工程方案編制費作了規(guī)定。

現(xiàn)在的問題就是勘察成果分析和工程方案編制的內(nèi)容與前期工作的項目建議書和可行性研究的內(nèi)容是否一致成了關(guān)鍵。根據(jù)文獻［5］可知，“1352 號文”實際將水利工程項目的項目建議書階段及可行性研究階段的設(shè)計工作和水電項目的預(yù)可行性研究階段的設(shè)計工作，定名為前期工作工程勘察成果分析和工程方案編制。另外，“1352 號文”第7 條也指出:勘察成果分析和工程方案編制“主要包括工程建設(shè)必要性論證、工程開發(fā)任務(wù)編制、初選代表性壩( 廠) 址、初選工程規(guī)模、建設(shè)征地和移民安置初步規(guī)劃、估算工程投資以及初步經(jīng)濟評價等。”此條文實質(zhì)說明的內(nèi)容就是前期項目建議書和可行性研究的工作內(nèi)容。因此，此條文提及的勘察成果分析和工程方案編制費即可認為是前期工作設(shè)計費。

由此說明，“1352 號文”所規(guī)定的前期工程勘察費及勘察成果分析和工程方案編制費，與“標(biāo)準(zhǔn)釋義”包含的有關(guān)前期工作收費內(nèi)容接近。也就是說，此文相當(dāng)于“標(biāo)準(zhǔn)釋義”關(guān)于前期工作收費內(nèi)容的正式頒布，但與“標(biāo)準(zhǔn)釋義”相比又有所調(diào)整。

4 結(jié)論與建議

4.1 執(zhí)行依據(jù)

根據(jù)上述分析，由于水利水電工程自身特點，采用“1283 號文”計取前期勘察設(shè)計費肯定不合適，“標(biāo)準(zhǔn)釋義”又因未正式發(fā)布而依據(jù)不充分，而“1352 號文”卻對水利水電前期工作內(nèi)容和收費作了相關(guān)規(guī)定，時間在后且正式發(fā)布。所以，筆者等認為，根據(jù)“1352 號文”產(chǎn)生背景、實質(zhì)及該文第7 條規(guī)定，水利水電工程前期工作收費可執(zhí)行“1352 號文”。

4.2 計算方法

由于“1352 號文”所提及的勘察成果分析和工程方案編制內(nèi)容，與《水利水電工程項目建議書編制規(guī)定( 試行) 》和《水利水電工程可行性研究報告編制規(guī)程》規(guī)定的前期工作內(nèi)容和深度相比要求較低，且與各政府部門要求新增的節(jié)能分析、招投標(biāo)、社會影響、風(fēng)險分析及多項專題內(nèi)容不符。如果按照規(guī)程規(guī)定和政府部門審批專題開展前期勘察設(shè)計工作，而按此“1352 號文”收費，工作內(nèi)容與收費不匹配，偏低。因此，筆者等認為，即使按照“1352 號文”第7 條規(guī)定“勘察成果分析和工程方案編制的費用按相應(yīng)階段水利、水電工程勘察收費基準(zhǔn)價的30% ～40%計收”，也應(yīng)該應(yīng)按照高標(biāo)準(zhǔn)計取。

4.3 相關(guān)建議

1) 許多省市開始了投資審計或財政審計等制度，對前期勘察設(shè)計費等也列入審計范圍，對規(guī)范市場行為和投資控制具有較大好處，但是許多參與審計的人員對收費依據(jù)不熟悉，尤其是對“1352 號文”實質(zhì)不理解，造成了有據(jù)難依的局面。因此，建議相關(guān)部門對“1352 號文”能在適當(dāng)?shù)奈募忻鞔_該文已含前期設(shè)計費，并加強對相關(guān)人員進行培訓(xùn)。

2) 水利部水利水電規(guī)劃設(shè)計總院近年審查的項目存在問題顯示，主要在的主體工程勘察設(shè)計深度不足、專項論證深度不足、社會經(jīng)濟評價深度不足等問題的原因，主要是前期經(jīng)費不足、工作周期不夠等。因此，更有必要對前期工作加以重視，確定合理計費。2007年，水電行業(yè)在此方面做得比較好，已有成文規(guī)定。黑龍江省2012年1月起實施的《黑龍江省水利工程定額標(biāo)準(zhǔn)》也對水利工程前期取費執(zhí)行“1352 號文”明文進行了規(guī)定。

3) 水利水電工程前期工作范圍廣、工作量大、難度大、風(fēng)險大，為確保水利水電工程取得合理科學(xué)方案，有效控制投資，建議大力推進勘測設(shè)計招投標(biāo)工作，加強過程監(jiān)管，確保公開、公平、公正和誠信，同時加強監(jiān)督收費標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，從設(shè)計審查、投資撥付、內(nèi)部審計等多個環(huán)節(jié)進行控制和監(jiān)督，解決設(shè)計費拖欠問題，對不執(zhí)行收費標(biāo)準(zhǔn)的業(yè)主或勘測設(shè)計單位進行處罰。

［1］國家發(fā)展計劃委員會. 工程勘察設(shè)計收費標(biāo)準(zhǔn)［M］. 北京: 中國物價出版社，2002.

［2］投資項目可行性研究指南編寫組. 投資項目可行性研究指南［M］. 北京:中國電力出版社，2002.

［3］謝志勇. 淺議水利水電工程勘測設(shè)計費的計價情況［J］. 西北水電，2003(01) :64－66.

［4］伍三貴. 對《水電工程設(shè)計概算編制辦法及計算標(biāo)準(zhǔn)》中獨立費用的認識［J］. 水利經(jīng)濟，2005，23(5) :17－18.

［5］段曹斌，黃婧. 談水利水電工程勘察設(shè)計費計算過程中常見問題［J］. 中國科技信息，2007(24) :160，163.

［6］孔德安，王延利. 貫徹前期勘察設(shè)計收費標(biāo)準(zhǔn)，推進水電前期工作［J］. 水利水電工程造價，2006(03) :5－6.

［7］張國良. 繼往開來，與時俱進，努力開創(chuàng)水利水電勘測設(shè)計協(xié)會工作新局面［R］. 北京: 中國水利水電勘測設(shè)計協(xié)會第七屆理事會，2004.