合作主義：城鄉社區一體化中政府、市場、農民的關系

社會管理體制改革研究課題組

（華中師范大學 湖北城市社區建設研究中心，湖北 武漢430079）

合作主義：城鄉社區一體化中政府、市場、農民的關系

社會管理體制改革研究課題組

（華中師范大學 湖北城市社區建設研究中心，湖北 武漢430079）

城鄉社區建設一體化是繼家庭聯產承包責任制、鄉鎮企業、村民自治之后的第四大制度創新，是實現城鄉經濟社會一體化的現實路徑。置于城鄉社區建設一體化背景下，農村社區建設是以效率、公平、參與為價值取向，通過政府、市場、農民的合作，來解決農村經濟發展問題和社會發展問題，促進城鄉經濟社會融合。“合作主義”強調每個行動主體在治理過程中要承擔不同的角色和功能，并活躍在自身最擅長的領域，在保持獨立性和自主性的基礎上實現資源整合、功能互補。破解新“三農”問題，政府的特長是統籌規劃、制度設計、資源引入和公共財政供給，故而需要在城鄉社區建設發展規劃、體制機制創新、公共服務均等化、農民國民待遇等方面“在場”；市場的特長是實現資源配置的最優、敢于創新和冒險、產生規模經濟，故而需要在土地集約化、規模經營、現代農業及農民增收等領域發揮作用；社會的特長在于對政府、市場功能的彌補，靈活多變，能利用大量社會資源，產生社會信任，提升社會資本，實現對問題的全面處理，據此，需要在農民公民意識、公民權利、參與公共事務、農民組織化、志愿互助服務、社會共同體構建等彰顯農民的主體性。政府、市場、農民合作，在理論上需要超越“市場萬能論”、“政府萬能論”和“農村封閉論”；在實踐上需要政府超越部門利益和強勢集團利益，彰顯政府公共性，更需要培育農村公民社會，保障農民平等參與權，增強農民行動能力。

城鄉一體化；政府、市場、農民關系；合作主義

一、問題的提出

城鄉社區建設一體化是旨在解決“三農問題”而做出的一種新的制度選擇。以城鄉社區建設的一體化來推動城鄉經濟社會發展一體化是繼家庭聯產承包責任制、鄉鎮企業、村民自治之后的第四大制度創新。與前三次制度創新不同，城鄉社區建設一體化具有兩個鮮明的時代特征：一是家庭聯產承包責任制、鄉鎮企業、村民自治都是以城鄉分割為前提條件，試圖在不觸及城鄉二元體制的條件下，力圖從農村內部來解決農村問題；而城鄉社區建設一體化則是以城鄉融合為前提條件，著力打破城鄉二元體制，著力跳出農村來解決農村問題。二是無論家庭聯產承包責任制、鄉鎮企業、村民自治都是從某一方面來解決農村發展問題，而城鄉社區建設一體化則是力圖從整體上來解決農村問題；盡管農村工作有許多黨政部門涉足，為了避免政府結構的碎片化帶來農村社區建設的碎片化，各地采取許多辦法來統籌城鄉社區建設，以農村社區建設來統率村民自治、新農村建設等工作，農村社區建設越來越體現出系統性的特征，它涵蓋了破解“三農問題”的方方面面內容，諸如農村基礎設施建設、農村產業結構調整和經濟增長方式轉變、農村組織結構的調整、農村社區服務體系建設、農村社區參與和農民能力建設等。只有認識到城鄉社區建設一體化是新的制度創新，只有認識到農村社區建設的系統性，才能真正領會到農村社區建設的必要性和重要性。有人疑問：有了村民自治，為什么還要搞農村社區建設？還有人疑問：有了新農村建設，為什么還要搞農村社區建設？上述疑問的產生有兩個重要原因：一是人們對農村社區建設的系統性缺乏清醒的認知，把農村社區建設簡化為農村社區服務體系的建設，甚至僅僅理解為政府投資建設農村社區服務設施；二是因為政府結構的碎片化帶來農村工作的碎片化，阻礙了人們對農村社區建設系統性的認知，甚至有的部門出于部門主義，有意簡化農村社區建設的內涵。

當前，城鄉社區建設一體化面臨結構性約束。長期以來，我們走的是一條工業化與城市化脫節、城市發展與農村發展脫節的現代化道路，城市現代化是通過汲取農村資源、剝奪農民利益來實現的。我們面對的現實是兩個不對稱的社會結構：一個是政府強勢、市場強勢而社會弱勢；一個是工業強勢、城市強勢而農業弱勢、農村弱勢。與這兩個不對稱結構相聯系，市場效益至上、GDP至上、土地財政至上，很容易出現政府與農民爭利、資本與農民爭利、權力與資本聯盟以剝奪農民的問題。在這兩個不對稱的社會結構下，要想真正做到“工業反哺農業”而不是“工業再剝奪農業”、“城市反哺農村”而不是“城市再剝削農村”實在不易。孟德拉斯在《農民的終結》一書中這樣指出：“20億農民站在工業文明的入口處，這就是在20世紀下半葉當今世界向社會科學提出的主要問題”。①在城鄉社區建設一體化過程中，如何處理好政府、市場、農民的關系，如何建構政府、市場、農民的合作機制，正是社會科學界不得不深思熟慮的問題。

二、政府、市場、農民合作理論

政府、市場、合作是要超越“市場萬能論”、“政府萬能論”、“農村封閉論”。長期以來，“三農問題”一直是我國學界廣為關注的熱點問題，學界將“三農問題”概括為農業問題、農民問題、農村問題。其主流看法包括：農業問題是如何促進傳統農業向現代農業轉變，以解決農業的弱勢和低效，實現農業增產和農民增收，這涉及效率問題；農民問題是如何促進農民市民化，農民與市民享有同等的公共服務，這涉及公平問題；農村問題是如何改變農村貧窮落后的面貌問題，需要將市政建設向農村拓展，促進農村現代化，避免“城市歐洲化、農村非洲化”，這同樣涉及公平問題。②目前學界流行的“三農問題”事實上是“兩農問題”，即農業效率問題和農村公平問題。如果將“三農問題”歸結為效率和公平問題，政策取向和實踐路徑容易出現“市場萬能論”和“政府萬能論”，將解決“三農問題”的主動權交給市場和政府，由市場來解決效率問題，由政府來解決公平問題，農民成為市場和政府的被安排者，忽視農民的主體性。在缺乏農民主體性的條件下，市場理性偏好利潤，可以解決農村經濟效率問題，但市場理性不偏愛公平，可能損害農民權益，出現“資本圈地”；地方政府是一個獨立的利益主體，存在通過土地來謀取財政收入最大化的內在動力，政府可能因土地財政而出現“權力圈地”。出于對“資本圈地”、“權力圈地”的高度警惕，“農村封閉論”會呼之而出，它會反對土地市場化，會反對城市資本進入農村，主張在國家保護下依托農民自身力量和農村本地資源來解決“三農問題”；③它是要把市場化和城市化的機遇和惡果一起丟掉，猶如把小孩與洗澡水一起倒掉一樣。“市場萬能論”、“政府萬能論”、“農村封閉論”的理論主張和政策建議是相互排斥的、相互敵對的，要么是有效率而無公平，要么是有公平而無效率。

政府、市場、農民合作立足于新的“三農問題”、致力于新的行動目標。“三農問題”需要重新界定，它不僅包括農業效率問題（農業低效和農民低收入）、農村公平問題（農村基礎設施類公共產品短缺、農村生產類公共服務短缺、農村生活類公共服務短缺），而且還包括農民能力問題（農民受教育程度低、農民專業技能低、農民組織化程度低、農民駕馭市場能力低等）。城鄉社區建設一體化作為破解“三農問題”的戰略行動，其行動目標在于滿足三個需要：一是滿足農業增產和農民增收的需要，提高農村經濟發展效率；二是滿足農村公共產品的需要，促進城鄉基本公共服務的均等化；三是滿足農民能力提升的需要，增強農村可持續發展能力。

政府、市場、農民合作依靠新的行動主體。推進城鄉社區建設一體化，農村社區建設的主體力量不會是單一的而是多元的。政府及其部門和個人、市場及其組織和個人、農民及其群體和個人都是獨立的行動主體，即行動主體的多元化。它們或他們之間既存在利益一致的一面，也存在利益相異的一面，各方都有謀取優勢的內在沖動，因而各方都有損害對方利益的可能性。合作行動是建立在行動主體力量均衡的基礎上，合作雙方力量均衡才會出現競爭與合作關系，合作雙方力量失衡只會出現支配與被支配的關系而不是競爭與合作關系。在政府強勢、市場強勢、社會弱勢的社會結構下，政府、市場、農民之間的合作在很大程度上取決于農村公民社會和農民自組織力量的成長狀況，否則，很容易出現權力和資本的聯盟，沒有農村公民社會和農民自組織能力的增強就很難有政府、市場、農民的合作。集體合作行動是建立在激勵與自愿結合的條件上，如果僅出于自愿，理性的行動主體誰都沒有動力去為社會公平作出貢獻。參與公共事務治理和公共產品提供需要建立集體選擇機制，激勵行動主體的合作行動，約束行動主體的不合作行為。在推進城鄉社區建設一體化過程中，政府的公共性尤為重要，如果政府不能超越強勢利益集團、不能超越部門利益，政府很難做到公共利益至上，很難將排斥性集團整合為相容性集團，公共性缺失的政府帶來的后果甚至比沒有政府更糟糕。

政府、市場、農民合作形塑著新的行動空間。農村社區是各種行動主體互動的場域，農村社區會呈現出復雜的關系網絡，不僅有政府、市場、農民之間的互動，也有政府部門及其個人之間的互動、市場組織及其個人之間的互動、農民群體及其個人之間的互動。國家權力、市場力量、社會力量介入農村社區、改造農村社區，農村社區由封閉走向開放、由同質走向異質。

政府、市場、農民合作理論主張合作主義，倡導效率、公平、參與三位一體的價值取向，選擇農村社區建設的路徑。它既不同于自由主義（把一切交給市場）、也不同于保守主義（把農村置于市場化之外）；既不同于國家中心主義（把一切交給國家、交給政府），也不同于社會中心主義（把一切交給社會、交給農民）；既不同于城市中心主義（城市代表文明、農村代表落后、用城市來替代農村），也不同于農村封閉主義（把農村置于城市化之外、隔斷農村與城市關系）。它反對將農民作為政府與市場的被安排者；它重視政府的作用、市場的作用，農民的作用；它強調政府的自主性、市場的自主性、農民的自主性；它更注重政府、市場、農民三方力量的均衡。

三、鄂州市城鄉社區建設一體化的實踐經驗

鄂州市城鄉社區建設一體化提供了一種合作主義的實踐模式。鄂州在解決“三農問題”、處理城鄉關系的實踐中，嘗試以城鄉統籌為戰略，以社區建設為路徑，努力建構政府主導、市場介入、農民參與的主體格局，促進公共財政、市場資本、社會資源整合，提高農村經濟效率，普及農村公共服務，增強農民自組織能力，逐步實現城鄉經濟社會協調發展的行動過程。鄂州模式的基本經驗集中于在“統籌”上做文章，在“合作”上下工夫。

（一）統籌規劃：城鄉社區發展戰略的一體化

規劃是戰略謀劃。以城鄉社區發展規劃的一體化來帶動城鄉社區建設的一體化，是鄂州模式的一大亮點。“全域鄂州”是一種社區主義的規劃。一方面，它把鄂州市域1593平方公里作為一個地方性社會系統（地域性社區），把城市和鄉村作為兩個基本的子系統，注重城市和鄉村兩個子系統之間空間結構的均衡與和諧。依據其自然地理屬性、人文地理特征、經濟地理優勢，統籌規劃城鄉空間布局，在靠近武漢、黃石的地域布局新城，在交通節點、經濟貿易較發達區域建設特色鎮，突破行政村的界限規劃中心村落，構建以1個主城區為中心、3座新城（葛華科技新城、紅蓮湖旅游新城、花湖工貿新城）為支撐、10個特色鎮為節點、106個農村社區（將320個自然村合并為106個農村社區）為基礎的城鄉一體的 “1311”空間布局，實現城鄉空間布局的一體化。另一方面，它以滿足社區基本需要為出發點，注重城市和鄉村之間空間功能的均衡與融合。統籌城鄉產業規劃，滿足城鄉社區經濟發展特別是農業增產和農民增收的需要，促進城鄉資源互補、產業互動，城市大力發展高新科技型的工業企業，農村大力發展水產、畜牧、蔬菜、林果四大支柱產業，建設一批農業特色板塊，加快農業產業化經營，發展現代農業。統籌城鄉基礎設施建設規劃，市政設施建設覆蓋農村社區，推進農村社區現代化，重點推進農村路網、電網、水網（供水排水網絡）、氣網（沼氣、天然氣網絡）、廣播電視電話互聯網、市場網等“六網”工程建設。建立城鄉公共服務一體化制度，按照制度統一、標準統一的要求，鄂州進行了戶籍管理、社會保障、教育、就業、醫療等十個重點領域的改革，促進城鄉社區一體的最低生活保障、養老保險、醫療保險、社會救助、文化體育、就業服務。“全域鄂州”是規劃體制和機制的重大變革。④“全域鄂州”規劃實現了四個改變：由城鄉分割規劃轉變為城鄉統籌規劃，實現了城鄉空間結構的均衡和空間功能的互補；由按行政層級規劃轉變為按自然地理、人文地理、經濟地理規劃，實現了地方資源優化組合；由行業分割規劃轉變為行業整合規劃，實現了政府部門之間以及政府部門與科研機構之間的合作；由區域封閉規劃轉變為區域開放規劃，實現了鄂州與武漢、黃石等地域的空間結構均衡和空間功能互補。

“全域鄂州”規劃引導村莊規劃。全市106個農村社區是由原來的320個自然村合并而成，每個社區都在制定村莊規劃。農村社區與城市社區一樣，空間布局得到優化，空間資源得到充分利用。如，峒山社區規劃堅持“產業興村、生態立村、工業富村”的發展理念，彰顯“觀光旅游、生態農業、古鎮文化”三位一體的特色。社區規劃“三點一線”：“三點”是水邊建碼頭、路邊建居住區和服務中心、山邊打造峒山古鎮。“水邊建碼頭”是在臨港的桐山村火炬隊建一個旅游觀光碼頭，風光旖旎的百里長港是未來鄂州的秦淮河，這個碼頭不僅將成為百里長港示范區的中轉站，它還將發展為繁華的商埠。“路邊建居住區和服務中心”就是以社區服務中心為圓點，建居住區，建峒山小學，使村民在家門口享受社區服務，這里有寬敞的休閑廣場和演藝中心，設有大戲臺、娛樂室、健身房和農家書屋……不論是本地村民還是旅游觀光的游客，都可以在這里享受城鄉一體化建設帶來的福祉和歡樂。“山邊打造峒山古鎮”就是將峒山上的五個村民小組的農戶，按統一建筑風格重新規劃，改建成具有明清風格的小鎮。這三點如同華光璀璨的明珠，由一條新修的康衢大道，從水邊到路邊到山邊，一線穿“珠”般地連接成一個美輪美奐、完整的旅游風光帶。這條康衢大道就是峒山一日游線路。

（二）統籌生產：社區土地效益最大化、社區利益關系均衡化

農業發展是農村社區建設的基礎性力量，而土地是其中最根本的生產資料。從“土地－農民”的關系來看，土地仍然是大多數農民直接的生活依賴。在實地調研過程中，我們發現由于個體所處境況和價值觀的不同，村民對于土地的依賴和認知存在三個分層：80%以上的年輕人（30歲以下）都不愿意種土地⑤，他們沒有從父輩那里繼承傳統的種田經驗；老年人（60歲以上）是不得不種土地，訪談中遇到大量農村老年人都沒有養老保障，他們對耕種土地的看法多是“趁自己干得動就再干幾年”；中年人（4050人員）對耕種土地的意愿最為強烈，他們是農村勞動力的主要構成部分，他們中的大多數以種田為生，農業收入是他們及其家庭經濟的主要支撐。三個群體對于土地表現出“不愿意種”、“不得不種”和“需要種”的差異性。當前，我國農村地區“人多地少”的矛盾較為突出，而且分散的農業經營和單一的產業結構已然形成了農業乃至農村發展的“瓶頸”。土地效益要提升就要走市場化的道路，必然要求土地的規模化流轉，但是，如果只注重效率，市場就會喪失對公平的關注。在很多地方，市場憑借其資本強勢進行“圈地”，已然形成了對農民的剝奪。發展需要土地與農民依賴土地之間必然呈現出一定的結構性張力。

要正確處理農業發展過程中效率和公平的關系，就要建立新型的“資本－農民”關系，即一種合作主義的關系模式，既要讓市場主體充分發揮其資金、技術、市場需求等優勢，實現土地收益最大化，又要促進農村發展和農民身份轉變，特別是保障農民的合法權益，使各方利益得到持續增加。鄂州模式秉持“統籌”與“合作”的理念，通過“三個接軌”逐漸探索出了一條農業生產發展過程中可借鑒的經驗。“三個接軌”是指，在農業產業化過程中將城鄉資源接軌、城鄉公共服務接軌、農業產業結構調整與轉移人員安置就業接軌。第一個接軌主要在于提升土地效益，后兩個接軌在于平衡利益關系。鄂州模式通過統籌生產來實現土地效益最大化和利益關系均衡化，其理論內涵在于處理好資本、土地和農民三者之間的關系。其具體做法是：堅持“以工促農、以城帶鄉”的方針，通過城鄉一體的產業規劃，大力發展特色農業，通過招商引資做大做強農產品加工業、生態旅游農業等，實現城鄉資源接軌；建立城鄉一體的公共服務體系、城鄉一體化的戶籍制度、最低生活保障制度，實現養老保險全覆蓋，建立開放式城鄉醫療保險體系等，使農村年輕人能流動、住得下、有保障。對于農村老年人，除了土地流轉的常規補償外，很多社區還專門設立了福利補助金、養老金、免費老年公寓等，實現“老有所養、老有所依”。對于中年人，重點在于解決他們土地流轉后的就業問題，各項農業產業項目以吸納本地勞動力就業為主，使他們“離土不離鄉”。例如，鄂城區燕磯鎮池湖社區鑒于本地有做金剛石刀具的傳統，村里創辦了產業化工業園，金鄂、鄂信等名牌企業也紛紛進駐，年創產值2億元，安置當地農民800余人就業，占全村勞動力的52%，在“以工促農、轉移就業”方面取得明顯的效果。東港社區的冰糖西瓜產業基地的建設和經營則按照“公司＋技術＋農戶”的合作機制進行，是平衡利益關系的成功典范。整個基地占地面積150畝，建有“冬暖式”大棚120余個，帶動農戶27戶。產業基地的基礎設施（主要包括道路、灌溉溝渠、溫室大棚等）主要由村級農業發展公司和相關政府農業部門投資建設，總投入在60萬元左右。基地建成后，個體農戶按需承包，承擔大棚的管護、日常生產的投入（如化肥、農藥等）、產品的銷售等具體事務。由于冰糖西瓜產業是技術管理要求較高且勞動力需求較大的農業項目，所以在經營中還雇請了技術人員和農場工人。技術人員以“技術換土地”的方式從外地引進，并在合同中明確雙方的權責。對于農場工人而言，他們的土地流轉后，不僅能拿到每畝700元的補償，另外在農場務工，以提成的形式獎勵（畝產量達到1萬斤獎金為2000元），按照面積和實際產量計算，平均每位農場工人的預期獎金能達到1萬到2萬左右。對于村級農業發展公司和個體承包者而言，除了基地投入、人員工資、日常管理的開支外，也能收獲明顯的效益，村集體積累也得到增強。產業合作機制，形成了一種利益共贏的局面。

（三）統籌生活：農村社區城鎮化、公共服務均等化

城鄉社區公共服務均等化需要處理好城鄉社區公共需求的統一性與差異性的關系問題。城市社區主要是建立社會生活共同體，農村社區既要建立社會生活共同體、也要建立集體經濟共同體，這是城市社區建設與農村社區建設的一個顯著區別。同時，城鄉差距不僅體現為城鄉收入的差距，也體現為城鄉公共服務的差距。按照公共產品功能的不同，公共產品可分三類：一是市政設施類產品、二是生產類服務、三是生活類服務。農村公共服務的短缺是全方位的，存在市政設施短缺、生產服務不足、生活服務空白的問題。在城市社區市政設施較為完善而農村社區市政設施嚴重短缺的條件下，農村社區需要建立市政設施、生產服務、生活服務“三位一體”的公共服務體系。城鄉社區公共服務均等化需要處理好公平與效率的關系問題。農村公共服務全方面短缺與城鄉二元體制密切相關。在城鄉二元體制下，城市和工業是政府公共投入的重點，民間資源包括來自農村的也最終流向了更有比較效益的城市和工業。從公平的角度看，政府需要加大農村的公共投入，同時，激勵民間資源投向農村。這是學界的基本共識。但是，公共服務也涉及效率問題。農村公共服務短缺與農民居住分散密切相關。人口規模、人口密度與公共服務的公共性、公共服務的效率存在正相關關系。城市社區人口規模大、人口密度高，公共服務的公共性強，公共服務的效率高；而傳統農村居住分散、人口密度低，降低了公共服務的公共性、增大了公共服務的成本。市政設施配置的公共性和效率與人口規模、人口密度的關系最直接，這在一定程度上可以解釋為什么所有國家的城鄉在市政設施配置上都存在或大或小差距，為什么農村社區建設中各地都積極推進農民居住的小區化。從效率看，農村公共服務短缺是與農業規模小密切相關的。產業規模小帶來生產類服務的需求量小、服務的成本高甚至邊際效益為負。這在一定程度上可以解釋為什么農村社區建設中各地要推進土地經營的規模化、工業向園區集中。在推進城鄉社區建設一體化過程中，要避免城市中心主義，不能以市民需求來代替農民需求，而要從農村社區公共服務需求出發。實現公共服務的公平與效率兼顧，離不開政府與農民的合作，需要處理好政府與農民的關系。在公共服務上，政府要公平、又要效率（降低財政成本），而農民要公平卻不會關心效率。兩者之間既有一致又有差異。盡管農民集中居住有利于改善人居環境、降低公共服務成本，但僅靠自愿，農民是缺乏動力的，如果靠政府強制，農民是會反抗的。

鄂州模式的經驗是“以服務空間換居住空間”，統籌社區公共服務設施建設與農民居住區建設，以社區公共服務的區域化來帶動農民居住的小區化。其基本做法：統籌社區公共服務設施建設與農民居住區建設，支持和鼓勵農民“遷村騰地”、“集中居住”，大力推動農民居住的小區化。以社區綜合服務設施為圓點，建設農村居住區，實現公共服務區與居住區的統一、公共服務送達村民家門口。按照“功能齊全、綜合使用、集中建設”要求，整合部門用于社區服務設施建設的資金，建設1000平方米以上的“1＋8”的農村社區服務中心。所謂“1＋8”是指1個社區服務綜合設施（社區服務中心）承載8項服務功能（社區組織辦公、社會保障、農村技術服務、村民教育與技術培訓、農家超市、醫療衛生、文體活動、社區警務與社區安全）。“1＋8”農村社區服務中心既體現了城鄉社區公共服務的公平性，又解決了重復投資、功能不全、使用率低的問題。堅持不強制村民離土、離鄉的原則，通過村民自建或村民購買等方式，引導農民向居住區集中。完善居住區配套設施建設，改善人居環境，農村社區居住與服務就地城鎮化。

鄂州模式更有價值的地方在于它不僅著力解決進城農民的社區服務問題，也著力解決入村市民的社區服務問題。城鄉公共服務的一體化需要適應城鄉社會流動和城鄉社會融合的需要。流動人口包括入城的農民，也包括入鄉的市民。目前，我們強調要為進城農民提供公平的服務，保障他們對城市公共服務的享受權，滿足他們在城市的居住權，使他們融入城市。但是，對于流向農村的城市人，他們到農村創業，他們能否在農村居住、能否在農村享受公共服務呢？針對這個問題，鄂州市一方面建立城鄉一體的戶籍制度和公共服務制度，為城鄉社會流動和城鄉社會融合提供制度保障，到農村創業的市民可以落戶農村，到城市創業的農民可以在城市落戶，享受同等的權利和公共服務。另一方面，農村集中居住區為入鄉的市民預留住宅用地或允許其購買當地住房。例如橫山社區適應農業產業化和科技化的需要，預留幾套別墅，作為引進專業技術人才之用。峒山社區現有58套別墅中有一部分賣給了到農村經營的城市人。這種做法反映了鄂州人的遠見卓識：城市社區應該為進城的農民提供服務，同樣，農村社區也應該為入鄉的市民提供服務，這才是城鄉融合而不是城鄉排斥、城鄉互動而不是城鄉對抗。

（四）統籌資金：公共財政傾斜、民間資本注入

公共產品無市場，市場主體不愿提供，面臨市場失靈；公共產品無自愿，農民不會自愿提供公共產品，面臨社會失靈。政府是公共產品的供給主體，公共服務和社會管理是政府的一項基本職能。如何推進社區建設，城市的經驗是：地方政府主要領導的重視程度決定了社區建設的力度，公共財政的投入程度決定了社區建設的速度。⑥要填補城鄉社區發展的巨大差距，需要各級政府履行其職能。相對于公共服務需求，公共財政是短缺的，同時，公共財政包攬一切，可能也是低效的。農村社區建設需要處理公共財政投入與民間資本注入的關系。

鄂州模式的經驗是：公共財政向農村傾斜的程度決定城鄉社區公共服務的公平程度，民間資本注入的程度決定了農村社區公共服務的效率程度。鄂州市按照統籌城鄉發展、實現公共服務均等化的要求，堅持財政向農村傾斜的原則，不斷提高農村社區建設的財政支出比重，逐步形成財政投入農村社區建設的持續增長機制。在條塊分割的行政管理體制和部門預算的財政分配體制下，如果不能有效整合公共財政資源，地方財政拮據的情況會更嚴重。鄂州模式的策略是“統籌規劃、項目集中、渠道不亂、用途不變、資金整合、各記其功、形成合力”，有效破解擠牙膏式的財政分配機制，杜絕了資金截留、資金挪用、重復投資等問題，提高公共財政的使用效率。在農村社區基礎設施建設和公共服務設施建設上，“政府缺位”轉向“政府到位”，形成了以公共財政投入為主而不再是以農民自籌的新格局，如峒山社區環境綜合整治項目共投入資金189.4萬元，其中中央環境綜合整治項目資金120萬元，所占比例為63.35%；橫山社區基礎設施建設資金來源中，中央和地方專項資金所占比例為68.08%，位居第一。⑦

如何引入民間資本投入社區建設，增加社區資源投入和提高資源配置效率，這也是農村社區建設必須重視的問題。鄂州模式的策略是依托農村社區組織動員和吸納社會資源，建立了各類涉農資金、部門幫扶資金、社會捐助、商業投資等相互補充的多元化投入機制。自2009年起，鄂州市委、市政府出臺了《關于加快推進農村社區建設的意見》，在《意見》的指導下，鄂州市成立了由國土、規劃、公安等部門組成的城鄉社區一體化協調小組，結合實際情況大力開展“城鄉互聯、結對共建”活動，推動城鄉資源共享，從根源上解決了政府部門之間條塊分割、重復配置、資源浪費、效率低下等問題。鄂州市各個試點的農村社區建設資金除了依靠各級政府的大力幫扶外，還積極吸收社會融資本并取得了較好的效果。池湖社區在基礎設施建設中除了爭取財政投入590萬元之外，還爭取到部門幫扶資金300萬元，其中市區教育局投入200萬元美化校園環境，市林業局投入100萬元建設社區景觀綠化工程。同時，該社區賦予民間資本對資產的所有權和經營權，將有經濟收益的社區超市、幼兒園等項目向社會公開招標，吸引民間投資80萬元。⑧

社會組織是社區建設離不開的民間資源，社會組織的發展程度決定著社區建設的成熟程度。城鄉社區建設一體化會促使農村社會組織結構發生深刻變化，農村社區既傳承著傳統的家族和宗族網絡，又創新出現代性社團組織。鄂州城鄉社區建設一體化實踐中出現了大量的社會組織元素，諸如農業生產合作社、楚劇團、健身隊、腰鼓隊、治安巡邏隊、社區物業管理委員會等社團性組織。這些適應現代社會的社區組織在提高農民生產和生活的組織化程度的同時，還增強了農民的交往能力、參與能力、就業能力、致富能力。從長遠看，農村社區組織化程度的提高是逐步實現政府、市場、社會力量均衡的基礎性要素，是促進政府、市場、農民合作的重要條件。

歸納起來，鄂州模式的基本經驗就是：在政府主導下，以社區建設為路徑，充分發揮政府部門、市場組織、農民組織的優勢，通過城鄉規劃、生產、生活、資金的統籌，來實現城鄉經濟社會發展的一體化。其中，統籌規劃是先導，統籌生產是基礎，統籌生活是目的，統籌資金是保障，而各行動主體的合作則是關鍵。

四、基本結論

社會結構的急遽轉型、社會矛盾、社會問題的凸顯，促使人們不能只停留在一種“主義”的漩渦中，人文社會科學領域從不缺乏“主義”之爭。當前，破解新“三農”問題，不是沒有“主義”、而是缺乏合適的“主義”。我們的本意不是要探討哪個“主義”好、哪個“主義”壞，而是要尋找一個最佳的“主義”來解決問題。在特定的社會現實和制度環境中，哪個“主義”會發生更大的作用取決于經濟社會發展水平和我們的行動目標。以“合作主義”作為解決新“三農”問題的價值取向，是應對政府、市場和社會“三重失靈”的題中應有之義，以期在充分認識到各行動主體的比較優勢基礎上，推進社會分工與合作治理。“合作主義”強調每個行動主體在治理過程中要承擔不同的角色和功能，并活躍在自身最擅長的領域，在保持獨立性和自主性的基礎上實現資源整合、功能互補。破解新“三農”問題，政府的特長是統籌規劃、制度設計、資源引入和公共財政供給，故而需要在城鄉社區建設發展規劃、體制機制創新、公共服務均等化、農民國民待遇等方面“在場”；市場的特長是實現資源配置的最優、敢于創新和冒險、產生規模經濟，故而需要在土地集約化、規模經營、現代農業及農民增收等領域發揮作用；社會的特長在于對政府、市場功能的彌補，靈活多變，能利用大量社會資源，產生社會信任，提升社會資本，實現對問題的全面處理，據此，需要在農民公民意識、公民權利、參與公共事務、農民組織化、志愿互助服務、社會共同體構建等彰顯農民的主體性。

我們利用“政府、市場、農民合作理論”作為解決新“三農”問題的理論工具，需要政府、市場、社會之間力量平衡和彼此互動，但沒有農民的參與就談不上所謂的“合作”、“互動”和“利益共享”。三十多年的改革開放，我們扶持了一個強大的市場。現如今，破解新“三農”問題之困境，需要我們扶持一個強大的農村社會，需要提升農民能力。農民群眾不僅是農村社區建設的直接受益者，同時也是農村社區建設的主體力量。當前，農村社區建設中農民的“缺席”以及農民行動的“缺失”根源于農民能力弱。農民能力建設應包括體能、認知、勞動、就業、創業、適應、學習、組織、合作、創新、維權、治理、談判交易和抗風險等涉及政治、經濟、文化等各方面能力的提升，新時期實現農民福利增加需要“全能型”、“復合型”的“新型農民”。農民能力的構建需要行動空間、制度環境、文化氛圍和財政扶持。農村社區為農民能力構建提供了一個行動場域，政府公共服務為農民能力構建提供了物質保障，“政府—市場—農民”三方合作的制度設計為農民能力建構提供了路徑選擇。

注釋

① H.孟德拉斯：《農民的終結》，李培林譯，北京：社會科學文獻出版社，2010年，第3頁。

②筆者通過對近年來學界對三農問題的研究成果的梳理發現，目前學界側重于從農業效率和農村公平兩個視角來解讀三農問題。如秦暉：《土地·公平·效率》，《中國土地》1998年第1期。李成貴：《解決三農問題的基本思路和政策方向》，《中國農史》2005年第2期。第2期。張瑛：《完善農村社會保障的著力點：公平與效率》，《南京社會科學》2007年第5期。遲福林：《我國統籌城鄉發展的基本公共服務均等化因素》，《東南學術》2009年第6期。韓俊：《統籌城鄉發展的目標任務和本質要求》，《理論參考》2010年第12期。黨國英：《城鄉差距的非公正性及其矯正》，《改革》2011年第6期。

③賀雪峰：《中國農業的發展道路與政策重點》，《南京農業大學學報（社會科學版）》2010年第4期。

④ 對于“全域鄂州”以及城鄉一體化實踐，湖北省委政策研究室曾做過專題調研，從政策層面和操作層面，梳理了其基本經驗。參見湖北省委調研組：《用“一體化”推到“二元墻”——鄂州市推進城鄉一體化試點的基本經驗》，《湖北日報》2010年5月12日。

⑤為能更好地了解鄂州市農村居民對實施城鄉一體化的社區管理和服務體制改革的認知和評價，課題組采用了問卷調查。調查問卷分五部分，共51道題，第一部分是個人與家庭的基本信息；第二部分是村民對土地流轉情況及滿意度的調查；第三部分是村民對生產服務需求及滿意度的調查；第四部分是村民對社區公共服務需求及滿意度調查；第五部分是村民參與狀況及滿意度調查。問卷調查選擇峒山社區、橫山社區、恒大社區、東港社區、池湖社區、路口社區六個農村社區作為樣本，根據村民居住狀況（集中居住/非集中居住大致等于1/2的比率）隨機抽樣，按照調查員與被調查者面對面“結構性訪談”方式進行，共發放問卷120份，回收有效問卷118份，回收率為99%。研究報告中使用的問卷調查數據均來自課題組調查統計分析數據，特此說明。

⑥ 正是依據這條經驗，中央政府明文規定，城市社區建設的第一責任人是縣、區黨政一把手，城市社區建設的直接責任人是街道黨政一把手。參見中共中央辦公廳、國務院辦公廳：《關于加強和改進城市社區居民委員會建設工作的意見》（中辦發）【2010】27號文件。

⑦ 根據峒山社區和橫山社區村務公開資料整理而成。

⑧ 根據池湖社區村務公開資料整理而成。

2011－10－16

2008年教育部人文社會科學重點研究基地項目“城鄉統籌進程中的社會管理體制改革研究”（08JJD810156）；2011年教育部人文社科青年基金項目“政府公共服務社區化機制研究”（11YJC810017）本課題組成員包括：陳偉東、張文靜、孔娜娜、舒曉虎。

責任編輯 王敬堯