中國共產黨在民主革命時期的救災政策及其實踐

文姚麗

（中國人民大學 中國社會保障研究中心，北京100872）

中國共產黨在民主革命時期的救災政策及其實踐

文姚麗

（中國人民大學 中國社會保障研究中心，北京100872）

民主革命時期是一個災荒的年代，也是一個戰亂的年代，中國共產黨在嚴酷的政治環境下，依據所面臨的實際自然災害狀況、所擁有的救災條件和物資儲備，探索總結出了以自力更生、生產救災為核心的多種救災政策，主要包括糧款賑濟、厲行節約、社會互助與社會救濟、災民安置、捕蝗以及水利建設等政策。民主革命時期中國共產黨在各根據地取得良好的救荒實效，各根據地政府在具體的救災過程中依據自身的自然災害特點及不同的政治及物質條件，分別側重不同的救災政策，并使之各救災政策相互銜接，協調配合。各根據地政府對于救災抱有必勝的信念和態度，將救荒上升到政治高度，使之政策得以有力實施。

生產自救；糧款賑濟；厲行節約；社會互助；水利政策

中國共產黨從誕生之日起，就把全心全意為人民服務作為自己的宗旨和奮斗目標。在民主革命時期特殊年代，中國共產黨將民生保障及群眾生活上升到政治高度予以關注，注重解決關系群眾切身利益的實際問題。真心實意地為群眾謀利，幫助群眾解決生產和生活中的具體問題，諸如農業生產、災害救助、柴米油鹽等實際問題。抗日戰爭與解放戰爭時期，中國共產黨轄區內各根據地均不同程度地遭受國民黨、日本侵略者的軍事包圍和經濟封鎖，各種自然災害連年不斷，甚至一年之中多種災害并至，可謂是雪上加霜，極大地影響了各抗日根據地軍民的正常生產生活。面對如此嚴峻的困難，各根據地軍民在中共中央和根據地政府的領導下積極救災，依靠廣大群眾，開展生產自救，戰勝災荒并度過難關。以生產自救、自力更生為核心的救災政策不僅保障了各根據地的軍民生活，還支援了前線，贏得了抗日戰爭與解放戰爭的勝利。

當今世界自然災害接連不斷，2010年日本東海岸地區發生了震驚世界的9.0級地震，余震接連不斷，隨之而來的是氣候異常變化、工廠火災、海嘯以及嚴重的核電站爆炸與核輻射，近些年來我國自然災害也是接連不斷的發生。因此，救災事業不僅僅是中國的事情，更是全世界人民的事情，總結中國共產黨在民主革命時期救災政策不僅為中國的救災防災事業提供歷史經驗教訓，同時也希望為全世界的減災救荒事業提供些許參考線索。歷史研究的意義或許就在于從現實問題、當下社會環境及情境出發，從歷史中追尋前人思考問題的思維方式與邏輯體系及具體的技術方法，為后人提供可供借鑒的歷史經驗。

一、民主革命時期災荒概況、成因及時代背景分析

（一）民主革命時期自然災害概況及特點

民國學者謝覺哉同志認為“民國時期的災荒恐怕是有災荒以來前所未有，災區的廣泛，從南到北，從東到西，計有21個省，縣份計有1130余縣，災民大概有5730萬人（華洋義賑會的估計），尤以西北各省最為嚴重”①。在所有災害中，最嚴重的莫過于水旱災害，從1912年到1948年，全國遭水災共有7408縣次，年均200縣次，位居第一位，旱災5955縣次，年均161縣次，位居第二；蝗災則成為第三大災害，受災區域共1719縣次。抗戰期間，尤其以晉察冀根據地、晉冀魯豫根據地蝗災最為嚴重。②

中國共產黨各抗日根據地災荒嚴重且救災迫切。從現有史料統計的受災范圍、面積、人數等來看，其災荒的程度和范圍都尤為嚴重。現就各根據地的災荒情況分別予以說明。

1939年至1949年這十年間，陜甘寧邊區自然災害連年不斷，無論是從災害發生的頻率、程度或損失來看，都極為慘重，如1942年8月陜北發生的水災，安塞、延安、延川及綏德等縣均受到水災，在受災縣市中，一般估計以綏德縣區為最重。據胡新民等人的統計，1939—1945年，因災害總共損失糧食110余萬大石，可供100萬群眾食用一年③。陜甘寧邊區1939年至1944年災情損失統計如下：

表1 1939—1944年災情損失統計表

表2 陜甘寧邊區四年來災情統計表

表1、表2均從不同角度說明了民主革命時期陜甘寧邊區災荒的嚴重程度，無論是從受災面積、糧食損失方面，還是從受災人口來分析，這些驚人的數據無不說明了災荒損失的慘重。災害直接造成田禾、糧食、房屋、牲畜等財產與人口損失。

據晉察冀邊區政府統計，在1939年這次數十年不遇的水災中，全邊區良田被毀17萬頃，糧食損失60萬石，淹沒村莊一萬余個，人畜傷亡嚴重，災民達300萬人④。1942年春，冀西地區發生了嚴重的春旱，受災面積達39縣之多，隨后又發生了嚴重的春荒，據盂縣、廣靈、淶源、滿城、龍華、易縣、完縣、云彪、靈壽等各縣的統計，災民已有47520人⑤。

晉冀魯豫地區的高陵、頓邱兩縣于1943年發生嚴重災荒，一方面是由于春季的風沙和夏季的旱、蟲、冰雹等自然災害。在縣敵占區，“由于去年夏天無雨，旱災極為嚴重，岳城數十村莊，去年收成較好的地也只能收一斗多秕谷，較壞的地谷苗早已枯死，顆粒未收。”⑥但另一方面的原因在于1941年四一二敵人對沙區的大掃蕩，施虐三光政策，致使這兩縣地荒人希，元氣大傷，大部分農民一天兩餐菜湯，米珠不見，所有各種樹皮樹葉都被剝光吃了。

太行山革命根據地1941年秋、冬季雨雪稀少，到1942年春季發生旱災。根據地軍民糧食供應發生困難，災民達到36萬人。⑦從1942年秋末開始，旱災繼續蔓延，直到1943年8月才有所降雨，但并未緩解嚴重的旱情。許多水井干涸，不少河流斷流，土地龜裂，禾苗枯死，人畜用水很困難，伴隨旱災而來的是疾病蔓延，不少村莊流行傳染病。在晉冀魯豫地區的所有災荒中，首當其沖的是旱災所導致的蝗災，在晉冀魯豫的鄄北三區、南華的臨河區、壽張的一區與二區以及范縣的三區等九個村莊，均先后發現蝗蟲，有的禾苗已被啃食殆盡從而形成災荒。⑧其次，1946年蘇北水災極其嚴重，比民國二十年大水更大，黃河、淮河以及由山東南流之沂河與沐河均暴漲，蘇北地區又連日大雨不停，8月25日運河水位在淮陰已漲至二丈七尺二寸，高郵御碼頭漲至一丈六尺五寸。⑨

民主革命時期各根據地的災害主要是以水災、旱災、蝗災三類災害為主，無論哪種災害的發生，其結果都必然造成糧食作物歉收。加之民國特殊的戰亂時代背景，大的災害的發生必然導致災荒的發生。其災荒發展大體經過三個階段，第一階段為虛荒階段，一般在秋后至冬中，其實真正的恐慌并非其時。這一時期群眾還有相當余糧，但災荒威脅致使人人恐慌，一部分人（并非災民）即開始向外流動，社會的積蓄更加隱匿起來，有錢的暗中囤積，中等戶首先要求救濟并減免負擔，造成普遍的恐慌氣氛。第二階段是真正缺糧階段，一般在冬中至來年春天。這個時期經過整個冬天的消耗，社會余糧用完，群眾有錢無糧（缺糧戶從秋后的30%擴展到此時的60%—70%）⑩，糧價高漲，大多數群眾以代食品充饑，破壞分子亦趁機活動，災荒趨向嚴重狀態。第三階段為缺乏購買力階段，一般從春末至夏季。這一時期糧價繼續高漲，群眾購買力普遍低落，尤其是貧農與下中農極為缺乏購買力，進入饑餓狀態的人數約占人口總數的15%－20%，全部災民約占人口一半左右，災荒進入一種新的嚴重狀態。?

（二）民主革命時期中國共產黨各根據地災害成因分析

究其民主革命時期各根據地災荒成因，總得來說有幾方面的原因。

其一，自然成因。晉冀魯豫地區災荒形成的直接原因在于天旱，陜甘寧邊區的災荒在某種程度上也由于自然原因所導致，由于“陜北森林稀少，無物足以吸收雨水，因山坡陡峭，一旦暴雨過激，則不能立即吸入土層，同時陜北是黃土層的地質，容易沖刷，水分體積因而增大”?。加之延河河床淺狹，每年夏秋之交，此皆暴雨成災的幾個主要原因。對于1942年的延川水災，據當時《解放日報》發表的社論《延川水災》的報道，“水災并不是什么不可抗拒的天災，天然森林的大量破壞植樹造林工作之未能引起普遍的注意與認真的執行，這是發生水災的根本原因。”?

其二，民主革命時期除嚴重的自然災害之外，其本身也是一個戰亂的年代，可以說，戰爭本身是一種災荒。民主革命時期的災荒無不與軍閥戰爭和軍閥的苛取壓迫有密切的關系，在某種程度上說，這些水旱與災荒多半是由軍閥直接或間接所招致，“大兵之后必有兇年”?這是民主革命時期災荒的真實寫照。戰火紛紛的年代何患無災民難民，這正如謝扶雅所言：

“素以和平著世的中國，有一半領土——18省一千數百萬里——已涂滿了鮮血。在綿延數千里的士兵，晝夜冒著重炮的轟擊，在廣袤數萬里后方的居民，不時受著敵機的狂炸，一年以來，死傷的平民，不下數十萬，因而顛沛流離，無依失養著，又不下數千萬，猶且前途茫茫，無所底止，這真是人類歷史空前的浩劫！”?

其三，國民黨軍隊對部分根據地實行的軍事包圍和經濟封鎖給邊區軍民帶來了極大的災難。經濟封鎖斷絕了根據地同外界的一切聯系，既不準根據地農副產品向外輸出，也禁止國統區的物資進入，特別是戰時急需的糧食、布匹、紙張、電訊器材等物質嚴禁運往根據地，而抗戰軍需品又不斷增加，正如林伯渠所言，各種封鎖使得“邊區人民的負擔無疑比以前數年加重了”?。民主革命時期就曾有人提出，災荒是帝國主義國民黨血腥統治的罪惡，水災絕不是不能避免的天災，如果每年能修理堤岸，疏通淤沙，水災是有可能避免的，然而國民黨及其各派軍閥將更多的注意力及財力集中到養兵等開支方面?。另一方面，軍閥的囤積與私運、產米區改種鴉片均加重了米荒的嚴重程度，軍閥對囤積與私運的不聞不問及強迫將產米區改為種植鴉片都致使災荒的嚴重程度倍增及米荒的發生。

二、民主革命時期中國共產黨救災政策及其實踐

對于具體的救災工作來說，各抗日根據地政府采取了減免災區負擔、對敵開展糧食斗爭、安置災民組織移墾、以工代賑、開展社會互濟等有效措施。總的來說，各根據地政府的救災工作開始從單純救濟走向積極生產救災。

（一）賑濟糧款政策

在根據地政府的眾多救災工作中，首要問題是糧食的解決。各邊區政府撥發公糧賑濟貧窮無法生活的災民，減免公糧負擔進行糧食調劑以賤賣給災民。太行邊區政府給受災嚴重的六專區減免公糧675萬斤，1943年夏收減少232萬斤?。太行區還利用糧價東貴西賤、貨幣比價東高西低的特點，開展對敵糧食斗爭，從西線敵占區購回3150萬斤糧食?。設法吸收敵占區的糧食，組織運糧隊和商販去敵占區購糧。此外，進一步實行糧食統制政策，對可供災民充饑的各種雜糧及干果等嚴格限制出口，加強邊區境內糧食調劑。

如表3所示，1939年至1942年間陜甘寧邊區賑糧總計為7227.4石，賑款總額為809746.80元。其中1941年的賑濟糧最多，達3662.4石之多；1942年賑濟款多達62萬之多，可以說是這幾年當中最多的年份。這在某種程度上說明1941年、1942年災荒之嚴重，救濟之著力。也在某種程度上反映了陜甘寧邊區以及其他各根據地政府在賑糧賑款方面所給予的大力救助。

表3 陜甘寧邊區四年來賑濟糧款統計表

（二）厲行節約政策

厲行節約政策是各抗日根據地政府在災荒救濟中普遍采用的政策之一，災荒發生之后，各根據地黨政機關首先執行了節衣縮食救濟災民的號召，并實行了全軍全黨總動員，嚴格實行節約，檢舉浪費，普遍開展節約運動。太行地區各個領導機關和各級領導干部動員全區黨政軍民，普遍開展節約運動，自覺地同群眾共甘苦，每人自動減少一部分口糧，并拿出自己本來為數極少的津貼，資助災民。?

在陜甘寧邊區政府，組織群眾厲行節約，提倡節衣縮食，反對各種浪費以減少一切不必要的開支，具體采取“珍惜和節省糧食，儲存洋芋、糠、菜等食品，徹底清理倉庫、草站、嚴格遵守政府嚴禁糧食出口、嚴禁用糧食烝酒熬糖”?等措施。首先在“各機關、各部隊、各單位、各農村加強糧食倉庫工作，提醒糧食工作者，總務工作者、炊事人員，好好保管和使用糧食，建立糧食的嚴密支領和保管制度，做飯要有計算”?。除了軍需等必要用途之外，要嚴格取締開設酒坊并用糧食釀酒，禁止用糧食喂豬等各種浪費現象，提倡省吃儉用。

蘇皖邊區從1945年10月起也開始了黨政機關職員每天節糧二兩到四兩的運動，軍隊里的干部和士兵除節糧之外省下了菜金用以救災，他們靠自己種菜生產來解決自己的伙食?。晉冀魯豫邊區也毫不例外，提出了“生產節糧，度過災荒，迎接勝利”?的口號，動員邊區各界厲行節約，要求八路軍“每人每日節省米二兩，每馬每日節省花料一斤，全體工作同志按干部戰士發給米數，每人每日節省四兩。一般民眾每人每日以節省二兩為原則，特別勞動節省一兩”?。所有部門用糧，無論是機關、部隊，還是學校、團體，一律由三餐改為兩餐，每人用量由每日二斤減為一斤六兩，后再減為一斤二兩?。據史料詳細記載，晉冀魯豫邊區黨政軍民共同決定：

“自1943年8月16日起，實行節食。計8月、9月、10月三個月份，正規部隊減為一斤五兩，游擊部隊減為一斤三兩，后方機關（按師政指示）及政府（包括黨政民學榮譽及退伍軍人）減為一斤二兩。1943年11月份與12月份、1944年1月、2月、3月、4月的六個月份里，正規部隊減為一斤三兩，游擊部隊減為一斤一兩，后方機關及政府減為一斤。1944年5月、6月兩個月，正規部隊減為一斤，游擊部隊減為十五兩，后方機關及政府減為十三兩。其它不足之數，由耕地生產糧自行彌補。在11月以后，政府困難吃菜比較多，每日增加食鹽二錢，騾馬料，自8月18日減為兩斤。”?

（三）社會互助與社會救濟政策

廣泛開展社會互濟運動與社會救助政策，是各根據地政府災荒救助的一大特點，太行分區黨政軍民全動員在社會互濟活動中普遍開展借糧與募捐活動，糧食調劑得以普遍建立并有組織有計劃地取得糧食、保護糧食并分配糧食。太行邊區政府號召開明人士募捐及全區大小劇團救災公演，并且各地區自己舉辦募捐。對于敵占區與游擊區的救災工作，太行根據地政府主要組織災民進行反勒索斗爭，開展“中國人大團結”、“中國人救中國人”的社會互濟活動。?其次，號召各地民眾發揚同舟共濟的民族友愛，幫助災民解決生活困難，動員富戶出借存糧存款。對于未轉入生產前或轉入生產后災民自己確實不能解決或不能完全解決生活問題時，給予必要的救濟。

創辦義賑是邊區政府依靠群眾的力量解決群眾自己問題的又一基本辦法。以前太行救災委員會在第五次會議決議中，明確規定了義倉的組織辦法和藏谷之來源及使用原則，充分發揮義倉與合作社的社會互助與救濟作用。僅平順囤積義倉谷496015斤，如全部啟用，可供15000人3個月度荒之需?。義倉與合作社不僅起到了災荒救濟的作用，而且義賑與太行區的消費、生產等相結合，乃至于各種合作社在救災工作中也相應地發展起來，可以說災害救濟與太行區的其他生產、消費相得益彰并協同推進。

陜甘寧邊區政府的社會互助與社會救濟政策最具代表性，主要體現在創辦義倉之舉方面。陜甘寧邊區政府領導人民創辦義賑，由政府領導群眾創辦的公益事業，在自愿樂施原則下進行募捐，爭取有力者多出，無力者少出，不愿施舍者不出，語云“集腋成裘”，在充分尊重大家意愿的情況下創辦義倉。這與舊社會的義倉有本質區別，其是以積谷備荒的廣泛的群眾運動形式在豐收年存續糧食，以備在歉收與荒年時調劑與解決群眾食糧之恐慌。而傳統的義倉則是主要依靠以少數富戶來積谷備荒，義倉是群眾性的互濟組織，所有團體、學校及人民，不管多少，只要拿得出的，均有捐出義糧之義務，并且在募捐義糧時，要廣泛的宣傳與動員，在群眾中造成熱烈的捐糧備荒運動。

（四）災民安置政策

邊區政府將安置災民作為整個救荒工作中很重要的組成部分，安置災民并組織移墾，廣泛開展社會救濟，是當時有效的救災措施。對災荒嚴重地區的災民，太行地區組織部分人遷移出去，開荒種地，安家落戶。太行區政府還盡最大努力組織災民就地參加救災活動，并頒布了移墾優待辦法，撥出225萬斤糧食幫助移墾災民，吸收、安置災民達2萬人之多，僅就從五、六專區移到二、三專區的人數多達3500之人，從一專區臨城、內邱、贊皇移到山西、山東多達1500人?。

晉冀魯豫邊區政府對于外來災民的救助與安置，邊區行政公署特為此制訂了臨時救濟辦法，指示各地政府規定凡到該地的難民，應受抗日公民的平等待遇，享受同等權利，并規定“由敵占區逃來的災民經縣公安局登記后，縣政府予以慰問、招待、安置、救濟等”?，盡可能地使逃來的災民轉入農業生產，除行署已有的指定移民區外，各專區各縣可自行指定區域以獎勵敵占區同胞移植；對于災民參加軍隊的，其家屬即享受政府的優待，同時政府又撥糧急賑，為災民介紹職業實行以工代賑?。

晉察冀邊區政府在災民安置方面，在各地設立了災民工作介紹所，婦女兒童收容所等安置無家可歸的災民，介紹災民參加工作或參加部隊，組織災民婦女紡織小組、洗衣小組，盡一切可能使他們得到生活安置。平山縣曾建立災民工廠，實行“以工代賑”并組織各種生產，盡可能地安置災民生活。?據不完全統計，僅北岳的三、四、五專區在1943年春的3個月中，有“兩萬以上的婦女參加了紡織工作，上萬的群眾參加了運銷工作，得到的盈利和工資不下60萬元”?。

陜甘寧邊區政府認為災民安置與移民不僅僅是簡單的救濟工作，并將其上升為抗戰任務的重要組成部分?。邊區政府制定了優待外來災民和貧民的決定、指示、條例及辦法，對于外來災民的安置，邊區政府予以分配土地及房屋并協助解決生產工具，免納二年到五年的土地稅，減少或免除義務勞動負擔。值得特別注意的是，陜甘寧邊區政府主要以生產救災的辦法來安置外來災民，重點解決災民生產困難等問題，規定誰開荒誰種地并三年不出租，鼓勵外來災民開荒生產，對于外來災民的住宿問題除投靠親友之外，邊區政府給予特別安排，先是安排一些舊窯洞或破窯洞予以居住，之后隨著外來災民移入的增多，邊區政府鼓勵外來災民自己打窯洞用以安置家眷。對于外來災民的吃糧問題，邊區政府主張在農民中進行調劑，采取春前借一斗，秋后還一斗三升，有三分的利，鼓勵老戶借糧，政府保證歸還。至于籽種、土地、農具等生產工具及生產材料，邊區政府發動農民給災民予以調劑，籽種秋后歸還，土地出租子，政府保證歸還。對于災民的負擔問題，邊區政府堅決執行優待災民的決定，三年中災民不僅沒有稅負，還幫助解決各種困難。?陜甘寧邊區政府1943年移民安置總計8570戶，其人數多達3047人，僅關中分區開荒38774.7畝之多，具體數據如表4所列：

表4 1943年移民安置（摘要）

（五）捕蝗打蝗政策

邊區政府捕蝗政策的實施主要發生在晉冀魯豫等各革命根據地，林北、平順、磁武等地區蝗災尤為嚴重。邊區政府以積極的態度對待蝗災，具體的災情有組織地統一指揮進行捕蝗并全民總動員，徹底達到撲滅蝗蟲的計劃。林北、平順兩縣還實行親自動手領導與群眾結合的辦法，政府干部與共產黨員都以身作則，起到了相當的推動與帶頭作用。?在具體的打蝗滅蝗運動過程中，各地政府有組織地發動群眾進行捕蝗運動以避免各自為政、相互干擾、不負責任、害人又害己的辦法。在捕蝗過程中發現根據蝗蟲的生活規律將已有的滅蝗方法與新的方法和技術綜合起來進行滅蝗，如坑殺法、撲殺法、打殺法、誘殺法、禽殺法等?，并根據捕蝗的地點如山坡、麥子地等選取不同的捕殺辦法。

晉冀魯豫根據地各地區統一指導打蝗運動，如林北在指導委員會的領導下，全縣劃分為幾個討荒區，區設大隊，村設中隊，下設分隊，權限每天出動8萬人參加打蝗運動，安陽動員10000多人。在蝗災地區組織了2萬余人，全區已有11萬人參加滅蝗運動，各地軍隊、機關、學校、商店都一致參加。?在撲蝗打蝗具體政策的執行過程中，為了使群眾負擔公平，邊區政府決定增援每人每天所需一斤半小米，按群眾負擔分數公攤。由于糧食短缺，為了應急，邊區政府先向大戶借糧，余額不足將從義倉中墊出。?

晉冀魯豫邊區政府為了捕殺蝗蟲，在蝗災嚴重的地區實行獎懲制度，鼓勵打蝗，制定出重要獎賞，鼓勵人民刨蝗卵，林縣、安陽都規定刨一斤，掙小米一斤，各地群眾在“要吃麥子，刨螞蟻蛋”的口號下，男女老幼全動員下地刨蝗卵，安陽縣在一個月里送交政府的蝗卵多達130多石?。政府將送交的蝗蟲蝗卵決定炒熟后救濟災民，“一人三天吃兩升，八十石可供二百零五個災民吃一個月，八十石蝗卵換米一萬四千七百斤，每個災民一日以五兩計算，足夠四千災民吃一個月左右。”?這里需要特別說明的是，晉冀魯豫根據地政府在捕蝗打蝗運動中，不僅僅采用各種方法捕殺蝗蟲以搶救被蝗蟲蠶食的莊稼，而且還將蝗卵變成救災食物之一進行災民救助，可以說做到了變廢為寶，不僅僅保護了已有的莊稼被蝗蟲蠶食，并將蝗卵變成了災民的救災食物。

（六）水利政策

水利政策是治理災荒的有效措施之一，水利是農業的命脈，興辦水利、治理水害是發展農業生產、徹底戰勝水災的重要措施。晉察冀根據地將發展水利事業建立在發展農業生產的基礎之上，提出“整理舊渠、開鑿新渠”、“變旱田為水田”的號召，根據轄區內各區各縣的具體地形、地貌及氣候等自然條件的特點，提出了整理水利組織，獎勵整理舊渠、開鑿新渠的措施。為了保障以上措施的順利實施，邊區政府還頒布關于興辦農田水利的政策法規，如《獎勵興辦農田水利暫行辦法》等。

太行地區在防旱與水利備荒中，進行思想教育以使群眾自覺自愿，充分發揮群眾的主動性與創造性。在利益分配上特別照顧貧苦農民的利益，貧農是最有剩余勞動力的階級，如果不能將廣大貧農發動起來，打井、修渠等備荒運動則無從開展。在防旱水利備荒方式上，采取合作互助的形式，由于打井、修渠都是重體力勞動，因此特別要求勞動力高度組織起來。此外，還必須防止一些偏向，如在開渠上的不顧水量（考察和估計水量是開渠的主要條件），上下都不開渠造成水不夠用，釀成爭吵打架等事件。?

太行地區之外的其他晉冀魯豫根據地在發展水利事業方面，各專區根據自身的水利狀況和實際情況頒布了水利貸款等方面的法規，如《第五專署關于水利貸款分配》（1943年12月8日）中對水利貸款的數額、用途做了明確指示（見表5），其主要用于明春開渠、修灘、打井、修水車等事項。對于具體的水利貸款各項應根據不同條件制定計劃，建立在實際勘察并計算成效的基礎上，貸款應以小型而費用不大為宜。水利生產要糾正過去單純依靠政府的觀點，應以群眾力量為主，修灘開渠，首先應照顧災荒區的勞動力，不以該區該村為限，縣政府應統一調劑，實現以工代賑之效。?

表5 晉冀魯豫地區第五專署關于水利貸款數額單位：萬元

三、中國共產黨在民主革命時期救災政策的核心：自力更生與生產自救

生產救災是中國共產黨在抗戰時期與解放戰爭時期戰勝災荒的根本之策與長久之計，也是民主革命時期中國共產黨救災防災的核心和關鍵所在。鄧小平同志在《解放日報》發表《太行區的經濟建設》一文中明確指出：“我們的救災辦法，除了部分的社會互濟之外，基本上是靠生產。”在鄧小平同志的明確指示下，抗戰時期各革命根據地，如中共中央北方局、中共晉冀豫區黨委、晉冀魯豫邊區政府先后發出緊急號召和指示，要求把救災同生產結合起來，以生產為中心，克服災荒，度過難關。在此號召下，太行邊區政府制定并頒布了一系列安定社會秩序、輔之群眾生產、打擊破壞活動的政策法令。太行地區的災荒主要由旱災所致，此時生產度荒的中心是千方百計發展農業生產，太行邊區政府撥出了310萬貸款和81萬斤公糧?，支持災區生產，生產度荒運動在太行邊區政府領導下有組織、有計劃地逐步開展。為了使將要破產的手工業作坊、煤礦等堅持和恢復生產，邊區政府有計劃地向小手工業者低價供應糧食，發放低息貸款，幫助他們推銷產品。為了確保生產救災有充足的勞動力，太行邊區政府還在疾病流行的地區用3萬元購買藥品，組織醫療隊、衛生隊免費為災民治病。?

晉冀魯豫根據地政府的生產救災工作是在“寓救災寓生產”總的思路下展開，其救災工作的主旨是組織災民參加生產，把救災與生產在實際工作中的每一步驟相結合，使其發揮更大的效果，并且在組織災民參加生產的過程中起到對干部和災民的實際教育作用，提高其生產勞動觀念。具體救災工作主要體現在以下幾個方面：第一，生產救濟災民。究其內容來說，組織群眾生產救災的方針可以分為兩個時期：1944年以前主要是組織紡織及從供銷上保證生產，1944年大生產運動開始之后，逐步轉向以組織群眾的農業生產為主。綜合起來，在扶持農業生產上主要包括解決糧食、種籽、農具、肥料及組織勞力、畜力與水利事業等問題。邊區政府組織災民修灘開渠磨面等事業，其中修渠多采取以工代賑的方式，修灘和磨面多采取扶助災民自己經營的方式。第二，扶持群眾副業生產，扶持群眾副業生產最主要的一項工作是組織婦女紡織，根據地政府組織婦女紡織，紡織救災不僅培養了不少生產者，提高了婦女的紡織技術，這為推動救災與發展根據地紡織業上起到了很大的作用；其次還組織群眾刨藥等。根據地政府扶持副業生產對于協助根據地政府補充農業生產、維持或擴大再生產能力并戰勝災荒產生了積極的作用。第三，輔助手工業生產。根據地政府組織鐵工、木工、彈花彈毛工、染匠、皮匠等有計劃的分配安置，修理農具、紡車、機子，開設各種作坊等發展災區手工業生產，這也是抗擊災荒的輔助措施之一。第四，組織群眾運輸運銷。在組織群眾運輸的方法上，一種采取使群眾掙腳費的辦法，災民參加運輸工作以獲得腳價，維持生活，災民在參加運輸工作時組成特別運輸隊，每斗提高相應的腳價，這樣災民獲得利益更多。另一種是為保障農業生產而組織的運輸。其次，還組織群眾性的供銷與信用業務。為了有效的扶持和組織各種生產事業，合作社同時發展與生產相結合的供銷業務，以推銷土產換回必需品以保障再生產。?總之，晉冀魯豫邊區政府在組織群眾生產救災過程中，各合作社根據不同農節、農時、地區選擇具體不同的生產救災工作，并且始終堅持組織群眾生產的為群眾服務的方針。

陜甘寧邊區在生產救災中主要以推行切實有效的農業政策為主，在具體的實踐過程中采取增產備荒措施，同時在群眾生產救荒的實踐過程中搜集各種正確的和不正確的意見，對正確意見和措施予以廣泛傳播，對不正確的意見措施予以批判解釋。通過救荒實踐的經驗總結，陜甘寧邊區認為戰勝災荒最有效的辦法是：

“就是全邊區150萬軍民，男女老少大家動手，用自己的勞動，有計劃地增加糧食和蔬菜生產。……每一個鄉村，每一個部隊、機關、學校，每一個單位，都要定出備荒計劃，認真執行，及時檢查，并發動廣泛的群眾競賽。備荒工作是一件異常艱巨和復雜的工作，要把一般的號召，變成具體的行動，需要我們極大的努力……”?

“防旱備荒的中心環節，在于積極的補救，不能因干旱而把生產工作松懈下來，相反的要更加抓緊生產工作。一切沒有下種的秋田，特別是谷子，要趕緊組織群眾干種等雨，在各地要發動群眾多種小日月的莊稼，……各地應該有計劃的組織群眾保存糠、麩、谷衣子、干洋芋等，并且發動群眾采集野菜，野菜曬干保存，以備荒年。”?

陜甘寧邊區在生產救荒的同時還興辦各種小型水利，開渠打井并修水渠地以確保生產救荒的成效，邊區政府“切實檢查春耕結果，和農戶親切商量莊稼情況如何、存糧多少、災荒到來如何對付、用什么方法增產糧食來保證一家數口免于饑餓的威脅以及如何組織勞動力實行互助換工等等”?。

從陜甘寧邊區政府對災荒救濟所給予的高度重視及所采取的有力措施來看，抗日邊區救荒的根本辦法是發動群眾開展自力更生與生產自救，把募捐救濟和恢復生產結合起來。1939年的水災的嚴重損失造成了1940年的嚴重春荒，邊區政府在“戰勝天災，恢復耕地面積，恢復農業生產”的號召下開展了以修灘治水為中心的春耕生產運動。首先，邊區政府通過合作貸款的方式吸收災民參加生產合作社，大搞春運，組織運銷，以達到在擴大再生產的經營中求得持久的解決生活問題。其次，為了解決春荒中的糧食問題，邊區有計劃地興辦糧食供給合作社，先后從各區調集糧食以低于市場價格的標準來售予災民，幫助其度過春荒。為了進一步開展生產自救，邊區政府又將救國獻金和救災款以實物的形式發放到災民手里，這些實物基本上都是生產必需的東西，如種籽、農具、牲畜等，并要求與春荒、修地、整灘、墾荒、合作貸款等工作協調相聯系，切實解決春荒和生產中的問題。

晉察冀根據地針對1942年秋嚴重的災荒，邊區政府認為戰勝嚴重災荒的根本辦法在于開展群眾性的生產自救，想盡一切辦法把災民組織起來，開展生產救災運動。生產救災度荒工作成為當時最為中心的工作之一。晉察冀邊區政府于1924年10月20日及時發出了《關于救災工作的指示》，其中對具體的救災辦法做了詳細的規定，號召災區人民救災度荒。中共晉察冀邊區北岳區黨委在《關于目前對敵經濟斗爭的決定》中明確提出，要以合作社形式組織災民生產運銷，主要包括組織和扶助災民開展紡織、運銷及各種家庭副業，并強調生產運銷是救災工作中最有效的辦法。與此同時，邊區和北岳區黨委提出了具體的救災辦法，主要體現在以下幾個方面：首先，政府撥款賑濟災民并幫助災民恢復生產，邊區政府籌借一部分種籽、農具，對于凡是缺乏農具、種籽的農民，只要持有“村農會”開具的證明，無須任何擔保即可借到農具、種籽等生產工具與物資。同時，邊區政府還發放生產貸款，在財力上支持農民購買農具、耕畜或辦水利。（51）其次，把分散的災民組織起來開展生產運銷和各種家庭副業，實行生產救災。再次，組織救災委員會深入調查，災區黨支部成為救災生產的堡壘，一村一戶逐個解決問題，否則追查相應的責任。晉察冀邊區政府隨著生產救災經驗的積累和發展，到1943年春救災工作逐漸與春耕生產結合起來，邊區政府認為戰勝災荒的根本辦法還是發展農業生產。

對于蘇北地區的救災防荒，邊區政府除賑糧賑款之外，還采取節約生產的救荒措施，即“節約救災，互助生產”。無論是軍政干部還是普通士兵，都參加了自己種菜的運動，每人完成相應的種菜任務。與此同時，災民也用種種辦法進行生產，經濟富裕的和貧窮的合作，有耕作工具的和無耕作工具的互耕，其目的是共同地結成生產互助組以此來促進農業生產。邊區政府在開展農民生產自救的同時，盡一切可能從財力物力上給予扶持，調劑種籽、補充耕畜是首當其選的措施之一。其次，邊區政府還號召農民之間的借貸，號召農民群眾戶與戶、村與村之間的種籽、耕畜借貸，相互調劑。同時，邊區政府還發放生產貸款，在財力上支持農民購買農具、耕畜或辦水利等。此外，邊區政府還根據戰爭和人民生活的需要，調整農作物的種植面積，安排分配農作物的種植計劃。從具體史料可以看出，1940年春耕運動中，補充農具344229件，借貸種子4767石，補充耕畜：牛6921頭，騾11127頭，從而保證了1940年春耕運動和生產的開展（52）。總之，根據地政府這些具體的救災措施都表明了一個基本問題，即生產救災是中國共產黨在民主革命時期的根本救災方略。

四、中國共產黨在民主革命時期的救災特點及其啟示

相對于國統區的救災而言，中國共產黨在民主革命時期的救災成效顯著，從各根據地的救災經驗來看，中國共產黨的救災有其自身的獨特之處。

首先，用生產來克服災荒，是中國共產黨各根據地戰勝災荒的基本道路，也是根本所在（53）。在具體的救災工作中，中國共產黨各根據地政府將積極生產作為最主要的、積極的解決方式，主張在整個救災工作中從頭到尾貫徹其生產精神，唯有如此，救災才能收到積極的效果。中國共產黨抗日根據地政府的災害救濟其本質并不在于是否采用什么先進的救災方法與方式，而在于如何采用這些普遍的、通常的救災方法使災民得以更好、更快、更多地恢復生產與生活，其重點在于在現有的條件和物資準備之下，更好地發展生產來救助人們的災后生活。如陜甘寧根據地政府用生產自救來解決災民安置問題，太行地區在水利政策中開展生產自救，并對青壯年勞力進行醫療救助，將兩種或多種救災政策有機結合。

其次，中國共產黨各革命根據地政府對救災工作高度重視，并將救災與生產的重要性上升到政治層面，認為救災與生產不僅是當時嚴重的政治任務，而且是貫穿革命根據地各方面工作的中心環節。各根據地政府重視民生保障，對救災抱有必勝的信念和態度。首先從思想政治上提出號召，在報紙上用最大最醒目的標語號召“根據地是一家人，快快救濟受災難的同胞”及“四兩米能救活一個人”等（54），與此同時，大力推行“一把米”與“募糠”的運動。對于蘇北地區的救災防荒，蘇皖邊區政府在中國共產黨根據地政府總的號召下也提出了“不餓死一個人”的救災防荒口號。晉察冀邊區的其他地區對于災荒的救濟同樣給予了高度重視，并從政治上給予政策支持，提出“加緊救災治水，保衛邊區，克服困難，堅持抗戰到底”的口號。

再次，中國共產黨各根據地政府積極發動群眾，依靠群眾，對群眾進行宣傳教育。在當時戰亂的背景下使得人心穩定，人人投入到災后重建的行動中。晉冀魯豫根據地在面對嚴重蝗災時，充分發揮群眾打蝗掃蝗的熱情，積極組織群眾參與打蝗掃蝗運動。太行區黨政軍民領導機關首先組織干部深入災區，向村干部和群眾進行思想教育并提出“打破迷信，人定勝天”的口號，鼓勵群眾相信自己的力量，戰勝自然災害，向村干部和群眾進行思想教育，說明只要同心合力，努力生產，抗日政府完全可以領導幫助大家克服困難；提出“打破迷信，人定勝天”的口號，鼓勵群眾相信自己的力量，戰勝自然災害。（55）《解放日報》發表社論認為：“我們深信，我們陜甘寧邊區全體軍民，只要一致行動起來，……我們一定能夠戰勝災荒，克服困難，使我們生產運動的果實得以保持，對日反攻的準備工作得以順利進行。”（56）

最后，各根據地政府倡導有力的群眾備荒運動。各根據地政府把災荒救濟的希望寄托于堅實可靠的基礎與廣大群眾的力量上，因而能夠大范圍地發動群眾，號召群眾想出各種辦法來對付可能發生的最壞的情況。備荒運動成功的關鍵，“首先在于我們各級干部思想清醒，認識清楚災荒威脅的嚴重性，高度發揚對人民負責，與人民共艱苦的精神。”（57）各革命根據地政府在抗戰時期的救災工作是在“不餓死一個人”的口號下進行的，這充分體現了各革命根據地政府戰爭災荒的勇氣和信心。

民主革命時期以生產自救為核心的救災政策其目的主要在于以發展生產來提高軍民抵御災害的能力，可以說是一種積極的救災政策體系。以生產自救為核心的救災體系將賑濟糧款政策、節約政策、災民安置政策及水利政策等有機結合起來，在救災的過程中積極發展生產，以發展生產來抵御自然災害，在抵御自然災害的過程中發展生產。

民主革命時期中國共產黨在各根據地的救災政策及其實踐成效為新中國的救災事業奠定了基石。新中國建立之初自然災害極其嚴重，經過國民黨長期的反動統治致使農村農業生產凋敝，水利失修，農村災荒嚴重。第一代領導人毛澤東同志在1959年6月20日關于如實報道災情喚起人民全力抗爭的批語中寫到：“……政府救濟，人民生產自救，要大力報道提倡……”同時，周恩來同志在《政務院關于生產救災的指示》中提出總結過去各地生產自救的經驗，希望各地作為參考意見，并根據各地具體情況有所側重的采取多種救災政策。建國初期黨中央在面對嚴重的災害時積極開展生產自救，以發展生產來抵御自然災害，取得了救災防災的顯著成效。改革開放三十年來隨著經濟的發展，我國抵御災害的能力大大提高。同時，災情已經成為我國的重要國情，鄭功成教授認為應當將減災防災上升為國家戰略（58），本文旨在總結中國共產黨在民主革命時期的救災政策及實踐，希望中國共產黨在民主革命時期的救災政策及實踐對我國當今的減災防災有所借鑒或啟示。

注釋

①覺哉：《談談現在的災荒》，《紅旗》第17、18合刊，1929年4月13日。

②夏明方：《民國時期的自然災害與鄉村社會》，北京：中華書局，2000年，第37頁。

③?胡新民、李忠全：《陜甘寧邊區民政工作史》，西安：西北大學出版社，1995年，第191頁，第211頁。

④（52）宋劭文：《邊區行政委員會工作報告》，1943年1月。

⑤賈政：《今年春荒救濟工作的經驗教訓》，1942年。

⑥?（54）《晉冀魯豫邊區怎樣為人民解救災荒》，《解放日報》1943年3月17日，第3版。

⑦???????（55）太行山革命根據地史總編委會：《太行山革命根據地史稿（1937—1949）》，太原：山西人民出版社，1987年，第170頁，第172頁，第173頁，第172頁，第174頁，第173頁，第173頁，第174頁，第174頁。

⑧??河南省財政廳、河南檔案館：《晉冀魯豫抗日根據地財經史料選編：河南部分》（四），北京：檔案出版社，1985年，第213頁，第214頁，第627頁。

⑨喬汀：《蘇北水災真相》，《群眾》第12卷第7期，1946年9月7日。

⑩?《解放區救災運動——太行六分區救災經驗介紹》，《解放日報》1945年6月27日，第2版。

?《延安縣各區長分區視察災情——延川人民向政府報災》，《解放日報》1942年8月10日，第1版。

?《延川水災》，《解放日報》1942年8月10日，第1版。

?《軍閥統治下的災荒與米荒》，《向導》第164期，1926年7月21日。

?謝扶雅：《被壓迫者的福音》，上海：青年協會書局，1938年，第40－41頁。

?西北五省區編纂領導小組、中央檔案館：《陜甘寧抗日根據地：文獻卷》（下），北京：中共黨史資料出版社，1990年，第92頁。

?然之：《援助災民與開展災民斗爭》，《紅色中華》第105期，1933年8月25日，第1版。

??（56）（57）《加緊備荒》，《解放日報》1945年6月17日，第4版。

???《緊急動員起來，防旱備荒》，《解放日報》1945年5月18日，第1版。

?楊華健：《救災防荒》，《群眾》第11卷第6期，1946年6月10日。

?《第五專署關于克服災荒困難改變糧食定量厲行節約的命令》，1943年8月5日。

?《晉察冀邊區救災治水安定民生的具體辦法》，1939年8月10日。

?《冀中五年來財政工作報告》，1943年4月25日。

??河南省財政廳、河南省檔案館：《晉冀魯豫抗日根據地財經史料選編：河南部分》（三），北京：檔案出版社，1985年，第60－61頁，第69－70頁。

?河南省財政廳、河南省檔案館：《晉冀魯豫抗日根據地財經史料選編：河南部分》（二），北京：檔案出版社，1985年，第112頁。

?《救濟敵占區逃來同胞——分予土地糧食使其參加生產》，《解放日報》1943年4月10日，第1版。

?（51）魏運宏：《晉察冀邊區抗日根據地財政經濟史稿》，北京：檔案出版社，1990年，第120頁，第115頁。

?勞農：《目前生產救災工作的幾個問題》，《戰線》第105期，1943年3月5日。

?陜甘寧邊區財政經濟史編寫組、陜西省檔案館：《抗日戰爭時期陜甘寧邊區財政經濟史料摘編》（第二編），西安：陜西人民出版社，1980年，第394－396頁。

?《太行林北、平順等縣剿蝗成績大》，《解放日報》1945年6月5日，第3版。

?《太行部分地區蝗蝻肅清敵占區禁止群眾撲蝗》，《解放日報》1944年5月27日，第4版。

?《太行林北剿蝗勝利磁武敵占區飛蝗成災》，《解放日報》1944年6月4日，第4版。

?《安陽等地人民積極挖蝗卵》，《解放日報》1944年5月6日，第3版。

?《防旱與水利》，《解放日報》1945年6月29日，第1－2版。

?《如何準備渡過春荒？》，《解放日報》1945年9月8日，第2版。

（53）吳宏毅：《從災荒中站起來——晉冀魯豫邊區的生產救災運動》，《解放日報》1944年8月29日，第4版。

（58）鄭功成：《國家綜合防災減災的戰略選擇與基本思路》，《華中師范大學學報（人文社會科學版）》2011年第5期。

2011－12－12

2010年中國人民大學基礎理論研究項目“中國社會保障史”（No.10XNL003）

責任編輯 張靜