探索引入第三方機制的危險廢物環境管理新道路

程春明 溫雪峰

（環境保護部環境發展中心，北京 100029）

探索引入第三方機制的危險廢物環境管理新道路

程春明 溫雪峰

（環境保護部環境發展中心，北京 100029）

“十一五”期間，危險廢物環境管理能力得到加強，但監管能力不能滿足實際需要依然是當前和今后的主要矛盾?！捌髽I申報、政府監管”的二元體系是引發上述矛盾的主要根源。本文根據國內外的實踐，提出引入第三方機制，建立“企業申報、機構審計、政府監管”的三元體系，可以增強危險廢物的監管能力，實現風險防范目標。

危險廢物；第三方；環境監管

近年以來，以云南曲靖鉻渣非法轉移傾倒事件為代表的危險廢物環境污染事件頻頻發生，敲響了我國危險廢物環境監管的警鐘。本文分析了當前固體（危險）廢物環境管理的現狀與發展趨勢、問題及成因，及增強監管能力的對策建議。

1 固體廢物環境管理的新進展及發展趨勢

1.1 固體廢物環境管理的新進展

自《固體法》實施以來，特別是“十一五”期間，固體廢物環境管理的制度、機構、人員隊伍和集中處置設施建設從無到有，從小到大，得到長足發展，已初步形成了固體廢物管理和技術支持體系。主要表現在：規章制度相繼出臺；國家級和31個省級固體廢物管理中心（其中29個為獨立法人事業單位）陸續建成；固體廢物管理和技術支持隊伍不多擴大；4個二惡英監測中心、1個危險廢物處置技術和工程中心投入運行。

1.2 固體廢物環境管理的未來趨勢

1.2.1 重視固體廢物環境管理是污染防治工作逐步深化的必然結果

環境問題實際上反映的是人與自然的矛盾，是人與自然矛盾沖突的結果。污染防治就是解決人與自然主要矛盾，實現和諧發展的過程。縱觀世界各國環境保護發展歷程，水、大氣和固體廢物污染幾乎同時出現。但水、大氣是污染防治初期的主要矛盾，固體廢物則處于次要矛盾。從我國相關法律的出臺就可略窺一斑。比如，我國的《固體廢物污染環境防治法》（以下簡稱《固體法》）實施時間分別比《大氣污染防治法》和《水污染防治法》滯后了9年、12年。

當水和大氣環境管理取得一定進展時，原來處于次要矛盾的固體廢物成為主要矛盾。近兩年來，每年圍繞固體廢物環境管理方面的全國人大提案、政協建議占到污染防治領域總量的三分之一。因此加強固體廢物環境管理，是經濟發展與環境保護發展到一定階段、污染防治工作逐步深化的必然結果。

1.2.2 加強固體廢物環境管理是鞏固環境綜合治理成果的客觀需求

“十一五”期間，我國超額完成了二氧化硫和化學需氧量的減排任務，其中工程減排起到了決定性的重要作用。據統計，“十一五”期間，我國建成的二氧化硫脫硫機組和污水處理廠分別是“十一五”初期的10倍和2倍。與此同時，年新增脫硫石膏和污水污泥4000多萬噸和2000多萬噸。若固體廢物環境管理跟不上，隨意拋棄、傾倒，則固體廢物成為污染水體、大氣、土壤的源頭，不但會抵消來之不易的“污染減排”成果，而且會引起二次污染問題。因此，廢水、大氣的污染防治只是“中間環節”，只有將后續的固體廢物污染防治工作做好，才能實現真正意義上的污染防治。因此，強化固體廢物管理是鞏固環境綜合治理成果的必然選擇。

2 固體廢物環境管理面臨的挑戰及成因分析

2.1 固體廢物環境管理面臨的挑戰

盡管我國固體廢物環境管理取得長足發展，但形勢依然嚴峻，主要表現在：

2.1.1 固體廢物底數不清，去向不明

我國危險廢物環境統計數量在1500萬噸左右，而污染源普查數據超過4500萬噸，兩者相差甚遠。企業申報的真實性難以保證。對于危險廢物產生的企業分布、產生數量、流向和管理現狀普遍說不清。

2.1.2 固體廢物監測和環評能力薄弱

監測是環境管理的基礎，而固體廢物基本游離于日常監測體系之外。盡管《固體廢物污染環境防治法》規定了要建立固體廢物污染環境監測制度，制定統一的監測規范，并會同有關部門組織監測網絡，但除了危險廢物鑒別外，我國還缺乏系統的固體廢物監測技術規范和分析方法。

固體廢物監測能力跟不上，導致環境影響評價對于固體廢物管理大大弱化，在實際的新、改、擴建項目環評文件中，對固體廢物產生的數量、種類、屬性分析不清，利用處置方案不明、風險防范措施缺乏的情形稱為通病。

2.1.3 固體廢物風險防范能力不足，應急水平不高

固體廢物特別是危險廢物環境管理的第一要務是防風險，而危險廢物風險點涉及貯存、轉移、利用處置等多個環節。由于危險廢物自行利用處置不需要領取危險廢物經營許可證，環保部門對于企業自行利用、貯存、處置危險廢物的污染防治狀況不掌握；對于無經營許可證企業違法倒賣、經營危險廢物的行為缺少有效的打擊手段；對于事故應急，企業對于制定應急預案不重視，環保部門應急能力還很薄弱，既缺乏專業的人員也缺乏相關的裝備。目前全國再生鉛生產企業約300多家，非法經營的超過250家，比例超過80%，非法經營活動猖獗。

2.2 成因分析

2.2.1 監管能力不能滿足固體廢物管理需要是當前的主要矛盾

造成上述問題的成因，既有企業自身的問題，又有監管部門的問題。但監管能力不足是造成相關規章制度無法得以落實的主要原因。據不完全統計，我國危險廢物產生企業近10萬余家，固體廢物產生企業超過上百萬家。全國從事固體廢物環境管理的人員不超過1000人，平均每人要管理100家危險廢物產生企業，1000家固體廢物產生企業?；鶎硬块T對于固體廢物日常環境管理普遍存在“小馬拉大車”疲于應付的現象。

對于環境督察，只能對代表性企業或問題比較突出的行業實行選擇性抽查。2010年環保部組織督查中心抽查了全國1394家危險廢物產生和經營單位，抽查率約占危險廢物產生企業的1%，抽查率較低。

2.2.2 二元體系是引發上述問題深層次矛盾的根源

環保部門監督管理企業的二元體系是我國長期以來采用的管理模式，即“企業負責、政府監管”①。為強化監管能力就需要根據固體廢物（危險廢物）管理的實際需求，增加相關人員隊伍，但我國現行的體制及政府改革的方向又決定了公務人員和事業單位隊伍擴充空間十分有限。管理需求與政府部門供給矛盾的根源在于過分依賴現有的二元體系。

3 引入第三方機制的可行性分析

實現固體廢物減量化、資源化和無害化是管理的目標，二元體系是實現目標的方式。當現有的方式不能實現固體廢物管理目標，那么打破現有管理模式，探索更為有效的途徑成為必然。

3.1 國外第三方環境審計，為我國提供了制度借鑒

在可持續發展理念的不斷推動下，不少國家和地區已經開始建立相關環境審計法律制度，并以此為依據對相關產品的生產銷售企業進行環境審計。

美國聯邦環保局（EPA）鼓勵各州各公司使用環境審計作為公司管理的工具。EPA贊同自愿的環境審計，并鼓勵公司董事會主動參與審計。當從通常渠道獲得的資料不足時，EPA保留進行全面的或部分的審計的權力。

在德國，企業普遍聘請外部專家，對環保措施及污染情況進行審計，并對審計結果頒發證書，予以公證。

在日本，企業由社會環境審計機構（第三者機構）對企業環境報告書、環境會計進行審計鑒定，做出環境審計報告。

以上舉措，既避免了企業從自身利益出發，不能如實和全面地進行環境信息披露；又確保了社會大眾對企業環境信息合法性、公允性的確認。

3.2 國內上市企業環保核查，為第三方環境審計提供了制度參考

為督促重污染行業上市企業認真執行國家環境保護法律、法規和政策，避免上市企業因環境污染問題帶來投資風險,我國實施上市企業環保核查制度。根據《首次申請上市或再融資的上市公司環境保護核查工作指南》規定，凡是屬于環境保護部負責環保核查的申請上市公司和申請再融資上市公司，需要向環境保護部提交環境保護技術報告。技術報告應委托有環境保護部認可的相關環境保護資質、具有獨立法人資格的第三方機構編制。

3.3 開展第三方環境審計，符合環保產業發展的政策導向

環境保護部在《關于環保系統進一步推動環保產業發展的指導意見》（環發〔2011〕36號）中明確提出，建立環保產業培育體系是“十二五”期間構建環保新道路的主要任務之一。大力發展環境咨詢服務，積極推進政府環境服務外包是今后需要重點開展的工作。

借助第三方力量參與危險廢物環境審計，既可以充分發揮社會專業力量的積極性、主動性和創造性；也可以將各級固體廢物環境管理人員從繁重的工作中解脫出來，保證了制度的落實。因此，符合我國環保產業發展方向。

4 政策建議

張力軍副部長在全國危險廢物污染防治視頻工作會議上強調，危險廢物是“十二五”污染防治工作的重要內容。強化監管是開展危險廢物污染防治工作的為主線。為更好落實制度，強化監管，現提出如下建議：

4.1 構建危險廢物環境管理的三元體系

建議借鑒國外經驗，引入第三方環境審計制度，在傳統的二元體系中增加危險廢物環境審計環節，建立“企業申報、機構審計、政府監管”的新型三元體系。目前將危險廢物作為第三方環境審計的主要內容，今后根據需要可逐步擴展到固體廢物、危險化學品、總量減排等內容。

4.2 建立基于環境審計的固體廢物技術評估制度

建議參照我國上市企業環保核查模式，建立基于第三方環境審計的危險廢物技術評估制度和運行機制。其中，第三方審計機構負責對危險廢物產生單位和經營單位開展環境審計；各級固體廢物管理中心對第三方審計結果開展技術評估；地方環保部門依據技術評估結果，開展有針對性地執法，并通過企業抽查方式約束環境審計的公正性；國家環境保護部負責制定第三方審計機構的準入門檻和退出機制。

［1］ 韓正．曲靖鉻渣污染事件調查［R］ ．云南政協報, 2011.8.22.

［2］ 環保部：十二五新增兩項環境保護指標［R］ ．中國網，2011.3.12.http://www.china.com.cn/policy/txt/2011-03/12/content_22118394.htm.

［3］ 環境保護部國家統計局 農業部．第一次全國污染源普查公報［R］ ．http://www.gov.cn/jrzg/2010-02/10/content_1532174.htm 2010.2.10.

［4］ 2010年 中 國 環 境 狀 況 公 報［R］ ．http://jcs.mep.gov.cn/hjzl/zkgb/2010zkgb/ z201106/t20110602_211569.htm.2011.6.3.

X51

A

1673-288X（2012）04-0011-03

程春明, 中心副主任, 研究員. 主要研究方向環境管理與政策

① 其中，政府監管又包括“地方監管、國家監察”。