淺談海域使用論證質量控制的關鍵環節

馬 龍，王培剛，宋士林，王丕波

（1.國家海洋局北海海洋技術保障中心 青島 266033；2.青島環海海洋工程勘察研究院 青島 266033）

淺談海域使用論證質量控制的關鍵環節

馬 龍1，王培剛1，宋士林1，王丕波2

（1.國家海洋局北海海洋技術保障中心 青島 266033；2.青島環海海洋工程勘察研究院 青島 266033）

用海項目的海域使用論證是海域管理的重要技術支撐，其質量控制具有非常重要的意義。文章主要根據筆者的論證實踐和學習體會，對海域使用論證質量控制的關鍵環節問題進行了詳細闡述。內容主要包括：在論證的前期階段，要重視質量控制的起始環節，如論證資金的管理、項目的實地考察以及論證大綱的前期策劃等；在論證的中期階段，要對論證報告書質量嚴格控制；在論證的后期階段，專家組評審要嚴格把關，海洋主管部門要進行嚴格審批，此外建議開展海域使用后評價研究，以加強項目審批后的監督管理，維護國家海域所有權，促進海洋資源的可持續利用和合理用海。

海域使用論證；質量控制；關鍵環節；海洋資源；可持續利用

海域使用論證是海域使用管理的一項重要基礎工作，作為科學用海、管海的重要技術依據，在海洋管理工作中具有極其重要的地位和作用，它直接關系到海洋資源的可持續利用和海洋環境的保護等重要問題。

海域論證工作從1998年至今已經運作了10余年，這項工作的開展對于規范海洋開發與管理秩序，依法保護海域使用者的合法權益，促進海域資源的集約利用和海洋經濟持續快速增長，形成合理的產業結構和生產力布局，促進用海審批決策的科學化、民主化等方面產生了重要的作用，同時也為各級海洋行政主管部門審批海域使用權提供了科學依據。但是，在取得巨大成就的同時，海域使用論證工作中也出現了不少問題。海域使用論證報告作為海域使用申請與審批的技術性支撐，其作用顯而易見，因此報告編制的質量問題將會直接影響到整個海域使用論證的質量［1］。對海域使用論證質量控制的環節很多，本研究主要結合筆者的學習體會和工作實踐，分別從論證前、論證中以及論證后3個階段詳細闡述海域使用論證質量控制的關鍵環節，希望與同行專家互相學習、討論，共同為我國海域使用論證整體質量的提高貢獻自己的一份力量。

1 論證的前期階段

海域使用論證的前期籌備階段作為整個論證過程的開始往往得不到大家的重視，從而在質量控制的起始環節上就被疏忽，如論證資金的管理、項目的實地考察和論證大綱的前期策劃等，因此海洋主管部門和論證資質單位都應在論證前做好充分的準備工作。

1.1 實行論證競標制

建議實行論證競標制，并形成第三方機構管理論證資金［2］。由于目前一般都是業主出資并自尋論證單位進行海域使用前的論證工作，因此往往會造成一些問題，如論證單位間競相壓價、用海申請者拖欠論證費用等。更有甚者，一些不符合海洋功能規劃和嚴重影響環境的項目，論證方也不能貿然做出對項目不利的結論，轉而變成設法為項目通過進行論證了，這些都會造成市場秩序的混亂。采用招標投標的方式，實行論證競標制，將有助于規范市場秩序。

此外，鑒于海洋咨詢中心作為國家海洋局行政管理和決策的技術咨詢機構，相對而言是目前比較中立的一個第三方機構，因此建議形成由國家及地方海洋咨詢中心并行監管，同時地方海洋咨詢中心又受國家海洋咨詢中心監督管理的結構。國家級項目建議由國家海洋咨詢中心來托管論證資金，?。ㄊ?、自治區）、地市級項目也可先由國家海洋咨詢中心代管，待地方海洋咨詢中心成立后再移交。海洋咨詢中心根據海域使用論證收費標準，做出論證經費預算，海域使用申請者將該項經費打入海洋咨詢中心指定的賬戶代為保存。由海洋咨詢中心招標，最終委托資質單位進行論證。只要按照海域論證管理的要求開展了工作，論證方法科學合理，結論明確可信，論證報告通過專家評審，不管報告給出的結論是用?？尚谢虿豢尚?，即可付款。若論證報告質量不高，不能通過專家評審，則海洋咨詢中心可責令論證單位繼續開展工作，直到通過專家評審。

1.2 進行實地考察

論證單位要進行實地考察，避免工程出現“先上車后買票”的現象。海域使用論證的目的就在于通過對申請使用海域的區位條件、資源狀況、功能定位、周邊海域開發現狀、產業布局、整體效益、風險防范和國防安全等因素進行調查、分析、評價，最終提出項目用海是否可行。然而，從全國各地海洋執法檢查的情況來看，“邊論證、邊施工、邊辦證”的“三邊”工程現象在全國范圍內依然存在，有些甚至出現“先上車、后買票”的情況，工程開工以后再補做海域使用論證工作，把用海審批當成“橡皮圖章”。這些都嚴重擾亂了海域使用管理的正常秩序，并對海域使用論證質量控制產生了極大的負面影響，使得海域使用論證環節形同虛設，海域使用審批流于形式，同時也造成對海洋資源和海洋生態環境的危害。鑒于上述問題，論證單位要嚴格進行實地考察，加強對論證項目的正確引導作用。

1.3 進行前期策劃

要對大綱進行前期策劃，形成多專業的合作團隊，避免出現單打獨干的情況。許多項目的《海域論證工作大綱》多落于形式，似乎可有可無。有些甚至是盲目按照海域使用論證報告編寫大綱開展工作。實際上，論證大綱編制是個十分重要的階段，其間需要整體性、全局性地考慮論證項目的各項重要問題。所以務必認真考慮，仔細策劃，尤其應找出論證的重點和調研的重點。

此外，海域使用論證工作必須由具備相關專業知識的持證上崗人員擔當，同時要獲取海洋水文、海洋地質、海洋化學和海洋生物等環境資料和周邊海洋資源開發利用現狀。因此，海域使用論證涉及地質、水文、生物、化學、資源、環境、工程、經濟和法律等多學科知識和技術，由于單個人的專業知識總是有限的，因此論證過程中需要不同專業人員組成課題組，密切配合，發揚團隊精神。但是目前大多數資質單位的海域使用論證課題都是少數幾個人就完成，甚至一個人從頭至尾單打獨干的情況也有。這些都嚴重影響到海域使用論證的質量。

2 論證的中期階段

海域使用論證通過分析項目用海是否必要，海洋資源、環境條件能否滿足用海要求，項目用海是否符合海洋功能區劃，是否與區域海洋開發規劃及產業布局一致，是否影響周邊海洋資源的開發利用，與相關利益者是否協調，用海面積、方式和期限是否合理等問題來引導海洋產業的合理布局，向海洋主管部門和工程建設單位提出合理化的建議和意見。這些在論證報告中都能得到一一體現。因此，在這個環節中要嚴格控制論證報告的質量。

2.1 確定論證重點

要根據用海項目的具體特點及其他實際情況，確定論證重點，避免出現缺乏論證重點或論證重點不突出的現象。當前，論證重點不突出仍是論證報告書質量不高的一個主要而普遍的原因。而造成重點不明確的原因在于很多論證者沒有弄清什么是論證重點，不知如何確定論證重點，在沒有進行具體問題具體分析的情況下，機械地把導則要求的論證內容作為論證重點。有些甚至羅列大量的數據和資料，把結論留給別人。在《關于進一步加強海域使用論證工作的若干意見》（國海管字〔2009〕200號）文件中明確指出：“編制海域使用論證報告，要嚴格執行《海域使用論證技術導則（試行）》、《海域使用論證報告編寫大綱》以及分類型海域使用論證報告編寫大綱，要突出論證重點”。

所謂論證重點必須要以具體項目實際的用海情況為前提，遵循保護資源、生態、環境的原則，針對項目用海的方式和特點、所在海域的自然環境特征及其他實際情況而確定的論證側重點［3］。換句話說，不同類型的用海項目論證的側重點都不同，比如說交通運輸用海，水深、地形地貌及工程地質條件的適宜性是港口用海的最重要依據之一，這些應首先被確定為論證重點。而排污傾倒用海則更應側重傾倒物排放對海洋環境質量、海洋生態環境及資源和周邊產業的影響。我們只有緊緊圍繞環境、生態、資源、經濟、社會和公共安全等問題仔細地、有預見性地分析、研究用海項目的特點（類型、方式、規模等）、選址海域特征和實際情況，才能把握住項目用海論證的實質。

2.2 進行正確判斷

要實事求是，對項目用海的可行性做出正確的判斷，避免失真。進行海域使用論證最終的目的就是要提出項目用海是否可行，為海域使用行政審批和監督管理提供科學依據。但是目前海域使用論證的經費是由用海者承擔，經費支付方式一般是合同簽訂后先支付一部分（約30%），完成并通過專家評審后再支付余下的部分，甚至出現審批通過才付款的情況。用海單位明顯把海域使用論證理解為幫他們通過用海審批。在這種情況下，論證的結論很難保證客觀、科學和合理，論證報告的質量更是無從談起了。因此，在規范海域使用管理的同時，論證單位要力求以客觀事實為依據，為項目用海的可行性做出正確的判斷，避免失真。

2.3 完善審查制度

要切實提高論證報告的質量，論證單位還應建立健全海域使用論證質量管理體系，完善內部技術審查制度。由技術負責人把關，對本單位承接的海域使用論證報告編寫大綱和海域使用論證報告進行技術審查，強化報告質量審查及其過程控制，通過自查、內審和外部反饋意見等途徑，發現問題進行整改，確保論證報告質量。同時資質單位應盡快建立健全各種內部約束機制和責任追究制度，要教育參加海域使用論證工作的人員嚴格履行海域使用論證的各項規章制度。各級海洋行政主管部門應當嚴格把關，加強對論證單位的業務指導和監督管理，加強技術人員業務培訓，嚴格持證上崗制度。

3 論證的后期階段

在論證的后期階段，專家評審會作為對海域使用論證報告最終的技術把關環節，不僅是對海域使用論證質量的重要保證，更是為海洋主管部門的順利審批提供客觀的意見及依據，因此要嚴格把握專家評審會的質量。此外，鑒于海域使用論證作為用海項目決策、審批的技術支持與參考依據，海洋主管部門的嚴格審批也將會對整個海域使用論證質量起到重要的促進作用。

3.1 做出公正判斷

專家組評審要進行嚴格把關，做出公正的評判，建議引入第三方檢定作為成果驗收的輔助方式。

專家評審會是海域使用論證最關鍵、核心的把關環節。《關于進一步規范地方海域使用論證報告評審工作的若干意見（國海管字〔2009〕210號）》文件中強調，要加強評審會的監督力度，力求做到客觀、公正。因此，建議國家海洋局進一步規范和統一海域使用論證評審的程序、方法和要求，將評審工作嚴格化、系統化。另外，還要建立評審專家培訓制度，提高評審專家把握海洋法規政策和技術標準的水平，以便提高海域使用論證報告評審工作的質量。

此外，國家海洋標準計量中心及各海區海洋標準計量中心以加強專項質量監督檢查為重點，目前已構建了海洋重大專項質量監督檢查機制，并且在“我國近海海洋綜合調查與評價”專項中發揮了非常重要的作用。鑒于此，可以將其引入用海項目的成果評審驗收中，建立以國家海洋標準計量中心為主、各海區海洋標準計量中心為輔的第三方機構，形成用海項目的質量監督檢查機制。一方面，對用海項目進行形式審查，為后續海域使用審批順利進行奠定良好的基礎；另一方面，還可以對專家評審進行監督，使其真正做到客觀和公正。

3.2 做到依法行政

海洋主管部門要進行嚴格審批，做到依法行政。海域使用審批制度是海域使用法的一項基本法定制度，也是海洋行政主管部門履行行政管理職責的具體體現。海域屬于國家所有，不得侵占、買賣或以其他方式非法轉讓，因此在制定海域使用法時，應明確規定應當依法取得批準的用?；顒臃秶?，即：凡是固定、排他性地使用海域3個月以上的，必須提交海域使用申請并獲得批準。但是，在一些地方還存在審查報批程序不統一、方式不規范等問題。有些甚至盲目為了政績，不管對環境造成影響與否、是否重復建設，簡化海域使用審批程序。這些都嚴重影響了海域使用的管理。在《國家海洋局關于進一步規范海域使用項目審批工作的意見（國海管字〔2009〕206號）》文件中明確指出，要認真執行海域使用項目審查報批的基本程序，即：首先海域管理機構審查，其次審核委員會審核，再由辦公會議審定，最終報本級政府審批。此外，還要進一步加強海域使用項目審批工作的嚴肅性，不斷提高其規范化水平，加強對海域使用項目審批工作的監督檢查，做到依法行政。

3.3 開展評價研究

建議開展海域使用后評價研究，以加強項目審批后的監督管理。海洋工程竣工投產后，海域使用論證便失去其約束作用，開展動態的海域使用后評價工作是近幾年來國外海洋發達國家管理海洋工程方面應用較為成熟的一種管理手段。目前，在我國的某些領域已經建立起了相應的工程項目環境影響后評價體系，且已經形成了較為完備的建設項目環境影響后評價指標體系，如：水利工程項目、公路鐵路建設項目和海洋石油平臺等，但是其他海洋工程用海項目的海洋環境影響后評價工作仍處于起始階段。

所謂海域使用后評價是指海洋工程項目建成并正式投入生產運營一段時間以后，通過調查研究該海洋工程項目實際發生的社會影響、經濟效益影響和環境影響，并同該海洋工程項目的海域使用論證中的預測評價成果進行對比，復核該海洋工程對社會、經濟和環境影響的實際發生情況和動工前的預測結果的差異［4］。它一方面重新評估工程項目動工前的預測成果和評價的合理性；另一方面對該海洋工程項目建成后的實際社會影響、經濟效益和環境質量進行綜合的評價，全面反映該海洋建設項目對海域的實際影響和補償措施的有效性。分析項目實施前一系列預測和決策的準確性和合理性，找出出現的問題和誤差的原因，評價該海洋工程項目施工前的海域使用論證評價預測結果的正確性，從而提高相關企業和涉海管理部門的決策水平，為改進建設項目管理、環境保護管理、經濟管理以及社會影響提供科學依據。此外，還將會對前期海域使用論證的質量起到間接的監督作用，防止在進行海域現狀調查的過程中出現造假現象。

因此，為了進一步加強和規范海域使用項目的管理，更好地促進海洋資源的可持續利用，建議制定和加強海域使用后評價研究，確定海域使用后評價方法與內容，加強項目用海審批后的監督管理，對維護國家海域所有權，促進海洋資源的可持續利用具有重要意義。

［1］ 黃明群.關于提高海域使用論證工作質量的一些認識［J］.海洋開發與管理，2006，23（5）：104－107.

［2］ 楊輝.海域使用論證存在的問題及對策研究［J］.海洋開發與管理，2007，24（6）：27－33.

［3］ 吳月英，馬越.淺談海域使用論證中論證重點的確定［J］.海洋開發與管理，2008，25（12）：77－79.

［4］ 王勇智，王曙光，鮑獻文.海域使用后評價的初步研究［J］.海洋開發與管理，2008，25（1）：60－66.