芬蘭灣海洋環境保護與管理及其對我國的啟示＊

劉 霜，張繼民，劉娜娜，鄧春梅，張 琦

（1.國家海洋局海洋溢油鑒別與損害評估技術重點實驗室 青島 266033；2.國家海洋局北海環境監測中心 青島 266033）

芬蘭灣海洋環境保護與管理及其對我國的啟示＊

劉 霜1，2，張繼民1，2，劉娜娜1，2，鄧春梅1，2，張 琦1，2

（1.國家海洋局海洋溢油鑒別與損害評估技術重點實驗室 青島 266033；2.國家海洋局北海環境監測中心 青島 266033）

文章從芬蘭灣的海域環境及生態系統的特征出發，介紹了芬蘭灣面臨的主要海洋環境問題，分析了芬蘭政府保護和管理海洋環境的主要措施，在此基礎上提出了我國在海洋環境保護及管理方面的需要解決的主要問題。

芬蘭；海洋環境；保護；管理

芬蘭位于歐洲北部，芬蘭全國總面積為338 000 km2，是歐洲第七大國家，北面與挪威接壤，西北與瑞典為鄰，東面是俄羅斯，南邊瀕臨波羅的海和芬蘭灣，西邊是波的尼亞灣及瑞典。芬蘭的海岸線曲折，長達1 100 km。另外，芬蘭西南部的沿海散布著眾多小島，是歐洲最大的一片群島海域。

芬蘭是歐洲乃至世界上最富庶的國家之一，也是主要的海洋強國之一，在環境保護及可更新能源領域的創新能力在全球名列前茅［1］，在2003年聯合國世界水質評估計劃及2005年世界經濟論壇的環境可持續性指數亦高居首位。此外，在瑞士達沃斯舉行的世界經濟論壇發表的題為《2005年環境可持續發展指數報告》提出，在接受調查的全球144個國家和地區中，芬蘭的環保狀況最好。雖然芬蘭在海洋環境保護與管理方面積累了許多經驗，但在發展過程中也面臨海洋環境保護的新挑戰等諸多問題，研究芬蘭灣海洋環境保護與管理的各個方面，尤其是成功的經驗，對我國海洋保護與管理具有重要的指導和借鑒意義。

1 芬蘭灣海洋環境及生態系統的特征

1.1 芬蘭灣海洋環境特征

芬蘭灣是波羅的海東部的大海灣，位于芬蘭、愛沙尼亞之間，伸展至俄羅斯圣彼得堡為止。地理位置位于溫帶海洋性氣候和亞寒帶大陸性的氣候之間。冬季部分冰凍，結冰期3～5個月。芬蘭灣形狀細長，面積約3萬km2。東西長約400 km，入口處寬70 km，中部最寬處130 km。南北19～128 km。北岸陡峭、曲折，多島嶼；東、南岸低平。深度和鹽度均自東向西逐漸增加。一般深度20～30 m，平均深度僅37 m，比整個波羅的海低很多。西端入口處最深，達115 m。海水含鹽量低，平均鹽度3～6。芬蘭灣東部末端有一支大量淡水流入涅瓦河，造成東西部鹽度明顯不同。灣西部，一個準固定的鹽躍層位于60～80 m深度，那個區域的海底鹽度能夠達到8～10，灣東部沒有固定的鹽度躍層，那里鹽度大體隨深度線性增加。

1.2 芬蘭灣生態系統的典型特點——底質缺氧和海底磷釋放

沿著芬蘭灣，有許多小的半封閉的內灣，當有溫躍層時內灣海域海水交換受到限制。這些內灣形成了當地底質缺氧熱點區域，而且，在缺氧區域大量的磷從底質釋放到水中。地質記錄表明在過去，約1 000年前，在中世紀暖期的氣候階段，波羅的海的缺氧現象增多。芬蘭灣沉積物記錄表明：從芬蘭灣東部的北海岸地區的表層沉積物芯表明了全部的微弱缺氧現象，也就是從20世紀50年代以后海底開始缺氧。現在，氧氣缺少甚至在一些淺的海盆地區也出現了，尤其是在破碎的群島和海岸的海盆地區缺氧是個問題。

底質是水生系統的一部分，對于海水的物理化學生物性質有著重要的作用，尤其在狹長形的海水區域，如，芬蘭灣，它的底質面積相對于水體體積而言更大。缺氧對于底棲的動植物是有害的，而且還通過內部負荷影響整個生態系統。范圍擴大和延長的海底缺氧能夠使的環境問題變得更為嚴重，可通過從海底釋放重金屬和營養鹽，如磷，從而加重富營養化。芬蘭灣海底的大部分地區有鐵錳硬層和凝結物組成。凝結物還含有磷，可以在缺氧的條件下釋放。如果將來氣候變暖的范圍擴大時間延長，加上人類活動的增多，底質缺氧對于生態系統的影響將更為巨大。

在富營養化的芬蘭灣，磷在海底底質的循環過程大體如下［2］：春季以前，水體中有大量的生物可用磷。春季和夏季，磷被生物大量吸收，形成含磷的有機顆粒物。這樣，水體中的生物可用磷含量很少。在底質中，磷通過生物地化過程變成溶解態，在顆粒和間隙水中運輸。接下來的溶解態的磷的行為取決于底質水體界面的條件。如果有氧氣，有充足的鐵與磷形成氧化物，再釋放到水中的就很少了。如果由于氧氣缺乏，鐵不夠，則溶解的磷大量向水體釋放。在較短的時間內，釋放的量會比固定的量高很多。當大面積的海底區域發生該釋放過程時，對水體的化學性質影響很大。在芬蘭灣，海底磷釋放過程的重要性很明顯，冬季，水體磷的濃度變動可以達到20μg/L。在芬蘭灣，這個變動需要大約2萬t的磷。外部輸入這么多的磷沒有可能的解釋，一定是內部的轉換，可以解釋為水體和底質間的循環。水體高的磷含量使得系統變成氮限制，這有利于藍綠藻華的形成。

因為芬蘭灣深水海域的缺氧特點這個物理特性，海底磷釋放和藍細菌藻華成為該生態系統的典型特點。

2 芬蘭灣海洋環境保護面臨的主要挑戰

營養物的過度排放造成的海水富營養化，石油和化學品的海上頻繁運輸造成的泄漏風險增加，以及有害物質在食物鏈上的堆積對人類和環境的威脅是芬蘭灣海洋環境保護迫切需要解決的關鍵問題。

2.1 污染威脅——富營養化

波羅的海包括芬蘭灣生態環境最嚴峻的問題是海水的富營養化。由于以下幾個特點，芬蘭灣對于外來營養鹽的輸入很敏感：水體體積小，河流流量大，匯水面積巨大，水團更新時間慢（40年），層化現象明顯，環境修復能力先天不足，同時波羅的海地區人類活動頻繁，來自毗鄰國家的污染負擔很重。

20世紀90年代和21世紀初，海底營養物尤其是磷的釋放，強烈地影響了芬蘭灣的環境狀況，而且部分抵消了外部營養鹽輸入的減少［3］。21世紀頭10年，通過一系列強有力的政策調控措施，大的外部輸入沒有了，芬蘭灣朝著至少是暫時朝著低營養狀況發展。然而，芬蘭灣的污染相對波羅的海其他地區仍然很嚴重，大約高2～3倍。

2.2 溢油和化學品泄漏的風險

溢油是芬蘭灣的主要環境風險。芬蘭灣海盆狹長，海底地形多樣，海水流動路線狹窄，附近遍布海岸和島嶼，一旦溢油，污染物將很快到達海岸和島嶼。在這個狹長又淺、有著較大的群島面積的海域，嚴重的溢油事故會導致生態系統和資源環境的損害。在冬天結冰的條件下，因為沒有合適的基礎設施來觀察、進行飄移和擴散的預測以及收集石油，溢油的處理變得很困難，溢油將對芬蘭灣的動植物和人類的生產生活造成嚴重影響，而且，一旦溢油到達核電站的取水地區將會帶來更危急的問題。

隨著海洋航運的明顯增長，因為油輪運輸和大的俄羅斯新石油終端的開放，溢油風險的增長還在繼續。最近幾年，芬蘭灣的石油和化學藥品的運輸量有極大增加，如今，芬蘭灣的石油運輸比30年前多7倍，2015年預計將達到2.6億t。未來將會有更多石油與化學品在該區域輸送，這提高了石油與化學品在波羅的海海域的泄漏風險。增加的交通率，尤其是石油運輸體積的明顯增加，提出了對于確保海運安全的新的預防措施的需求。

2.3 壓艙水和船體污垢帶來的外來物種

外來物種的入侵已被認為是海洋生態系統的主要威脅之一，可導致多樣性損失，環境的變化，經濟和社會的損失。入侵和定居以后新物種的根除在實際上不可能的。船運是運送外來物種的有效手段，使得他們克服了自然的擴散障礙。船舶大小和速度的增長引起了成功入侵數量的增長。在大約近兩百年間，波羅的海記錄了120種外來物種，絕大部分是由船舶壓艙水、船舶沉積物或船體污垢無意識的引入的。

波羅的海最繁忙的船運路徑經過芬蘭灣，在2008年，有超過47 500艘船進入該海灣，大部分是運輸貨物的。這些船都是潛在的新入侵物種的載體。雖然芬蘭灣的鹽度較低，限制了許多物種的成功定居，但仍有很多物種入侵。19世紀以來，31種外來物種被記錄，其中21種在芬蘭灣。這些外來物種明顯地改變了他們侵入的棲息地，與當地動物爭奪食物和棲息空間，其中一些阻礙了發電廠的進水管進水。

隨著船體的增大，將會帶來更多的外來物種，這是主要的全球性的外來物種入侵媒介。芬蘭灣的逐漸富營養化使得生態系統變得更適宜富營養的、渾濁的港口水體的優勢種類。全球氣候變化進程和富營養化會使得營養生態位的數量增加，也有利于新物種在芬蘭灣的水體中定居。

2.4 有害物質和新型污染

目前為止，34%的芬蘭灣海底可以被看做沉積物富集區域（軟沉積物），這些富集的沉積物包含了海底大多數的有害物質。

根據芬蘭海洋研究所（1977—2008年）和SYKE海洋中心（2009年）的研究數據，芬蘭灣海洋環境中存在的主要傳統有害物質包括：痕量金屬、二氧（雜）芑（dioxin）、油類、藻毒素和放射性物質。已經發現芬蘭灣青魚體里含有很高的二氧芑，這是有害化學物質在威脅波羅的海生態環境的一個危險信號。

近些年來，觀察資料支持芬蘭灣傳統有害物質的狀況有所好轉：痕量金屬處于穩定的低水平；有機氯的含量有所降低：穩定狀態的油含量有所降低；放射性水平的降低。但是，也出現了不少新型的污染物質：如全氟有機化合物PFOS（perfluorooctane sulphonate，全氟辛烷磺酸）、PFOA（perfluorooctanoic acid全氟辛酸銨）、PCDD/Fs（polychlorinated dibenzo－p－dioxin/dibenzofurans多氯代二苯并－對－二惡英/多氯代二苯并呋喃）。此外，有害赤潮開始增多（與海水水溫升高和富營養化有關）將會導致海水化學環境狀況下降，而且藻毒素組成的變化、在航運增多情況下PCDFs（polychlorinated dibenzofurans，多氯代二苯并呋喃）和油類含量的變化方向、新型污染物如PBDEs（poly brominated diphenyl ethers多溴聯苯醚）和PFOS和PFOA的含量的變化目前是仍是芬蘭灣潛在的污染威脅。

3 芬蘭灣的海洋環境保護和管理措施

3.1 通過立法保護海洋環境

芬蘭是世界上最早制定環保法的國家。2000年3月，芬蘭開始實施新的《環境保護法》，將防止空氣污染、消除噪音和環保許可證制度等有關法規匯總在一起，同時修改了節水和垃圾處理等相關法規，加強了對環境的預防性保護。新的《環境保護法》還要求工廠企業采取有效措施節約能源，使用最新技術減少排放物，并明確規定了公民在環保方面應承擔的義務。

芬蘭非常重視水體的立法保護，1962年，芬蘭頒布了第一部《水法》［4］，芬蘭各級水資源管理和環保部門依據《水法》，重點對嚴重污染的水源和空氣的造紙、化工和金屬工業企業進行綜合治理，規定相關企業必須限期建立污水和廢液處理系統，逾期沒有達標的企業被處以巨額罰款、停產甚至關閉。針對分散區域生活污水防治有專門性立法《關于非下水道管網服務區域生活污水處理政府法令》［5］。在減少海水富營養化方面，芬蘭設置了《2005年水保護目標條例》。該條例規定，2005年營養物的排放量將減少到20世紀90年代初排放量的一半。

國際合作措施方面，2002年4月26日，并根據環境部的一項提議，芬蘭政府決定起草并實施國際合作和國內措施以保護波羅的海的生態環境。

2007年底，波羅的海沿岸國家環境部長通過了《保護波羅的海行動計劃》，要求相關國家減少將氮、磷等化學物質排放進波羅的海，因為這些有害化學物質的過量排放已經導致該海域的生態系統惡化。波羅的海的保護決議包括若干國際協議，國家行動計劃和其他條例。這項決議合并了一些對波羅的海有直接影響的條例，如，《2005年水保護目標條例》。與原有條例相比，這項決議在更多的細節上作了規定，并進行了補充，設置了波羅的海的保護目標，形成了一個全面的波羅的海保護計劃。波羅的海保護計劃的主要對象是芬蘭海灣、多島海、奧蘭群島、北部波羅的海本身以及波的尼亞海灣水域內的水質及海洋植物群落和動物群落。這個計劃的影響范圍是芬蘭以及毗鄰的一些國家。計劃的主要目標是減少波羅的海海水富營養化，提高水質，改善波羅的海的海洋植物群落和動物群落的生態環境。限制危險物質的排放量，保護波羅的海的生態系統和人類健康。按照可持續發展的原則來使用波羅的海區域自然資源。將石油和化學品的海上運輸及大型海上石油港口的運作中存在的泄漏風險最小化。禁止非法將油料故意排放入海。保護措施將同時在芬蘭和鄰國進行。通過財政的投入、雙邊合作以及通過國際組織和協議，這些國家共同以以下6個方面采取措施來修復波羅的海的生態環境：降低海水的富營養化、減少有害物質的泄漏風險、減少波羅的海自然資源使用中的不利后果、保護并增加生物物種的多樣化、提高對生態環境的了解和對波羅的海的生態環境進行研究及監控。

此外，為了減少非法的故意傾倒行為，芬蘭開始引入行政法令或其他懲罰條例。增加國際合作，并預備在港口提供能接收輪船油污的設備。

與法規相輔相成的還有一套行之有效的監督管理機制。芬蘭在中央、區域及地方層面均為全面水質管理設立廣泛的制度架構。在中央層面上，環境部負責水資源保護及環境政策，而農林部則負責管理水資源。兩個部門亦監督芬蘭環境協會的工作。該協會屬全國性的咨詢機構，設立的目的是提供資訊及解決方案，以協助芬蘭推行生態上的可持續發展。在區域層面上，芬蘭環境部自1995年將過去相互分離的水源保護和空氣保護雙重環保機構精簡合并，組成了13個地區環保中心，負責規管及監察提供用水及污水處理服務的公用事業機構，亦負責在各自管轄區域內就水資源問題進行區域性規劃、監察及提供指引，這加強了地區環保機構的綜合管理權力；同時成立由專家組成的芬蘭國家環保中心，負責監測全國環境狀況，提供環保信息，進行環保科研、宣傳和咨詢。在地方層面上，各地方當局根據相關法例，負責在各自的行政區內提供用水及污水處理服務。

3.2 溢油和化學品的泄露響應措施及溢油回收技術和裝置的發展

芬蘭有15艘政府擁有的艦船，都裝載著永久性的石油回收系統。艦船沿海岸線合理調配，理論上保證能夠在6 h內到達絕大部分地區。營救服務區域的船只能夠在2 h到達所有的沿岸水域（在無冰的條件下），這能夠滿足波羅的海環境保護委員會（HELCOM）的要求。

芬蘭積極發展不利天氣和冰凍條件下的溢油回收技術，旨在擁有甚至在重冰條件下的多功能的溢油回收、泄露化學品響應，滅火能力的響應船只。

芬蘭的北部地區對于恢復和清理方法有著特殊的要求。技術人員將努力的方向集中在低溫和冰凍條件下提高操作的有效性上。在實踐中，回收高黏度的石油是基本的要求。清理工作通常在石油的熔點的溫度下進行，這樣，為輕質油設計的表面撇油裝置不能勝任。“刷子技術”在低溫和重油時是個好的清理方法。“油包水”通過旋轉的刷子單位時，油被刷子拂去，浮油和焦油球被吸附在刷子上，然后將在刷子上的油刮干凈，接著油被泵入船內的回收箱里。除了它的高回收能力，該方法僅收集了很少量的水分，一般小于5%，這是個重要的優點。而且這種技術裝配方式多樣，既可以被永久的固定在船體內部，又可用掛鉤連接在船體外側的前方或兩側，而且即使被永久的固定下來，也僅占有很少的空間，這樣船體在不被用于溢油回收或溢油應急響應時仍然可以進行其他的正常使用。此外，技術人員發明了一種在冰凍條件下的裝置（一個旋轉的刷子和內有泵裝置的水桶），可以回收海岸上的油，石油回收桶可被一個船的絞車或典型的挖掘機操控。芬蘭人還發展了其他的裝置用來回收冰凍條件下的溢油。

3.3 污水處理廠的建造和污水處理技術的升級——改善海水富營養化的工作重點

減輕波羅的海的營養物排放負擔的最重要的措施有：確保俄羅斯的圣彼得堡西南廢水處理廠的建造；增加芬蘭農業－環境計劃中最有效的營養物減少措施；減少社區和分散的居民點的營養物排放；進一步減少工業廢水中營養物的排放。

新建污水處理廠使圣彼得堡北部地區廢水納入處理系統，另外，增加這一地區國際合作的投資，逐步將圣彼得堡地區所有的社區廢水納入有效的處理程序。頒布法令增加分散居留點的水處理廠，并對水處理廠的最大排放量、采用的處理技術和環境實踐等方面做出相應規定。通過陸地使用和供水優化設計，將各分散居留點的排放納入城市下水道系統。

增加圣彼得堡水處理工廠的處理能力，并把改進城市下水道網絡作為一項輔助措施，是改善芬蘭海灣海水富營養化的各項措施中最重要的部分。這是芬蘭附近地區環境保護的國際合作的工作重點。增加圣彼得堡地區的廢水處理深度——這有賴于污水處理技術的升級，這一過程在2008年完成，此后，圣彼得堡的另外17個污水處理廠花了近3年的時間也完成了現代化過程。芬蘭為所有水處理廠配備了高質量的除磷設備，并對需要限制喜氮藻類植物生長的地區配備高質量的除氮設備。水處理廠的除磷目標是：服務居民數超過1萬人的水處理廠的除磷率應為96%以上；服務居民數在1萬人以下的水處理廠的除磷率應在92%以上。水處理廠除氮要求的具體數值正在被指定。在對氮敏感的海域，主要是Quark南部和芬蘭海灣東端地區，應提高社區水處理廠的除氮能力。服務居民數超過1萬人的水處理廠的除氮率應在70%以上。水廠處理將通過更新下水道系統等修理和維護措施提高處理效率。內陸水源的水質要求也將納入保護范圍。通過技術升級，芬蘭擁有了世界一流的廢水處理技術和設備，凈化后的水質均達到了普通用水標志。

3.4 對于有害物質排放的管理

約有5 000種有害化學品在芬蘭使用。在多數情況下，缺乏對這些有害化學品的監控，也未能有效評估這些有害物質進入水環境可能造成的不利后果。

芬蘭政府通過立法或其他措施來限制優先級有害物質的使用和排放。除歐盟對有害化學品按危害程度排序的清單外，芬蘭本國還要求擬定一份需要密切關注有害物質的一個優先順序及其水平的清單。而且，從1992年9月起，芬蘭政府通過實行環保許可證制度［4］，根據芬蘭的環境保護法例，任何可導致空氣、水源或土壤被污染的活動均須獲得許可證方可進行。對工廠企業的排放物進行嚴格限制，促使企業選擇最有效的措施控制排污，并在生產過程中隨時監測廢水、廢料和廢氣中的有害物質含量，以便使得有害物質的監控得到更多重視和減少來自內陸水源的污染物。工廠企業在設計規劃、改造擴建及采用新原料時，必須首先申請并獲得有關當局頒發的環保許可證，得到批準后才能投產，芬蘭環保部門有權隨時獲得工業企業廢水或廢氣排放的有關資料，以便對企業進行監督。環境許可證程序還要求收集監視數據作為環境保護立法的依據。通過監測進一步收集有關有害物質在芬蘭的使用情況，以及有害物質排放的狀況，實現對有害物質進入水環境的過程及水平進行更有效的監控。以芬蘭為發源地，新數據將被用于有組織地按照優先順序減少進入水環境的有害物質。

通過環保許可證制度，芬蘭環保部門還可隨時獲得工廠企業廢水或廢氣排放的有關資料，從而實現對企業是否嚴格執行有關規定進行監督。這項制度效果明顯，目前占芬蘭全國工業污水總排放量90%的造紙工業污水已基本得到凈化，城市污水的凈化處理率也達到了百分之百，空氣和水源中的污染物大幅度減少，全國97%的湖泊狀況良好。

采取經濟手段進行調控是芬蘭環保工作的又一特色。一方面，政府在投入大量資金用于環保技術研發和對企業控制污染進行補貼；另一方面，以征收環保稅的方式約束生產者和消費者，將各種有害物質對環境造成的危害減到最低限度。芬蘭自20世紀90年代初開始征收二氧化碳稅，是世界上第一個根據礦物燃料中的碳含量征收能源稅的國家。政府利用所征收的環保稅進一步開展節能、環保等項工作。合理的稅收不僅有效地限制了排放物對環境造成的污染，同時也有力地推動了環保計劃的實施。

3.5 積極發展國際合作，重視公眾環境意識的提升和發揮非政府組織和個體的作用

早在1955年，芬蘭政府就與蘇聯進行了科學和技術方面的國際合作。1968年芬蘭加入關注于芬蘭灣污染和相關科學調查的聯合工作組（1968—1991年），與蘇聯進行了20多年關于芬蘭灣生物學狀態和相關研究方面的合作。隨著環境意識的增強，芬蘭政府1983年成立了環境部。它的職責之一是加強環境合作的執行。1996年以后，芬蘭決定繼續加強與愛沙尼亞、俄羅斯和芬蘭間的合作，并將研究在可操作性和管理支持的方向提高水平。2008年世界環境論壇“波羅的海日”在圣彼得堡召開，提出了進一步加強三邊合作及將合作提高一個新的水平的需要。

芬蘭非常重視公眾環境意識的提升，芬蘭公民有著很強的環保意識。這在很大程度上應歸功于學校長期不懈的環保教育。在芬蘭，環保教育已被列入基礎教育和高中教育的教學大綱。相關的職業和高等教育更是少不了環保內容。農林部也向全國農民發放有關指南，介紹如何使用農藥和化肥，怎樣采用科學的耕作方法保護農村環境。在芬蘭，各政府部門均參與推動環境可持續發展的教育及培訓工作。環境部與芬蘭環境協會一同制作供教育用途的環境資訊，以及支持加強環保意識的活動。近幾年，芬蘭全國各地還建立起了許多環保志愿工作者協會和組織。政府提供了保護波羅的海環境的公民志愿者行動所需的足夠的波羅的海信息，并讓每個人知道如何更好地保護海洋環境；鼓勵非政府組織提供環境保護教育，傳播環境保護意識；增加公眾對保護波羅的海環境的知識，并確保公眾了解的是最新的數據信息；為讓普通公眾了解波羅的海保護計劃，起草了波羅的海保護計劃摘要。

芬蘭非常重視非政府組織在海洋環境保護中的作用，提出參與主體多元化，危機應對網絡化，合作協調區域化。在芬蘭灣的環境保護工作中，John Nurminen基金會發揮了重要的作用，2004年，該基金會開展了倡導目標為實際并顯著提高波羅的海的環境行動。董事會咨詢了波羅的海海洋科學方面的一些首席專家，聽取了他們的建議，決定把他們的努力集中在圣彼得堡污水處理工廠的磷的去除能力的提高。通過兩年密集的工作，基金會計劃在2010年完成任務，實施以后，能夠防止超過1 000 t的磷排入波羅的海。從磷含量的降低量而言，這是該地區實施的最大的環境項目。由于它的歷史和特點，該基金會，通過了它現有的環境工作，與波羅的海科學社團有了緊密的聯系。這個基金會還計劃在將來繼續依靠他們的建議和經驗，集中于波羅的海的保護領域尋找它的作用。

4 對我國的啟示

完善的法律制度、有效的監控機制以及全民的環保意識是芬蘭的環保成就長期處于世界前列的主要原因。對比而言，我國在海洋環境的保護和管理方面，仍然存在很多不足，主要表現在法律體系缺乏可操作性、突發性污染事件尤其是溢油應急技術薄弱、管理力度不夠；富營養化控制措施不力；對于新型污染的研究和管理滯后；公民的環保意識不強等。

4.1 海洋環境保護法律體系、監管和執法制度亟須完善

自20世紀80年代以來，中國先后加入了《聯合國海洋法公約》等近20個有關海洋污染防治和海洋生態保護方面的國際公約，在國內我們也制定了多部海洋環境保護的行政法律法規，如《中華人民共和國海洋環境保護法》（以下簡稱《海環法》）《中華人民共和國領海及毗連區法》［6］《中華人民共和國防止船舶污染海域管理條例》等，可以說，我國在海洋環境保護的立法上已給予足夠重視，但由于這些法律法規失于籠統，缺乏與之相配套的實施細則，在處理案件時，往往使行政執法人員感到無所適從。

雖然上述法規都針對海洋環境污染事故設置了刑事責任條款，但卻沒有制訂配套的案件運行程序，各個行政執法部分之間及其與刑事司法部門之間在案件的移送與交接上仍存在許多障礙，導致實體法形同虛設。

因此，我們應盡快完善海洋環境保護的法律體系，盡快創制“海洋資源開發利用保護法”“海岸使用管理法”和“傾倒法”等法律法規，從而建立科學、合理、體系完整的防治海洋污染法律體系。更新已滯后于社會生活的環境法，如《海洋石油勘探開發環保條例》（1983年）《漁業法實施細則》（1987年），已經不完全適應現代經濟條件下的海洋環境管理與保護工作，對這些法律法規應盡快修改。而且，還需要理順相關各立法之間的關系，盡快研究并制定諸如《中華人民共和國海洋環境保護法實施細則》之類的法律法規，各個部門及地方也應針對自己的工作范圍或地方特色制訂相應的補充規定，增加可操作性條款，使環境執法更具剛性。

我國的海洋環境行政執法制度尚需完善，海洋環境執法管理體制執法能力有待提高。在環境管理權的分配上，我國確立了地方政府在整個環境管理體系中的強勢地位。地方政府對當地的環境質量負責，這一規定使得各地方可以制定自己的環境法律法規以及環境保護規劃，可以選擇自己轄區范圍內的環境保護目標，但這些目標對地方政府的行為缺乏實質性的約束力。地方分而治之造成了以犧牲環境為代價換取經濟效益以及跨界污染得不到切實控制的局面。這些都造成地方保護主義限制了環境執法的威力。

因此，建立起一個由中央政府統一管理、多部門合作、社會各界參與、地方政府具體管理的海洋統一管理體制，改變分散型、作坊型的海洋管理體制，也是我國海洋環境管理的需要，有利于應對海上各類突發事件，包括海洋環境突發事件。

4.2 溢油應急管理和溢油應急處置能力和技術亟須提升

由于海洋環境突發事件發生突然、形式多樣、危害性廣且影響巨大，各國政府都高度重視健全海洋突發環境事件應急體制的問題。發達國家經過多年探索，大都形成了運行良好的包括預警、監測、處置和輔助機制在內的應急管理體制。如果有必要則進行跨部門、跨區域、跨國界的協作，波羅的海區域應急合作的協議有《波恩協議》《哥本哈根協議》等。從環境污染突發事件應急管理的發展階段上看，發達國家都已經歷了由單項防災向綜合防災，再轉向預警應急管理的漸進型發展歷程。

我國在環境污染突發事件應急管理方面與發達國家相比還存在較大差距。目前，我國雖然已經建立了較為完善的海上船舶溢油應急體系，包括中國海上船舶溢油應急計劃、船上污染應急計劃、油碼頭和設施的污染應急計劃等，但是這些應急體系在許多方面尚不成熟，距離溢油處理決策的3個目標，即：時間最短、損失最小、費用最低尚有很大差距。與國外發達國家相比，我國溢油應急管理和技術水平亟待提高。

目前，我國沿海各港口的應急能力不足以應對較大規模的污染事故。而且，由于我國維持溢油應急反應體系、配置和維護溢油處理設備的經費嚴重不足，應急監視監測、清污行動缺乏穩定的資金來源，極大地影響了應急救助、清污作業的積極性。

另外，溢油應急處置技術方面，相對于芬蘭多樣化和高效的溢油回收裝置，我們在溢油后通常采用的處置技術比較滯后，國內常用的溢油處理技術可分為機械回收處理、化學處理、生物處理和現場燃燒幾種［7］。但每種方法都有其使用的局限性和缺點。機械回收法所用到的器械主要圍油欄、撇油器和溢油吸收材料等。機械回收處理通常不大適合用于輕質油、乳化油的物理處理，而且在浪大流急的情況下使用起來比較困難，效果也不理想，油膜較薄時也難以回收；使用化學溢油分散劑的時機要盡可能的早，一旦溢油明顯風化了，其黏度的增大將很可能使溢油分散劑無效，而且分散劑在使用過程中可能破壞生態環境；生物處理法一般耗時較長，僅適用于作為溢油的后續處理；現場燃燒只能在離海岸相當遠的公海才能使用。而且，上述幾種方法大都適用于海面溢油，溢油一旦上岸，目前國內仍沒有合適、成熟的方法來處理。

我國在海洋環境的保護與管理方面，已經在開展海洋環境容量研究的試點工作，準備全面推行入海排污總量控制制度；此外，在“渤海碧海行動計劃”已經實施的基礎上，陸續啟動東海和南海的碧海行動計劃等，但這些基本都是從控制污染物排放角度的來管理和保護海洋環境，而不是從生態系統的角度逐一細化、分解到具體的目標，產生的效果比較單一，不夠科學、全面和系統。

4.3 新型污染研究基礎亟須加強、相關監管政策法規缺乏

新型污染物的環境污染和生態毒性效應已成為全球和我國所面臨的重大環境問題之一［8］，目前，人們關注較多的新型污染物主要有全氟有機化合物、人用與獸用藥物、飲用水消毒副產物、遮光劑、人造納米材料、汽油添加劑和溴化阻燃劑等，而我國目前關于各類新型污染物的研究工作剛剛起步，研究基礎比較薄弱。我國是溴化阻燃劑PBDEs的使用大國，但我國有關PBDEs的研究工作目前仍處于剛剛起步階段，其環境暴露背景資料非常缺乏；遮光劑（濾紫外線劑）目前尚未引起我國研究者的關注；目前有關藥物制劑長期低劑量暴露的研究也比較少。另外，我國新型污染相關監管政策、法規嚴重缺乏，目前一些國際組織已提出了限制使用全氟有機化合物PFOS、PFOA的導則，而我國還沒有環境中全氟有機化合物的檢測標準以及生產企業的排放限量標準。

因此，亟須在我國開展以下幾方面的工作：①改進和完善新型污染物的檢測技術，不斷提高其檢測限；②大規模開展新型污染物在不同環境介質和相關生物中的污染水平調查，研究其在環境中的遷移轉化規律；③大范圍開展人群污染水平調查，以及對人體健康的毒性效應；④制定相關的監管政策法規，減少其向環境中的排放。此外，應加強政府監管，推動我國新型污染物生態風險評估管理體系的建立，加強公眾對新型污染物的認知程度，提高風險預防意識，提出適合我國國情的新型污染物控制策略及消除措施，最終制定相關立法，限制有明確生態風險的新型污染物大范圍的使用。

［1］ 吳弼人.中芬環保合作進入“產業技術轉移推動時代”［J］.華東科技，2008（12）：55.

［2］ RINTALA J M，MYBERG K，The Gulf of Finland［M］.Finland：Ministry of Environment of Finland，2009：52.

［3］ PITKANEN H，LEHTORANTA J，RAIKE A.內部營養鹽通量抵消了外部排放量的下降：波羅的海芬蘭灣東部河口海區的案例分析［J］.Ambio－人類環境雜志，2001，30（4）：12－14.

［4］ 趙長春.芬蘭的湖泊污染治理［J］.陜西水利，2007（5）：42.

［5］ 趙晨，蔣靜.芬蘭生活污水防治立法評介［J］.水利水電快報，2006，27（2）：9－10.

［6］ 范曉婷.我國海洋立法現狀及其完善對策［J］.海洋開發與管理，2009，26（7）：70－74.

［7］ 王輝，張麗萍.海洋石油污染處理方法優化配置及具體案例應用［J］.海洋環境科學，2007，26（5）：408－412.

［8］ 章濤，王翠蘋，孫紅文.環境中全氟取代化合物的研究進展［J］.安全與環境學報，2008，8（3）：22－28.

國家海洋局近岸海域生態環境重點實驗室開放基金（200905）；海洋公益性行業科研專項（201005009，201105005）；國家海洋局北海分局課題基金（2008年）.