淺析海域使用論證中的用海方案優化＊

姬厚德，楊順良，王立貴

（1.福建海洋研究所 廈門 361013；2.唐山市國土資源局 唐山 063600）

淺析海域使用論證中的用海方案優化＊

姬厚德1，楊順良1，王立貴2

（1.福建海洋研究所 廈門 361013；2.唐山市國土資源局 唐山 063600）

文章在海域使用論證實踐工作的基礎上，探討了涉海項目用海方案優化時的方法。用海方案優化時，除依照相關規范和規定外，還應注意與海洋功能區劃、所在海域地質條件及其他相關規劃的關系，綜合各種因素對用海方案進行優化；文章提出了用海方案優化過程中存在的論證單位專業水平限制、業主單位重視程度不夠、時間和經費限制及各種規劃銜接處理難度大等問題，為今后提高海域論證工作質量提供思路。文章以實際案例說明用海方案優化的思路和應關注的環節。

海域論證；用海方案；填海；優化

海洋是人類賴以生存、繁衍和發展的基本空間，它為人類提供食物、能源、礦物、水源、化工原料乃至廣闊的空間。隨著現代科學技術的蓬勃發展，海洋潛在資源不斷地被發現，世界上越來越多的國家將解決當代人類所面臨的人口、資源和環境三大問題的希望寄托于海洋，我國也不例外［1］。

近年來，隨著沿海地區城市化、工業化和人口集聚趨勢進一步加快，對海洋的開發利用強度不斷加劇。尤其是在沿海大中城市及鄰近地區，用于濱海城鎮建設、港口碼頭建設、工業基地建設和圍墾等圍填海造地工程的數量和面積大幅度增加。國家海洋局2004—2008年海域使用管理公報統計數據表明，我國填海造陸用海面積從2004年的5 352 hm2上升到2008年的11 000.71 hm2，填海面積增加了1倍多［2］。科學利用岸線和近岸海域資源，適度進行圍填海活動，不僅能夠保障國家能源、交通和工業等重大建設項目和重點行業的用海需求，同時能夠有效緩解沿海地區經濟迅速發展與建設用地供給不足的矛盾。然而，沿海地區對岸線和海域資源的開發利用有些區域卻存在著簡單、粗放圍填海等諸多問題。

2008年1月24日，國家海洋局發布《關于改進圍填海造地工程平面設計的若干意見》（以下簡稱《意見》），要求轉變圍填海理念，更新圍填海方式，最大限度地減少對海洋生態環境的影響。填海造地用海屬于永久性改變海洋自然屬性的用海方式，該用海方式對海洋環境造成影響較大，因此合理確定填海規模與邊界線成為海域使用論證工作中至關重要的一部分，合理的填海規模與邊界線不僅可以有效地節約海域空間資源，減少填海面積，還可以降低臨海項目建設對海洋環境的影響。

在《海籍調查規范》中，對各種類型用海界址線的確定作出了詳細規定，由于圍填海用海方式對海洋環境影響較大，因此涉及圍填海項目的海域使用論證對用海方案優化顯得尤為重要。在《意見》中提出了在填海造地用海中應遵循保護自然岸線的原則、延長人工岸線的原則和提升景觀效果的原則。在涉及填海項目海域使用論證過程中，除了遵循上述規定和原則外，還應當結合海洋功能區劃、工程建設平面布局、當地地質概況及其他相關規劃綜合確定填海界址線，確保填海造地既能滿足項目建設需求，又能充分利用海域空間資源，發揮海域資源的最大效能，同時降低項目建設對周邊海洋環境的影響。筆者在海域使用論證實踐工作的基礎上，探討涉海項目用海方案優化時應注意的環節。

1 用海方案的優化

在《海籍調查規范》中，針對不同類型的用海界址線作出了較為詳細的規定，但在海域使用論證用海方案實際操作過程中，經常出現項目工程可行性平面布局圖作為界定項目用海界址的直接依據，對項目用海范圍與面積合理性的論證工作屬于走過場性質，這是極其錯誤的。在論證中應當結合用海類型、地質狀況以及自然條件等因素，因地制宜，合理確定用海方案。劃定用海界址線時，除依照相關規定和原則外，還應注意以下幾個環節。

1.1 與海洋功能區劃的關系

海洋功能區劃的編制與實施迄今已有20多年，其法律地位不斷明確，實施不斷深化，作用不斷顯現，技術支撐體系不斷完善。2002年《海域使用管理法》頒布實施，規定項目用海必須符合海洋功能區劃。現行的各級海洋功能區劃是根據海域屬性，結合社會發展需求，科學合理區劃海域空間功能布局，各功能區的邊界線不能機械地認為是剛性的界線。確定用海界址線應從擬建泊位的等級、規模、碼頭平面布局、航道分布和泊位條件等方面綜合考慮，分析碼頭前沿航道分布情況，功能區中港口區寬度是否滿足泊位縱深及碼頭平面布置要求，若后方陸域資源充足，港口區前沿水深條件良好，不需大面積填海既可滿足項目要求，那么在確定用海界址線時碼頭前沿線盡量內縮，減小填海面積，節約海域空間資源；若港口區寬度不能滿足項目需求，填海界址線可適當外延，但應著重分析項目建設后與周邊海洋功能區的協調性，確保不影響周邊海洋功能區海洋主導功能的發揮。

1.2 與所在海域地質條件的關系

用海界址線確定時必須考慮填海區附近的地質狀況，若界址線確定不適宜可能誘發不均勻沉降和護岸滑坡等地質災害［3］。一般項目到了海域使用論證階段，用海項目的選址已經相對成熟，前期地質專題的研究工作已經比較深入，海域使用論證中主要引用專題研究的成果，同時項目從用海風險、資源利用及環境保護角度出發，又可以對已有的專題研究成果進行審查完善，進一步提出用海范圍的優化建議。在開闊海域，坡度為1°～4°的水下斜坡上便可產生誘發性地層滑坡，尤其是在地震或臺風暴風浪的誘發下，更容易產生滑坡災害，因此在確定填海界址線時應盡量避免將護岸建設在坡度較陡，緊逼深槽水道的海域。確定用海方案時，除了應盡量降低誘發地質災害的可能性，還應因地制宜，根據實際地質狀況，適當調整用海界址線。

1.3 與相關規劃的關系

海域使用論證是一個綜合的評估過程，在論證中可能涉及港口規劃和城市發展規劃以及土地利用規劃等相關規劃，在論證中應處理好項目建設與各種規劃的關系，在實際操作中應注意兩個方面的問題。

1.3.1 規劃的法律效力

海域使用論證過程中需對項目建設與各種相關規劃的符合性進行分析，規劃資料因搜集渠道不同，其法律效力也不相同，有許多規劃資料時限已久或根本未得到政府相關部門的批準，在論證中應摒棄，不能作為論證依據。

1.3.2 妥善處理各種規劃間的關系

沿海地區經濟發展迅速，各種行業規劃繁多，由于各種規劃都以自身的行業發展為出發點，考慮角度的不同，其相互之間的矛盾也很多，在論證過程中應妥善處理，避免照本宣科，生搬硬套。如，在交通運輸用海項目用海界址線確定時，應避免不加分析直接將港口總規和控規等規劃線作為用海界址線。由于港口規劃在編制時所考慮的角度與海域使用論證有許多不同之處，港口規劃編制時注重所在海區的水深條件、外部協作條件和周邊港區發展狀況等因素，而海域使用論證較為關注的是項目用海是否最大限度地節約了海域資源，是否盡量減輕了對周邊海洋環境造成的不良影響，是否最大限度地滿足了各種行業規劃的要求并與其相協調。

因此，在海域使用論證報告編制過程中應深入剖析各行業規劃的協調性、科學性和合理性，妥善處理相互之間的關系，最終才能確定合理的用海范圍。

2 優化用海方案存在的問題

2.1 論證單位的專業水平限制

海域使用論證涉及地質、水文、生物、化學、資源、環境、工程、經濟以及法律等多學科知識和技術，是一個較為綜合的評估過程。目前我國從事論證人員的專業主要為法律法規、海洋資源、環境、地質、化學和生物等方面，而工程規劃、設計、經濟以及安全等方面的專業人員比較少，綜合考慮優化用海方案存在技術上的不足［4］。再者，有些論證單位雖然論證資質等級高，專業人員多，有一定互補性，但由于單位項目管理模式的制約，一份論證報告僅僅是由1～3個論證人員編寫，個別甚至由一人獨自編寫，或者由新手編寫，缺少各種相關專業技術人員參與和指導，嚴重影響了報告書質量；同時，由于內審機制不夠完善，使內審制度往往流于形式，不能起到真正的審查作用。此外，論證報告評審專家受專業所限，對用海方案優化方面要求標準不一致，對用海優化方案的評判也存在較大偏差。

2.2 用海業主重視程度不夠

許多涉海項目業主對海域使用論證重視程度不夠，認為可有可無，因此往往在其他前期工作開展基本完成后才開展海域使用論證工作，使論證工作處于較為被動的局面。論證單位在海域使用論證過程中，根據實際情況對填海界址線進行了合理優化，由于業主需聯系各家設計單位對優化后的方案作出相應修改，額外增加了許多工作量，對優化方案較難接受。

2.3 時間和經費限制

由于對項目用海論證工作認識不夠，往往是項目前期工作進展到后面時才提出，甚至已經施工被海監查處時才進行補辦手續，對海域論證工作采取限時限經費，使論證工作完全處于被動局面。

此外，由于項目規劃建設前期工作過程中，項目業主已經委托相關單位根據各自的標準開展前期工作，包括對自然資源、環境和開發利用等方面調查及影響預測評估，在項目業主委托項目用海論證時，提供前期已經開展完成的資料，成果給論證單位參考，這些資料、成果可能不能滿足項目用海論證時用海方案優化的科學依據，但項目業主受時間和經費所限很難再另行委托開展相應工作。

2.4 各種規劃的銜接處理難度大

由于各種行業規劃繁多，其中不乏已獲得省政府、各級地方政府批準的規劃，其具備相應法律效力，許多涉海項目申請時按照規劃申請用海，存在一定的不合理性，尤其是港口物流園區填海和城市發展用地填海等類項目，論證單位對用海方案進行合理優化是必要的，此時與已批準的相關規劃產生一定矛盾，如何處理此類矛盾成為論證過程中的關鍵點和難點。

3 用海方案優化案例

3.1 案例一：羅嶼港口物流園區一期工程

該項目位于福建省莆田市羅嶼村，湄洲灣港東吳港區羅嶼作業區內，其建設內容為建設港口物流園區一期工程，建設目的是為湄洲灣港東吳港區羅嶼作業區的發展提供先決條件，并在作業區運營后提供堆場及其他輔助服務。羅嶼作業區依托羅嶼島周邊深水岸線分布，依靠羅嶼跨海鐵路、公路大橋與大陸連接，物流園區一期工程為羅嶼作業區起步工程，工程的建設將為整個作業區的順利建設及運營奠定強有力的基礎。

3.1.1 工程設計中的填海方案

羅嶼作業區港口物流園區一期工程位于羅嶼島的東側，其西北側分布有8＃～15＃泊位，東側為物流園區二期工程，本工程填海區主要分布在灘涂和礁盤上，地質條件相對較好。其南側原填海界址線與《湄洲灣（南北岸）港區控制性詳細規劃》（簡稱“控規”）邊界線一致，該側護岸緊逼深槽水道，且護坡區域水深跨度大，坡度陡，地質條件較差，工程施工難度也較大。

湄洲灣港口控規是交通廳編制，經省政府批準的規劃之一，由于在編制控制性規劃時，港區后方堆場填海造地范圍沒有考慮到已經建成投產多年的湄洲灣火電廠的取水口用海，而用海項目的平面布局則直接依據港口控規布局確定。由于港口控規的編制主要是根據現有的水深、地質勘察資料進行編制，未開展詳細水深地量和地質勘察，規劃是對港口功能空間布局規劃，主要是規劃各作業區、碼頭泊位的功能布局和建設規模、碼頭性質，因此來確定用海范圍顯然是不適宜的，準確的用海范圍應隨著勘測工作的詳細推薦才能最終確定。為此，我們在編制本項目用海論證報告時，根據海域開發利用現狀、資源環境和海底地質條件提出優化用海方案，方案優化時既考慮項目建設盡量減小對周圍水動力和生態環境的影響，并兼顧取水口的穩定性，同時又能滿足港口配套堆場用地需求。

3.1.2 填海界址線的確定

根據項目所在海域地質條件和水深條件，填海界址線確定為南側端點內縮200 m，填海邊界退回至礁盤上，減小填海面積約5.7 hm2。對填海界址線確定時主要考慮以下幾點。

（1）填海界址線內縮后，護岸建設在礁盤上，可借助天然條件增強護岸的穩定性，降低了護岸滑塌和不均勻沉降等用海風險。

（2）填海界址線內縮200 m，使填海區均分布在水深較淺的區域，盡量減小對羅東水道過水量的影響，且該平面布局使水流更為順暢，減小項目建設對電廠取水口的淤積影響。

（3）羅嶼作業區的交通疏運“命脈”——跨海鐵路、公路大橋與港口物流園區相接，在物流園區填海界址線優化后，大橋可通過增加1～2個橋墩接入物流園區，其方案是可行的。

（4）根據工程平面布局，優化部分主要布置為綠化區和大橋接入區，工程布局經優化后填海面積可滿足港口物流園區建設的需求。

綜合上述幾點確定了填海界址線，該方案在滿足項目建設需求的前提下，有效地減小了實際填海面積，同時降低了用海風險，并與周邊利益相關者有著較好的協調關系。

3.2 案例二：石獅市華錦多用途商用碼頭工程

3.2.1 項目簡介

本項目位于石獅市錦尚鎮工業區北側的錦尚灣南部海域，在錦尚作業區擬建設兩個5 000噸通用泊位和相應配套設施，碼頭設計年通過能力為80萬噸。在擬建碼頭堆場區分布有錦尚建議避風塢，在擬建碼頭北面已建有東店三級漁港。

3.2.2 用海方案優化

在開展石獅華錦碼頭項目海域使用論證工作時，根據海域開發及海域資源狀況，為了充分利用海域資源提出了區域優化用海方案。

優化原則如下。

（1）整合分散的三級漁港和避風塢，合并升級為二級漁港，提高了避風、靠泊、裝卸、加工和補給能力，完善漁港功能。

（2）調整后的海域用于萬噸級碼頭工程建設，提升海域資源的利用效率。

（3）考慮該海區風浪比較大的特點，提出應建設突堤式碼頭，碼頭兼防波堤，內側靠泊船舶，充分利用港口岸線資源。

（4）建議地方政府召開相關鎮村和項目業主協調會。論證單位參加協商會并在會上論述該用海方案的優點及可行性，通過協商最終選擇論證單位推薦的區域用海方案。

4 結束語

用海方案的優化是一個綜合的過程，是海域使用論證工作中的重中之重。用海優化方案的合理與否直接關系到項目是否得以順利施工、運營，關系到海域資源是否得到充分利用，關系到用海風險的高低，關系到項目建設對周邊海洋環境的影響高低，在海域使用論證過程中應當引起足夠的重視，根據不同的用海類型綜合考慮各種因素確定用海優化方案。

［1］ 苗豐民.海域使用管理技術概論［M］.北京：海洋出版社，2004：70－94.

［2］ 劉霜，張繼民，劉娜娜，等.填海造陸用海項目的海洋生態補償模式初探［J］.海洋開發與管理，2009，26（9）：127－29.

［3］ 鄭承忠.海岸帶工程用海項目的災害地質風險研究［J］.海洋開發與管理，2009，26（4）：46－50.

［4］ 黃明群.關于提高海域使用論證工作質量的一些認識［J］.海洋開發與管理，2006，23（5）：104－107.

福建省圍填海綜合評價（FJ908－02－01－05）.