海洋環境保護立法效果評估機制構想

鐘向前

（廈門市海洋與漁業局 廈門 361012）

海洋環境保護立法效果評估機制構想

鐘向前

（廈門市海洋與漁業局 廈門 361012）

文章從探討海洋環境保護立法效果評估的基本理論入手，闡述了開展海洋環境保護立法效果評估的重要性和必要性，提出構建海洋環境保護立法效果評估機制，應在尊重海洋環境保護立法基本特點的基礎上，從評估主體多元化、評估標準科學化、評估方法綜合化和評估效用最優化4個方面著手進行。

海洋環境保護；立法效果；評估；機制

國家海洋局發布的《2009年中國海洋環境質量公報》顯示，我國海洋環境保護現狀喜憂參半：海水增養殖區環境狀況基本滿足其功能要求，濱海旅游度假區、海水浴場環境狀況良好，海洋傾倒區和油氣區環境質量基本符合其功能區環境保護要求，但是，全海域未達到清潔海域水質標準的面積比2008年增加7.3%，河流攜帶入海的污染物總量較2008年有較大增長，海岸侵蝕范圍和速度加大。我國把制定和實施海洋環境保護法律規范作為防治海洋環境污染和生態損害的基本途徑，自20世紀70年代末以來，國家和地方先后出臺了數十部關于海洋環境保護的法律、法規和規章。海洋環境保護立法效果如何科學評估、改進空間在哪里，已經成為擺在我們面前必須回答的問題。因此，構建海洋環境保護立法效果評估機制，對提升海洋環境保護立法質量具有重要意義。

1 海洋環境保護立法效果評估的基本理論

這里的海洋環境保護立法，是指有關海洋環境和資源開發、利用、保護、改善的法律規范。為保護海洋環境、合理利用資源和促進經濟社會的可持續發展，全國人大常委會在1982年制定了《海洋環境保護法》，并于1999年進行了修訂，國務院各行政主管部門和全國各地也陸續制定了海洋環境保護法規或規章。目前，我國已經形成了以《憲法》為根據，以《環境保護法》為基礎，以《海洋環境保護法》為主體，以關于海洋環境保護的行政法規、地方性法規、國務院部門規章、地方政府規章以及技術標準為補充，并與我國締結或者參加的有關國際公約相協調的海洋環境保護法律規范體系。因此，本文的海洋環境保護立法，泛指某一部關于海洋環境保護的公約、法律，或者法規、規章、標準等法律規范。

立法效果評估在我國現行的理論研究中稱呼不同、內涵相同。有的學者稱為“立法后評估”，定義為：“指有關主體按照一定的程序和標準，通過一定的方法和技術，對實施了一定時間的立法的協調性、科學性、可操作性和有效性等進行分析評價的一種活動，是了解立法效果、提高立法質量和立法水平的重要手段”［1］。有的學者稱為“法律績效評估”，定義為：“指法律實施一段時間以后，有關部門、組織或人員對其實施效果等進行評估，分析法律實施過程中存在的立法問題，從而進一步完善立法”［2］。有的學者稱為“立法效果評估”，定義為：“指的是立法機關根據一定的標準，對已經頒布實施的地方性法規的實施效果、總體質量和基本價值進行評價，并將評價的結論作為法規進一步修改完善的重要依據”［3］。此外，還有的稱“立法質量評估”，有的稱“立法回頭看”等［4］?？梢钥闯?，學者的稱呼和定義雖不盡相同，但其核心內涵都是對立法的實施效果進行評估。

綜上所述，筆者將“海洋環境保護立法效果評估”定義為：指有關主體按照一定的標準和方法，對海洋環境保護立法的實施效果進行分析評價，并將評價結論作為進一步完善海洋環境保護立法的重要依據。這個定義，包含了四大要素：一是評估主體，即誰來對立法效果進行評估；二是評估標準，即根據一定標準評估立法的實施效果；三是評估方法，即評估時應使用一定的方法或技術；四是評估效用，即為了提高立法質量、完善法律制度。

2 開展海洋環境保護立法效果評估的重要性和必要性

（1）立法效果評估是各級人大常委會執法檢查的必要內容。2006年8月27日第十屆全國人民代表大會常務委員會第二十三次會議通過，2007年1月1日施行的《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》第四章規定，各級人大常委會要對有關法律法規實施情況組織執法檢查，執法檢查報告包括兩項內容：一是對所檢查的法律規范實施情況進行評價，提出執法中存在的問題和改進執法工作的建議；二是對有關法律規范提出修改完善的建議。顯然，執法檢查的任務之一就是評價立法實施效果，并據此提出修改完善建議。而且，從現有制度規定和實踐操作來看，各地開展的立法效果評估和執法檢查，組織主體大多是人大常委會，都以合法性和實用性等作為法規實施情況的評價標準，評價結論都作為完善法規的重要依據，目的都是為了提高立法質量。因此，從理論意義上說，全面、系統的執法檢查應當包含立法效果評估的內容。

（2）立法效果評估是各級政府依法行政的客觀要求。2004年國務院發布的《全面推進依法行政實施綱要》（國發〔2004〕10號文件）第17條規定：“積極探索對政府立法項目尤其是經濟立法項目的成本效益分析制度。政府立法不僅要考慮立法過程成本，還要研究其實施后的執法成本和社會成本”。第18條規定：“規章、規范性文件施行后，制定機關、實施機關應當定期對其實施情況進行評估。實施機關應當將評估意見報告制定機關；制定機關要定期對規章、規范性文件進行清理”?？梢?，貫徹執行國務院發布的這兩條規定是各級政府的義務所在。此外，由于地方人大常委會審議的法規案，大部分是由政府起草、申報的立法項目，因此綱要提出的立法評估的意義已不僅限于政府立法，也延伸到了人大立法。

（3）立法效果評估是提升海洋環境保護立法質量的有效途徑。表現在4個方面：①立法部門通過立法效果評估，可以比較實際效果和預計效果之間偏離，及時發現不足，提出改進意見，從而推動海洋環境保護立法的不斷完善；②執法部門通過立法效果評估，可以發現海洋環境保護中出現的問題，哪些是管理措施不科學引起的，哪些是執法不到位導致的，促進執法部門進一步改進執法方法，從而增強海洋環境保護立法實施效果；③立法效果評估過程中，吸收社會公眾作為主體參與評價海洋環境保護立法實施效果，會激發全社會對該項立法的了解和關注，這對被評估立法也起到了宣傳作用，能增強公眾的海洋環保意識；④評估主體的多元化，使得不同利益關系人能夠參與到對立法實施情況的調查，有充分陳述各自的觀點和理由的途徑，提出關于該項立法的改進意見，盡可能達成最廣泛程度的共識，從而促進了海洋環境保護立法的民主性。

3 海洋環境保護立法效果評估機制構想

海洋環境保護立法具有3個特點：一是調整的范圍廣泛，保護對象包括了自然環境、人為環境和地球生物圈；二是涉及的社會關系復雜，法律關系主體不僅包括公民、法人、組織，也包括國家乃至全人類；三是運用的手段多樣，采取行政指導式、直接“命令—控制”式、市場調節式等多元機制相結合的方式。因此，構建海洋環境保護立法效果評估機制，也應在尊重海洋環境保護立法基本特點的基礎上，從評估主體多元化、評估標準科學化、評估方法綜合化和評估效用最優化4個方面著手進行。

3.1 評估主體多元化

評估主體，即指對立法效果進行評估的主體。海洋環境作為人類的共同生存條件，并不能為某個人或某利益團體所私有或獨占，它必須符合整個社會和整個人類的利益。海洋環境保護立法關系改革發展穩定大局，涉及群眾切身利益，也是社會普遍關注的重大問題，它反映了全體社會成員的共同愿望和要求。因此，海洋環境保護立法實施效果的評估主體應當多元化，主要包括4類：①立法機關。根據《各級人民代表大會常務委員會監督法》和《國務院依法行政綱要》，各級人大、各級政府作為制定海洋環境保護立法的法定機關，應當牽頭組織評估相應法律、法規或規章的實施效果。②執法機關。執法機關是海洋環境保護立法的實際執行者，也參與了立法初期的起草工作，對立法的可操作性以及執法效果更為清楚。③社會公眾。海洋環境涉及公眾的環境權益，海洋環境質量的好壞，公眾的評價比較客觀。④科學研究機構、專業評估組織。海洋環境保護立法常常直接對技術名詞和術語賦予法律定義，技術法律規范化使立法具有很強的技術性，因此，開展立法效果評估需要專業機構提供相應的科技支撐。此外，也可考慮引入無利益牽連的第三方評估，作為人大、政府開展立法效果評估的有益補充，以從機制上保證評估結果更客觀和公正。總而言之，海洋環境保護立法效果評估的主體，應是包括立法機關、執法機關、社會公眾和專業機構在內的全方位評估，應具有很廣泛的參與度。

3.2 評估標準科學化

評估標準，指對立法實施效果進行評估時采用的基本標尺與準則?！皹藴士茖W合理，可以正確反映立法的效果與效益，引導立法工作的良性發展”［5］。我國各地實踐中，有的采用法理性、技術性、實踐性和實效性標準，有的采取合法性、合理性、技術性和實踐性標準，還有的采取合法性、針對性和操作性標準。這些實踐經驗提供了很好的借鑒。就海洋環境保護立法而言，可采取以下3項標準：①合法性標準。即對海洋環境保護立法從各方面評估其是否存在違法現象。重點審查隨著客觀情況的變化或者上位法的立、改、廢，該立法的具體規定與上位法的立法精神、基本原則以及具體規定是否相抵觸，其內容與其他同位法是否相互協調、有無相互矛盾。這個評估標準，對于解決我國因“多龍管海”造成的“多龍鬧?！爆F象，更有特別重要的現實意義。②實用性標準。這一標準主要著眼于考察一部海洋環境保護立法是否發揮實際效用、達到立法目的，其具體規定能否有針對性地解決問題、采取的法律措施是否簡便可操作。實用性標準是立法效果評估的核心標準。誠如美國社會法學家龐德所言：“法律的生命在于它的適用和生效”。換而言之，立法質量好不好，歸根到底還要看其適用情況，看其是否經受得住實踐的考驗。③效益性標準。指一部海洋環境保護立法實施所達到的經濟、社會效益與其實施所投入經濟、社會成本的比較關系。效益是公共行政管理績效評估中的重要指標，也是國務院《依法行政綱要》對政府立法效果評估的核心指標要求。

3.3 評估方法綜合化

評估方法，是指評估主體對立法實施效果進行評估時采用的方式或方法，包括評估工具的選擇、評估方式的選用和評估角度的切入等。由于海洋環境保護立法調整的范圍廣泛、涉及的社會關系復雜、運用的手段多樣，從而決定了其所采取的法律措施具有綜合性。因此，在評估海洋環境保護立法實施效果時，應當在廣泛收集信息的基礎上，綜合運用多種評估方法，進行定性和定量相結合的分析；否則，會導致評估信息失真，影響評估質量?；诤Ｑ蟓h境保護立法的特點，常用的評估方法有以下4種：①問卷調查和訪談方法。評估主體通過問卷調查與個別走訪相結合，聽取匯報、召開座談會與實地考察調研相結合，了解各涉海管理部門、執法部門、相關企業、專家學者、社會公眾關于立法實施效果的意見和建議。這種方法可以得出定性的評估結論。②整體評價方法。這一方法主要運用系統理論，側重于從整體上評價立法。系統的觀點認為，只有整體功能好的立法才是好立法。評價的內容包括評價立法發揮了怎樣的整體功能、立法各組成部分是否發揮了應有的功能、立法各組成部分是否相互促進以及立法功能是否與立法環境相適應。③成本效益分析法。這是對立法運行成本與立法實施效益加以對比的分析方法。實施效益越高，運行成本越低，立法質量越高。④比較分析方法。也叫前后對比法。主要是通過對立法前后的立法作用對象及社會環境狀態、立法目標與立法效果、立法投入與立法效果等進行比較，使人們對立法前后情況的變化一目了然，從而實現對立法實施效果的評價。

3.4 評估效用最優化

評估效用是指立法效果評估結論產生的效益和發揮的功用。立法效果評估的直接目的是通過對立法實施效果的評價，獲取完善立法所需的實踐依據和評估信息。從更深層次看，立法效果評估的最終目標是為了提高立法質量。要達到這個目的，就必須使得評估結論盡可能發揮最大效用。綜觀各地近些年來開展的立法效果評估，對完善地方法制起到了較大的促進作用，但也存在評估工作缺乏持續性和評估結論缺乏強制力兩大問題。究其原因，在于立法效果評估結論的使用缺乏機制保障。鑒此，為使海洋環境保護立法效果評估效用的最優化，應從以下方面著手：一是將立法效果評估與執法檢查有機結合。立法效果評估本應是執法檢查的應有之義，但由于各種原因，很多地方人大開展執法檢查時，大多側重立法實施后的執行問題，對立法本身的問題關注不夠，或者缺乏系統評價。因此，在制訂執法檢查計劃時，應還原立法效果評估的“名分”，將評估立法問題和檢查執法問題作為兩大任務，這樣才能保證立法效果評估的法定地位。二是建立問責機制。這不但包括對執法機關的問責，也應包括對立法機關的問責。屬于立法方面的問題，應當問責立法機關是否及時啟動法律法規規章的立、改、廢程序。屬于執法方面的問題，應當問責執法機關是否及時采取相應的改進措施。三是提高評估報告的強制力。起草執法檢查報告時，專列章節闡述立法效果評估結論，并根據《各級人民代表大會常務委員會監督法》第二十七條，對立法效果評估結論的落實情況進行跟蹤檢查。

當然，開展海洋環境保護立法效果評估，還會碰到更多的理論與實踐障礙，也會受到評估活動的社會環境和政策資源等因素制約。但是，只要我們秉持法治信念，堅持不懈地開展立法效果評估，不斷完善海洋環境保護立法，就能實現保護海洋環境和維護生態平衡的目標，從而促進我國經濟、社會的可持續發展。

［1］ 張禹.立法后評估制度芻議：以地方行政立法后評估為范本［J］.行政法學研究，2008（3）：16.

［2］ 汪全勝.法律績效評估的發生機制：以國家主導為視角［J］.法商研究，2008（3）：50.

［3］ 徐平，陳美華，林純青.立法效果評估的幾點思考［J］.中國人大，2006（9）：46.

［4］ 鄭文金.立法后評估探討：全國人大常委會立法后評估研討會觀點綜述［J］.楚天主人，2008（9）：12.

［5］ 許安標.立法后評估初探［J］.中國人大，2007（8）：25.