檢察機關(guān)提起公益訴訟的價值、挑戰(zhàn)及應(yīng)對

浙江省湖州市人民檢察院課題組

一、檢察機關(guān)提起公益訴訟的價值

（一）維護社會公共利益

改革開放以來，我國逐步從計劃經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)為市場經(jīng)濟體制，在這個特殊的轉(zhuǎn)型時期，各種利益訴求相互沖突，侵害國家和社會公共利益的現(xiàn)象時有發(fā)生。例如，在國有企業(yè)改制過程中，國有資產(chǎn)的管理者、經(jīng)營者損公肥私、侵吞國家財產(chǎn)或者在進行民事行為的過程中與對方串通低價轉(zhuǎn)讓、非法贈送國有資產(chǎn)等，導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失、損害公共利益的案件不斷出現(xiàn)。除此之外，還有許多侵害社會公共利益的行為和事件。在這些案件中，或者雙方當事人串通不起訴，或者一方當事人不愿訴、不敢訴、不能訴或怠于訴，或者沒有具體的受害人。如果沒有專門的國家機關(guān)代表國家進行追訴，國家利益和社會公共利益就不能得到有效保護。因此，由檢察機關(guān)提起公益訴訟，是維護社會公共利益的現(xiàn)實需要。

（二）監(jiān)督制約公權(quán)力

要防止權(quán)力濫用，必須以權(quán)力制約權(quán)力，以保障國家機器的正常運行，實現(xiàn)保障公民權(quán)利的目標。以行政權(quán)為例，當下地方保護主義盛行，嚴重影響行政管理的公正性；為了追求經(jīng)濟利益，部分行政權(quán)力的執(zhí)行機關(guān)或者個人無視社會公共利益；行政管理的權(quán)責(zé)不清，缺乏有效的監(jiān)督機制和責(zé)任追究機制；行政機關(guān)往往身為行政糾紛的一方當事人，同時又擁有糾紛最終裁決權(quán)，違背了自然公正原則。在這種情況下，建立由檢察機關(guān)提起公益訴訟的制度，以檢察權(quán)制約行政權(quán)，能夠有效監(jiān)督制約公權(quán)力。

（三）完善檢察監(jiān)督權(quán)能

我國《憲法》第一百二十九條規(guī)定:“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)。”但司法實踐中檢察機關(guān)的“法律監(jiān)督”僅僅局限于刑事領(lǐng)域?qū)矙C關(guān)的偵查活動、法院的審判活動以及刑罰執(zhí)行等活動的合法性進行監(jiān)督。檢察機關(guān)對民事和行政訴訟的法律監(jiān)督職能主要是通過抗訴的形式體現(xiàn)，這種事后的監(jiān)督模式不利于及時發(fā)現(xiàn)審判中有關(guān)實體和程序上的錯誤，無法對違法行為進行事前禁止或預(yù)防，不能很好地發(fā)揮檢察機關(guān)法律監(jiān)督的職能。而“在各國的檢察機關(guān)監(jiān)督職能中，更多的是規(guī)定檢察機關(guān)在民事訴訟和行政訴訟中的起訴權(quán)和參與訴訟權(quán)，單獨規(guī)定審判監(jiān)督的抗訴權(quán)(即所謂的事后監(jiān)督)極為罕見”①。因此，賦予檢察機關(guān)提起公益訴訟的權(quán)力，能夠健全我國的檢察監(jiān)督體制，建立起訴前、訴中和訴后的監(jiān)督模式，消除檢察監(jiān)督的盲區(qū)，實現(xiàn)檢察監(jiān)督的全面覆蓋，完善檢察監(jiān)督權(quán)能。

（四）節(jié)約司法資源

訴訟活動需要占用司法資源，是有成本的活動。而侵害社會公益的案件往往受害人眾多，如果任何人都能隨意地提起公益訴訟，勢必浪費有限的司法資源。因此，出于訴訟經(jīng)濟和防止濫用職權(quán)的考慮，應(yīng)由檢察機關(guān)提起公益訴訟，如此不僅可以避免重復(fù)審理，節(jié)約司法資源，還可以節(jié)省當事人的時間與金錢，符合訴訟經(jīng)濟的價值追求。

二、檢察機關(guān)提起公益訴訟面臨的挑戰(zhàn)與應(yīng)對策略

（一）缺乏法律依據(jù)

囿于立法的時代性和滯后性，我國的民事、行政訴訟法均未對公益訴訟做出明確規(guī)定②。相關(guān)法律條文均將提起訴訟的主體限定為與具體行政行為有關(guān)的公民、法人或者其他組織。

對此問題，課題組認為我國立法對檢察機關(guān)提起公益訴訟的規(guī)定確實不足，但根據(jù)我國現(xiàn)有法律和檢察機關(guān)的憲法定位，檢察機關(guān)提起公益訴訟并非無法可依。如《刑事訴訟法》第七十七條規(guī)定：“被害人由于被告人的犯罪行為而遭受物質(zhì)損失的，在刑事訴訟過程中，有權(quán)提起附帶民事訴訟。如果是國家財產(chǎn)、集體財產(chǎn)遭受損失的，人民檢察院在提起公訴的時候，可以提起附帶民事訴訟。”《人民檢察院組織法》第四條規(guī)定：“人民檢察院通過行使檢察權(quán)，保護社會主義的全民所有的財產(chǎn)和勞動群眾集體所有的財產(chǎn)，保護公民私人所有的合法財產(chǎn)，保護公民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和其他權(quán)利。”這些規(guī)定都是檢察機關(guān)提起公益訴訟的法律依據(jù)。

（二）影響訴訟結(jié)構(gòu)

有學(xué)者擔心，在民事訴訟中，法院與原、被告之間形成一個等腰三角形的結(jié)構(gòu)模式，法院居中裁判處于等腰三角形的頂點。由檢察機關(guān)提起民事公益訴訟，會破壞民事訴訟的平衡結(jié)構(gòu)。因為檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)，會對法院形成無形壓力，法院不易保持客觀中立，由檢察機關(guān)提起公益訴訟必將影響訴訟結(jié)構(gòu)，破壞平等的訴訟格局。

對此問題，課題組認為檢察機關(guān)提起公益訴訟不必然引起訴訟結(jié)構(gòu)的失衡③。我國檢察機關(guān)的憲法定位和價值追求，決定了檢察機關(guān)提起公益訴訟不會影響訴訟結(jié)構(gòu)，如果再對檢察機關(guān)提起公益訴訟的程序和范圍加以合理設(shè)計，完全可以消除影響訴訟結(jié)構(gòu)的顧慮。

（三）影響審判獨立

有學(xué)者擔心，檢察機關(guān)提起公益訴訟會影響審判獨立，法院不得不對檢察機關(guān)提起公益訴訟的案件更加“重視”和“謹慎”。由于檢察機關(guān)以雙重身份和角色參與到民事訴訟中，其對民事審判活動的監(jiān)督權(quán)必將影響法院獨立審判。

對此問題，課題組認為檢察機關(guān)提起公益訴訟不會影響審判獨立，因為這一問題在檢察機關(guān)提起公訴的刑事案件中也存在，但在長期的司法實踐中并未出現(xiàn)上述學(xué)者擔心的情況。而且檢察機關(guān)和法院具有共同的價值追求，均將追求公正、保障人權(quán)作為自己的神圣職責(zé)。由此可見，不能僅根據(jù)理論的推演就臆測檢察機關(guān)提起公益訴訟會“影響”審判獨立，更不應(yīng)僅僅因為“懷疑”便因噎廢食，理性的做法應(yīng)當是根據(jù)司法實踐的需要，借鑒檢察機關(guān)提起刑事公訴的經(jīng)驗，構(gòu)建合理的公益訴訟制度。

（四）影響行政效能

有學(xué)者認為，建立檢察機關(guān)提起公益訴訟的制度，必將降低行政機關(guān)的效率，不利于行政機關(guān)行使職權(quán)、履行職責(zé)。行政機關(guān)在履行維護社會公眾利益的法定職責(zé)時應(yīng)當追求高效率，而檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)，只應(yīng)對行政機關(guān)的執(zhí)法活動進行監(jiān)督，不應(yīng)該直接成為公眾利益的維護者，否則，檢察機關(guān)就會成為一個具有行政權(quán)、檢察權(quán)雙重職能的機關(guān)，就會破壞憲政框架內(nèi)的權(quán)力制衡，影響行政效能。因此，應(yīng)當由行政機關(guān)提起各類公益訴訟④。

對此問題，課題組認為由檢察機關(guān)提起公益訴訟更具合理性⑤。當然，可以對檢察機關(guān)提起公益訴訟的范圍和程序加以必要限制，以解決檢察權(quán)影響行政效率的擔憂。如將檢察機關(guān)提起公益訴訟的范圍限定為有重大社會影響的案件，對一般的影響面小、爭議不大、標的額較小的公益訴訟案件，可以通過行政等手段解決。如此規(guī)定則既不影響行政效能，又維護了社會公共利益。

（五）影響當事人的處分權(quán)

有學(xué)者認為，檢察機關(guān)參與到有具體當事人的公益訴訟中，是對當事人契約自由的剝奪，也是對當事人處分權(quán)的干涉。按照傳統(tǒng)訴訟理論，在民事糾紛中當事人具有自由的處分權(quán)，而當事人處分權(quán)的一項重要內(nèi)容就是程序發(fā)動權(quán)，即所謂“沒有原告就沒有法官”，“民不告，官不究”。檢察機關(guān)提起公益訴訟，無疑會對當事人的處分權(quán)造成侵害。

對此問題，課題組認為任何權(quán)利都是有邊界的，處分權(quán)也不例外，檢察機關(guān)提起公益訴訟不會影響當事人的合法處分權(quán)。當事人對其權(quán)利的處分以不損害社會公共利益和他人的合法權(quán)益為底線，否則，國家就必須進行干預(yù)。檢察機關(guān)代表國家提起公益訴訟，正是國家對侵害社會公共利益的行為進行干預(yù)的體現(xiàn)。我國《憲法》第五十一條也明確規(guī)定:“中華人民共和國公民在行使自由和權(quán)利的時候，不得損害國家的、社會的、集體的利益和其他公民的合法的自由和權(quán)利。”根據(jù)這一憲法精神，當事人處分權(quán)的行使應(yīng)當以社會公益目的為邊界。尤其是在侵害社會公益的群體性糾紛中，受害的群體人員分散，力量單薄，很難與作為侵害人的大公司、大企業(yè)相抗衡，由檢察機關(guān)主導(dǎo)提起民事公訴，是實現(xiàn)受害人的處分權(quán)的一種重要方式⑥。

三、結(jié)語

改革開放以來，我國取得了巨大的發(fā)展成就，2010年中國GDP總量超越日本成為世界第二大經(jīng)濟實體，而在經(jīng)濟飛速發(fā)展的過程中，社會公共利益也更加頻繁地遭到侵害。通過公益訴訟，救濟國有資產(chǎn)流失、環(huán)境污染公害等公共利益，是迫切的需要。通過上述分析和論證，筆者認為由我國檢察機關(guān)提起公益訴訟，以法律的手段來維護國家利益和社會公共利益是必要的，也是可行的。恰如陳鋼先生所言，“對公共利益的保護是國家的法定義務(wù)。國家要保護這種利益，需要代言人。人民檢察院以保護國家、集體利益為職責(zé)，由其代表國家為公共利益起訴，是建設(shè)法制國家不可或缺的”⑦。

注釋：

①楊立新：《檢察機關(guān)應(yīng)勇于承擔公益訴訟》，《檢察日報》2003年6月20日。

②柴發(fā)邦：《民事訴訟法學(xué)》，北京大學(xué)出版社1992年版。

③顏運秋：《公益訴訟理論研究》，中國檢察出版社2008年版。

④郭恒忠、吳曉鋒：《公益訴訟何去何從》，《法制日報》2005年9月28日，第9版。

⑤高檢院研究室民事行政法律研究處：《檢察機關(guān)提起、參與民事公益訴訟問題研究》，《檢察研究參考》2006年第12期，第45—53頁。

⑥康萬福：《關(guān)于檢察機關(guān)提起民事訴訟的思考》，《甘肅政法學(xué)院學(xué)報》1989年第4期。

⑦劉曉燕、黃獻安：《檢察院能否提起民事訴訟》，《人民法院報》2002年11月29日。