試論網絡管理法治化的實現
——以網絡言論自由權為視野

閆 斌，周 寔

（1.中南財經政法大學 法學院，湖北 武漢430074；2.重慶市南岸區人民檢察院 政研室，重慶400060）

試論網絡管理法治化的實現
——以網絡言論自由權為視野

閆 斌1，周 寔2

（1.中南財經政法大學 法學院，湖北 武漢430074；2.重慶市南岸區人民檢察院 政研室，重慶400060）

網絡管理是社會管理的重要組成部分。實現網絡管理法治化是我們在網絡時代面臨的新課題。網絡管理的法治化，就是要把憲法和法律作為指導網絡社會管理活動的重要依據，不僅在網絡社會的范圍之內以此制約國家權力的恣意橫行，而且還要以此來監督和影響在網絡社會之外的國家公權力的錯位和濫用。網絡管理法治化的核心在于公民網絡言論自由權的正確行使，實現網絡管理法治化的路徑在于對網絡言論自由權的有效保護。分別從立法、執法、司法、守法四個方面對此予以說明。

網絡社會；網絡管理法治化；網絡言論自由權；法律保護

2011年2月19日胡錦濤同志在省部級主要領導干部社會管理及其創新專題研討班開班式上發表重要講話，對當前加強和創新社會管理工作提出了八點意見，其中強調了要“進一步加強和完善信息網絡管理，提高對虛擬社會的管理水平，健全網上輿論引導機制”。

網絡管理是社會管理在當今網絡時代大背景下的一個重要組成部分，也是我黨在新時期加強執政能力、鞏固執政地位、維護社會和諧、促進社會公平所面臨的重大課題之一。胡錦濤同志提出的這一意見是在網絡時代加強和創新社會管理的必然要求。總的說來，加強和完善信息網絡管理，提高對網絡社會的管理水平，健全網上輿論引導機制都可以歸結為對網絡社會實行法治化管理這一主題，而網絡管理的法治化必然有賴于對公民網絡言論自由權的保障和完善。

一、網絡管理法治化的含義

1946年，以軍事戰略為目的的世界上第一臺電子計算機在美國賓夕法尼亞大學誕生了。如今，經過幾十年的發展，電子計算機已經深入到人類生產生活的各個領域。而將電子計算機的功能如此擴大化的動因則在于互聯網的產生。從技術角度來看，互聯網是指將處于不同地理位置的多臺具有獨立功能的計算機系統通過通信設備和通信介質互連起來，并以功能完善的網絡軟件進行管理并實現網絡資源共享和信息傳遞的系統。網絡技術使無數單個計算機形成一個有機整體，它們相互聯系、相互影響，共享資源，方便交流，打破了單個計算機孤立、封閉的格局，形成了民主開放、自由共享的網絡社會。網絡技術也是繼報紙、廣播、電視之后出現的重要傳媒，廣泛影響著人們獲取信息、表達自我的方式，也著實擴大了人類交際的領域和效率。互聯網自上世紀90年代中期商業化運作后，在全球得到迅速發展和空前普及。美國 eTForecasts公司的研究報告顯示，2000年到2007年全球互聯網用戶復合增長率為19%。2008年7月24日，中國互聯網絡信息中心（CNNIC）在京發布了《第22次中國互聯網絡發展狀況統計報告》。報告顯示，截至2008年6月底，我國網民數量達到了2.53億，首次大幅度超過美國，網民規模躍居世界第一位。中國網民中接入寬帶比例為84.7%，寬帶網民數已達到2.14億人，寬帶網民規模世界第一。互聯網的極大普及不僅宣告了互聯網時代的到來，也造就了與現實社會平行的網絡社會的產生與發展。雖然網絡社會有獨立于現實社會的一面，但是網絡社會在一定意義上來說是對現實社會的一種投影和反饋。因此，網絡社會管理是整個社會管理的一個重要組成部分。

網絡管理與社會管理的根本目標是一致的，即建立一個開放、自由、民主、公正、平等、和諧的現代社會，使每一個公民有充分的自由和權利追求幸福的希望和實現這種希望的機會。[1]這一目標的實現離不開對網絡社會進行法治化管理。

若要對網絡管理的法治化有深入的認識，就必須首先了解法治的相關概念及其內涵。法治作為一種理論學說，從它產生以來就注定成為法學家的關注焦點，他們圍繞著法治理論進行了艱難的探索。然而時至今日，理論界對法治的定義尚未達成共識。這是因為它是“一個無比重要的、但未被定義的，也不是隨便能定義的概念。”[2]古典法治理論的奠基者亞里士多德最早對法治一詞作了詮釋：“法治應包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應該是本身制定得良好的法律。”[3]洛克則提出了法治原則，主要包括：“（1）國家必須以正式的法律來統治；（2）執行已公布的法律；（3）法律面前人人平等。”[4]而近代西方法治理論的奠基人戴雪則稱法治為“法律主治”，并認為其有三層含義：“（1）除非法律有明確規定，人民不能無故受罰，或被法律處分；（2）法律面前人人平等，皆須受命于國內所有普通法律，并須安居于普通法院的管轄權之治下；（3）憲法不是個人權利的淵源，而只是由法院規定與執行個人權利后所產生之效果。”[5]盡管人們對法治的概念理解不一，但對法治基本精神的理解幾乎是一致的。法治的基本精神是法治實質和宗旨的反映和概括，是法治發展的價值取向，其主要包括：（1）良法之治，法治之前提；（2）法律至上，法治之核心；（3）權利本位，法治之歸宿。

把“法治”貫徹于網絡社會管理之中，既要把法治的原則和精神貫穿于網絡管理活動的始終，也要使法治成為網絡管理活動的行動準則和評價其成敗與否的判斷標準。網絡管理的法治化，一方面是指把憲法和法律作為指導網絡社會管理活動的重要依據，逐步形成以憲法和法律治理網絡社會的制度以及相關運行機制；另一方面是指要將憲法與法律置于當權者意志之上，不僅在網絡社會的范圍之內以此制約國家權力的恣意橫行，而且還要以此來監督和影響在網絡社會之外的國家公權力的錯位和濫用。前者是網絡管理法治化的形式含義，后者是網絡管理法治化的實質含義。

二、網絡管理法治化的核心——公民網絡言論自由權的行使

（一）網絡言論自由權的含義與特征

從網絡管理法治化的實質含義來說，要實現網絡對國家公權力的監督，就必須依靠某種公民權利的行使。具體于網絡社會的疆域，這種權利必然是，也只能是網絡言論自由權。因此，可以說網絡管理法治化的核心就在于公民網絡言論自由權的行使。

網絡言論自由權屬于憲法上言論自由的保護范圍，其實質是時代驅動下的傳統言論自由權的更新與拓展。它是隨著網絡技術的發展、網絡應用的普及、網民隊伍的不斷擴大而出現的一種新型的言論自由權。它與憲法上其他明文列舉的言論自由權一樣受到憲法的保護，其特殊之處則在于言論自由的施行平臺、傳播范圍、履行主體、監督客體全部有賴于互聯網這一新型媒介。

作為一種新型的言論自由權，網絡言論自由權既有傳統言論自由權的固有特性，同時也有區別于傳統言論自由權的特殊之處。這些特殊之處具體表現為：

其一，匿名性。網絡言論自由權的匿名性是現代社會巨大生活壓力下廣大網民為滿足排解壓力、釋放自我這一心理需求的必然選擇。盡管傳統言論自由權也有宣泄釋放社會壓力的功用，但是基于傳統習俗、規章制度、社會輿論的種種束縛，人們無法自由自在地表達自我。網絡言論自由權的出現把人們從傳統的束縛中解放出來，有助于言論自由權的全面行使與表達。

其二，開放性。即網絡言論自由權的廣泛性。具體來說，這一特征是針對網絡言論自由權的行使主體和行使對象而言的。它至少應包括兩層含義：一是網絡言論自由權行使主體的廣泛性。2010年7月15日，CNNIC在京發布了《第26次中國互聯網絡發展狀況統計報告》。報告顯示，截至2010年6月底，我國網民規模達已4.2億人，互聯網普及率持續上升增至31.8%。①參見《第26次中國互聯網絡發展狀況統計報告》，http://www.cnnic.cn/research/bgxz/tjbg/201007/t20100715_18393.html。網民規模的擴大化使得越來越多的公民在互聯網上行使言論自由權成為可能。二是網絡言論自由權行使對象的廣泛性。廣大網民可以就特定的社會現象、熱點案件進行討論，也可以對國家相關法律政策的制定提出不同意見，還可以監督國家機關工作人員的公職行為，對貪腐違紀的行為提出檢舉。由此可以看出，網絡言論自由權的廣泛性為反映社會訴求、化解社會矛盾提供了群眾基礎。

其三，互動性。互動性是網絡言論自由權區別于傳統言論自由權的又一特征。傳統言論自由權的行使或者缺乏互動性或者互動性過于滯后。例如，通過傳統的廣播電視等媒介發表言論，無法立即獲知他人對此特定問題的看法，往往只能依靠之后的用戶反饋，其他人接收信息也是處于被動的、毫無選擇的境地，因出于效率、經濟等考慮也很難加入到問題的互動之中。又如，通過出版、發表等形式來行使言論自由權也僅僅是限于個人對此問題的看法，缺乏與其他言論自由權行使主體的互動，即使有些許互動也因缺乏即時性而滯后低效。網絡言論自由權則與其不同，其行使主體在網絡上發表自己的言論，在表達自己觀點的同時也獲得了他人的關注，同樣對此問題感興趣的網友即可在此時發表相同或不同的意見。特別是有了先進網絡技術和模式的助力，網絡言論自由權的互動性更加鮮明。比如說網絡論壇，其中主動發表觀點者被形象地稱之為“樓主”，整個討論問題的網頁如一座大樓一樣，之后加入的問題討論者分居各個樓層。這種快捷簡便的互動討論方式既有趣又高效，我們可以簡單地通過觀察一個帖子的樓層數判斷此問題的關注度。同時，不同的觀點分列各個樓層，一目了然。對于熱度非凡的主題，由于無數用戶的點擊會成為轟動一時的熱門話題。總的來說，網絡言論自由權的互動性更多地體現了言論信息接收者的主動性，他們可以主動地、有選擇地參與到網絡討論中來，從而更理性地行使網絡言論自由權。

其四，便捷性。與其他傳統言論自由權相較而言，網絡言論自由權的行使還具有便捷性。傳統言論自由權的行使，無論是從經濟成本上還是從行使效率上而言，都遠遜于網絡言論自由權。后者的便捷性表現在：一方面，隨著網絡技術的普及和市場化，網絡接入價格越來越平民化，網絡作為言論自由權的行使平臺也極具現實性。另一方面，相較于傳統的言論自由權，網絡言論自由權的行使具有高效性。傳統言論自由權的行使，或者需要公民親赴國家機關舉報建議；或者著書立說需要相關部門審查同意；或者可遇而不可求地在傳統電視廣播媒體上發表意見。而網絡言論自由權的行使，從技術層面看只需要有接入的可使用的互聯網，鼠標輕輕一按即可省去長途奔波，也無需對相關部門審批的漫長等待。

（二）對公民網絡言論自由權保障的缺失

由于網絡言論自由權具有以上特性，使得其在網絡管理法治化進程中處于核心地位。比如說，網絡言論自由權行使的“匿名性”不僅有利于保護其行使主體，也極大地調動了廣大網民行使網絡言論自由權的積極性。互聯網隱蔽了行使主體的真實身份，大家可以消除被打擊報復的顧慮而暢所欲言，可以最大限度地還原爭議事件的本來面目，在此基礎上形成巨大的輿論浪潮，對異化和錯位的公權力產生較大的震懾。從這個意義上來講，網絡言論自由權的匿名性有助于充分發揮公民個人在社會管理上的主體性及其對政府社會管理的監督制約作用。網絡言論自由權的“互動性”更多地體現了言論信息接收者的主動性，他們可以主動地、有選擇地參與到網絡討論中來，從而更理性地行使網絡言論自由權。此外，由于互動性的存在，個體在網絡上的聲音很容易在互動的過程中成為集體關注的事件，從而提高了該事件的熱度。這樣就更易于受到政府的重視，也更易于對公權力的異化和錯位進行有效的監督。

雖然網絡言論自由權對網絡管理的法治化有極大的推動作用，但是我們也應該看到，網絡管理法治化的現狀不容樂觀。這集中地表現為對公民行使網絡言論自由權保障的缺失。

首先，從立法層面而言，我國目前對于互聯網的相關法律法規雖然已經初具規模，但是對于網絡言論自由權保護這一特定的領域，或者沒有相關法律法規作為司法執法活動的依據、參考或指導；或者有相關法律法規，但因為不具針對性而難以應用于實際的司法執法活動；或者過于原則籠統，很難明確相應的法律責任；或者過于陳舊而很難適應現有互聯網發展的具體狀況；或者機械地借鑒他國立法經驗而難以適應本國國情。1994年至今，我國頒布了一系列互聯網相關法律法規和部門規章，總計30余部，主要包括《全國人民代表大會常務委員會關于維護互聯網安全的決定》、《中華人民共和國電子簽名法》、《中華人民共和國計算機信息系統安全保護條例》、《中華人民共和國計算機信息網絡國際聯網管理暫行規定》、《中華人民共和國電信條例》、《互聯網信息服務管理辦法》、《互聯網上網服務營業場所管理條例》、《信息網絡傳播權保護條例》、《外商投資電信企業管理規定》、《互聯網新聞信息服務管理規定》、《互聯網電子公告服務管理規定》、《中國互聯網絡域名管理辦法》、《互聯網IP地址備案管理辦法》等。統觀這些法律法規，我們可以看到，相關立法集中于互聯網基礎資源管理、信息傳播規范、信息安全保障等方面，而缺少專門保護網絡言論自由權的相關法律法規。

其次，從執法層面而言，存在行政部門越位執法，濫用公權力侵害公民網絡言論自由權的現象。應該說，絕大多數政府機關都尊重公民的網絡言論自由權，并且樂于接受其監督，但是也有少數政府部門視公民網絡言論自由權為洪水猛獸，逃避監督；或者把“封建家長制”奉為圭臬，大搞“一言堂”，聽到一點不同的聲音就濫用公權力對曝光其惡行的公民進行報復，其惱羞成怒之下的不理智行為必然會攪得民怨沸騰。這種行為不僅踐踏了民主、破壞了法治，而且敗壞了黨風和政風，降低了黨和政府在人民心目中的威信，更重要的是造成了干群關系的緊張，不利于凝聚民心全面建設小康社會和構建社會主義和諧社會。近年來，在網絡廣為流傳的“跨省追捕”現象就是行政部門濫用公權力侵害公民網絡言論自由權的真實寫照，如河南靈寶王帥案①2008年5月，河南靈寶市政府違法“租”用了大王鎮農地28平方公里，約3萬余農民將失去土地。身在上海的青年王帥多次舉報無果后于2009年2月12日在網上實名發帖，因言獲罪，3月6日靈寶網警跨省來到上海將其抓捕。；甘肅王鵬案②2010年11月23日，在甘肅省圖書館工作的圖書館助理館員王鵬被寧夏吳忠市利通區公安局以涉嫌誹謗罪刑事拘留。王鵬曾多次在網上發帖舉報其大學同學馬晶晶在公務員招考中作弊，聲稱馬晶晶在大學期間很多課程因不及格而補考，總成績總是排名倒數。2007年6月畢業前夕統計就業率，馬晶晶就業單位填寫為共青團銀川市委。而寧夏自治區公務員考試在2007年7月10日才開始報名，馬晶晶報考銀川團市委學校部科員一職。馬晶晶最終以筆試第一、面試第一的成績被錄取。12月2日零時，吳忠市市委、市政府通報，決定糾正利通區公安分局跨省刑事拘留王鵬錯案，對處理本案件負有直接領導責任的市公安局副局長、政法委書記何澤祥予以免職；責成利通區區委對負有分管責任的利通區公安分局黨委副書記、政委汪紅東予以免職；責成有關部門對涉及本案件的相關事宜作進一步調查。等。王帥和王鵬的行為都是正當行使網絡言論自由權的行為，由于其觸犯了某些政府部門或者地方領導人的利益，而將本應自訴的案件按照公訴案件處理，使得當事人被違法拘捕。這種明顯違反法定程序的行為，剝去其公權力的合法外衣，就是赤裸裸的網絡人治、網絡暴政。

再次，從司法層面而言，少數司法部門存在有違司法獨立原則的行為。有些司法部門屈服于當地政府的意志，沒有堅持司法獨立原則，成為行政部門濫用公權力侵害公民網絡言論自由權的幫兇。司法公正是社會正義的最后一道防線。英國哲學家培根說過：“一次不公的裁判比多次不平的舉動為禍尤烈，因為這些不平的舉動不過弄臟了水流，而不公的裁判則把水源敗壞了。”當維護正義的公器淪為權力部門挾私報復的工具，當本應秉承司法獨立精神的司法機關成為為虎作倀、恐嚇民眾的武器，那么在實現網絡管理法治化的路途上難免布滿荊棘，公民網絡言論自由權的保障也無從談起。

最后，從守法層面而言，我國公民缺少行使網絡言論自由權的權利意識，亦有超越法治界限，過度行使網絡言論自由權的行為。守法包括消極守法和積極守法，不僭越法律的規定只能是消極守法，積極行使憲法和法律賦予的權利，提高自身權利意識才稱得上是積極守法。而在現實生活中，背離法治精神的網絡言論自由權行使現象時有發生。比如說，在通過網絡投票的活動中，拉票現象、刷票現象時有發生以至于最后的票數高于選民人數；近年來甚至出現了以盈利為目的的網絡公關公司，用廉價雇傭相當數量的網民（被稱之為“網絡水軍”），在網絡上通過大量的發帖造勢，偽造民意，煽動不明真相的民眾，使輿論導向朝著有利于其雇主的方向發展，最終達到影響司法判決的目的。這種將神圣的民主精神商業化、市場化、庸俗化的卑劣行當極大地阻礙了法律權威地位的樹立，也當然地背離了法治的精神。這種超越法治限度，過度行使網絡言論自由權的行為有悖于積極守法，而缺少行使網絡言論自由權的權利意識則是沒有做到積極守法。

三、網絡管理法治化的路徑——公民網絡言論自由權的法律保護

以上所論及的對公民網絡言論自由權保障的不足之處，就是當前網絡管理法治化所面臨的最大障礙和瓶頸。鑒于此，對網絡言論自由權進行應有的法律保護就成為實現網絡管理法治化的燃眉之急，而且它也是實現網絡管理法治化的必經路徑。

我們應該認識到，網絡言論自由權的法律保護本身是一個立體化、多維度、復雜的系統工程。第一，不能一蹴而就，需要一個長期的過程；第二，法律保護的參與主體應當是多層次、多元化的，各級立法部門、司法部門、執法部門甚至廣大公民都應各司其職、各負其責。缺少任何一個主體的聯動或者支持，網絡言論自由權的法律保護都不可能取得理想的效果，也就妄談實現網絡社會的法治化了。

首先，立法部門應完善網絡言論的立法，以嚴格和明確相應的法律保護措施。網絡言論自由權是憲法中言論自由權在網絡社會領域的具體化，其作為言論自由權的一種，應一并受到憲法和法律的保護。但我們應該看到，由于網絡言論自由權的獨有特點、在促進網絡管理法治化進程中的獨有作用，單純依靠憲法的原則性規定已經不能滿足公民網絡言論自由權保護的需要，實踐中屢屢出現的侵害公民網絡言論自由權的案例也呼喚我們制定一部系統的、完善的、能充分保護網絡言論自由權的法律或者法規。同時我們也應該注意到，完善網絡言論自由權的立法并不意味著盲目追求立法數量以粉飾法制完善，也不能不顧及本國國情而盲目抄襲他國的網絡立法經驗。正確的態度應該是：堅持調查研究，立足本國網絡發展中存在的實際問題，有針對性地、科學理性地在《立法法》的指導下開展相應的立法工作。

其次，行政部門應填補網絡執法的缺位，糾正網絡執法的越位以保護網絡言論自由權的行使。行政部門應及時地應對網絡輿情，設立專門的部門關注網絡言論動態。對正確行使網絡言論自由權的行為不能越位加以干涉；對超越網絡言論自由權行使限度、危害到社會穩定的行為則必須及時作出反應，加以科學監管。我們應該杜絕某些行政機關因網上輿論監督而在惱羞成怒之下濫用公權力干涉公民網絡言論自由權的行使，從而激發了更加激烈的群體性事件。行政部門應該認真地傾聽網絡輿情、耐心細致地回應網民疑問、迅速準確地化解網絡矛盾。只有這樣，網絡管理法治化才有可能實現。

再次，司法部門要堅持司法獨立，維護法律權威，保護正當的公民網絡言論自由權的行使。司法作為維護社會公平正義的最后一道防線，理應堅持獨立性。網絡言論自由權的理性行使有助于我們了解案件事實、從爭辯中獲得真理；也可以監督行政權、司法權的運行過程，避免司法腐敗的發生。因此，司法部門要堅持司法獨立，避免成為公權力侵害公民網絡言論自由權的幫兇，并且在公民網絡言論自由權受到公權力無端侵害之時能適時伸張正義。網絡時代的司法活動既要在網絡言論自由的土壤中吸收豐富的養料以獲取真理、監督自身，又要在強大的行政權力面前剛正不阿，堅持司法活動的獨立性。只有這樣才能充分發揮司法部門在網絡管理法治化進程中的積極作用。

最后，全體公民都應樹立正確的網絡權利觀，正確理性地行使網絡言論自由權以發揮其在社會管理活動中的積極作用，如表達民眾訴求、協調社會矛盾、維護社會公平等。在當前的網絡時代中，由于其已深入到社會生活的每一個角落，因而我們都與網絡言論自由權的行使有著密不可分的聯系。我們或者是網絡言論自由權的行使主體，或者是影響對象。雖然只有掌握了網絡技術的網民才能成為網絡言論自由權的行使主體，但其他更多的公民，身處互聯網時代之中，無不受到網絡言論自由權的影響。由此看來，我們每一個公民都要樹立正確的網絡權利觀，應該認識到網絡言論自由權與其他傳統言論自由權一樣，既是憲法賦予我們的神圣權利，同時也事關網絡管理法治化的大局。只有正確行使網絡言論自由權，監督政府社會管理活動，充分調動各種社會組織以及公民個人作為多元化社會管理主體的積極性，才能合理地反映各種社會訴求，維護社會穩定和社會公平正義，從而最終達到實現網絡管理法治化的目的。

[1]蘇郭建.社會管理的根本目標和出發點[N].浙江日報,2011-01-1 7.

[2]DavidM.Walkker.牛津法律大辭典[M].李雙元譯.北京:法律出版社,2003:790.

[3][古希臘]亞里士多德.政治學[M].吳壽澎譯.北京:商務印書館,19 65:199.

[4][英]洛克.政府論[M].葉啟芳譯.北京:商務印書館,1964:34.

[5][英]戴雪.英憲精義[M].雷賓南譯.北京:中國法制出版社,2001:2 31-245.

D912.1

A

1673―2391(2012)08―0054―04

2012—06—11

閆斌，男，中南財經政法大學法學院；周寔，重慶市南岸區人民檢察院政研室。

【責任編校：江 流】