集體建設用地上建公租房問題研究

趙 瑩

（中南財經政法大學 法學院，湖北 武漢430073）

集體建設用地上建公租房問題研究

趙 瑩

（中南財經政法大學 法學院，湖北 武漢430073）

當今中國農地之流轉已成為一個大趨勢，關于其流轉的模式在我國已有幾個試點地區，在取得成功經驗的背后也遇到各種各樣的復雜問題。2012年初在全國國土資源會議上，國土資源部批準了北京和上海可以開展在集體建設用地上建設公租房試點。這可以稱得上是增加農民收入和緩解我國城市用地相對緊缺的一個新型試點，具有重大意義。但其背后存在的一些問題也值得我們深思，比如這一模式的合法性與合理性問題，如何平衡政府、集體經濟組織與農民的利益等。問題產生的根源在于我國特有的二元土地所有制，集體土地與國有土地的權利不平等性。因此應修改我國現行相關法律法規，真正地實現集體土地與國有土地的同地同價同權。

集體建設用地；公租房；小產權房

一、集體建設用地上建公租房的背景及意義

（一）背景

居者有其屋是人類最基本的需求，也是任何國家和社會必須高度關注的民生問題。然而，我國現今的許多城市房價井噴，樓房成為了老百姓的“空中樓閣”，安居成了老百姓最遙遠的夢想。為了解決老百姓最基本的生活需求——住房問題，我們國家建設了大量的保障房來緩解壓力，從經濟適用房到廉租房，再到目前的公租房。所謂的公租房，是國家為解決新就業職工、中低收入者中無法購買經濟適用房或承租廉租房等夾心層群體住房困難而提供的一個暫時性租用產品。公租房是國家住房保障體系的一部分，主要是政府針對無力通過市場租賃或購房的中等偏下收入的困難家庭或個人，采用集中方式提供的具有保障性質的租賃住房。[1]在農村集體建設用地上試點建設公租房，更是今年保障房建設的一個新看點、新亮點。

另外，我國城鄉二元結構矛盾突出。為了進一步推動農村經濟發展，從根本上解決城鄉二元結構的矛盾，促進社會和諧發展，黨中央提出統籌城鄉發展的戰略規劃。統籌城鄉發展的根本途徑是工業化、城市化，其前提是農民參與，分享權益。[2]因此我們一定要處理好城鄉關系，發揮城市對農村的帶動作用和農村對城市的促進作用，使農村為城市發展提供腹地、資源和市場，城市為農村發展提供資金、人才和技術。處理好城鄉關系有利于解決“三農”問題，從根本上消除城鄉二元結構，形成以城帶鄉、城鄉聯動、整體發展的格局。

在推動城市化發展的過程中，以下問題比較突出：第一，城鎮化和工業化發展迅速，城市基礎設施建設、小城鎮建設等用地需求量持續增加與有限的國有土地總量矛盾日益增加，特別是在經濟發展迅速的地區，國有建設用地緊張，無法滿足現實主體不斷增長的需求。第二，房價的不斷上漲使得住房成了普通老百姓心中遙不可及的夢想，尤其是一些大城市的務工人員以及城市低收入家庭。第三，國有土地寸土寸金，集體土地也應入市交易的呼聲越來越高，并且成了提高農民收入，保障農民權益的一種重要手段。為了更好地解決以上問題，在今年全國國土資源工作會議上，國土資源部負責人介紹，2012年對于商品住房價格較高、建設用地緊缺的直轄市和少數省會城市，由省級人民政府審核同意并報國土部批準后，可以開展集體建設用地建設租賃住房試點。但早在2011年5月，《國土資源部關于加強保障性安居工程用地管理有關問題的通知》中曾規定嚴禁擅自利用農村集體土地興建公共租賃住房，各地要嚴格執行國務院《關于嚴格執行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》，堅決制止亂占濫用耕地的建設行為。對于商品住房價格較高、建設用地緊缺的個別直轄市，確需利用農村集體建設用地進行公共租賃住房建設試點的，城市人民政府必須按照控制規模、優化布局、集體自建、只租不售、土地所有權和使用權不得流轉的原則，制定試點方案，由省級人民政府審核同意，報國土資源部審核批準后，方可試點。未經批準，一律不得利用農村集體建設用地建設公共租賃房。今年國土資源部同意北京、上海兩個城市作為試點在集體建設用地上建設租賃住房及公租房，同時提出“嚴格審批、局部試點、封閉運行、風險可控”四點要求。

（二）主要做法

目前，北京市政府已批準在集體土地上建租賃房的試點方案，已有5個農村集體經濟組織申請建房1萬多套。上海在農村集體建設用地上建公租房試點獲批準后，也已選取了20多個點，涉及8個區，主要集中在外環線以外的郊區。早在2010年12月，上海利用農村集體建設用地建公租房的“試水之作”——位于閔行區的聯明雅苑，已被上海住房保障和房屋管理局認定為公租房項目并獲得肯定。

總結兩個城市在集體建設用地上建公租房的經驗，我們可以將其做法概括如下。

1.政府主導型。即政府作為民事主體參與集體建設用地上公租房的建設和經營，形成政府與集體之間的土地租賃法律關系和政府與承租人之間的房屋租賃法律關系。由政府租賃農民的集體土地，通過談判或者國有土地市場價格來確定集體土地租賃價格，再籌措資金進行公租房建設。政府成為公租房提供的主體，農村集體經濟組織則通過出租建設用地使用權獲得收益。[3]2009年《北京市公共租賃住房管理辦法（試行）》第7條規定：“公共租賃住房建設用地實行有償使用，其中對于政府所屬機構或者政府批準的機構建設的，其用地可以采取租賃方式，按年繳納土地租賃金?！蓖ㄟ^此條我們可以看出，在農村集體建設用地上建公租房可以由政府出面籌措資金主導建設與管理，其租賃農民的集體建設用地，按年繳納土地租賃金。

2.運營機構主導型。即由政府組織和扶持從事公共租賃住房投資和經營管理的專業機構參與集體建設用地上公租房的建設與管理。政府提供法律支持，運營機構負責公租房的籌資、建設和管理，農民集體經濟組織以其建設用地使用權采取入股或者出租的方式來獲取收益。上海市《本市發展公共租賃住房的實施意見》的通知中提到其基本思路：公共租賃住房是政府提供政策支持，由專業機構采用市場機制運營，根據基本居住要求限定住房面積和條件，按略低于市場水平的租賃價格，向規定對象供應的保障性租賃住房。運營機構是指由市、區（縣）政府組織和扶持一批從事公共租賃住房投資和經營管理的專業運營機構，負責公共租賃住房投資、建設籌措、供應和租賃管理，并引導各類投資主體積極參與。運營機構應按公司法有關規定組建，具有法人資格，采取市場機制進行運作，以保本微利為營運目標，著重體現公共服務的功能。其中，市和區（縣）政府可投資入股運營機構，通過合理讓渡或不參與分配租賃收益等方式，支持和保證運營機構持續發展公共租賃住房。在國有土地上單獨選址、集中建設的公共租賃住房，可將土地出讓金作為政府的投入部分作價入股；市和區（縣）政府提供其他土地、房產的，低于市場價的部分可折價入股。市和區（縣）政府對公共租賃住房建設和運營給予資金支持。

3.農村集體經濟組織主導型。即對于一些有能力進行開發房屋的集體，可以采取“自籌自建自管”的模式，租金收益完全歸農村集體組織，農民從租金中獲得收益。上海閔行區七寶鎮聯明村的聯明雅苑就采用了此種做法。[3]

（三）意義

在集體建設用上建公租房，是為了促進農民收入增加和緩解城市建設用地緊張的有益嘗試，具有重大意義。

第一，有效提高農民的收入，改善農村面貌。在集體建設用地上建公租房，可以提高農民收入，縮小城鄉差距。農民可以其建設用地使用權入股參與經營，或者采取自建方式收取房租。不論哪種方式，都能有效增加農民的收入。此外，在集體建設用地上建公租房還能改善農村面貌。我國農村公共物品長期供給不足，導致農民生產和生活環境較差，通過新農村建設，加大對農業基礎設施建設和科技進步的支持力度，能夠有效改善農村面貌和農業生產條件。

第二，減少政府財政壓力，緩解城市土地相對緊缺的狀況。在工業化和城鎮化的發展過程中，大量人口涌入城市，促進我國經濟發展的同時也給城市帶來了巨大的壓力。愈加緊張的城市用地與愈加增多的住房主體的矛盾凸顯，并且當前征地拆遷費用日漸走高，使得一些地方政府不堪重負。在農村集體建設用地上建公租房可以有效解決這一問題，地方政府可以節省掉征地拆遷的費用，減輕地方政府的財政壓力，緩解城市用地緊缺的矛盾。另外，隨著保障房數量的增加，商品房的需求量將會下降，所以，在集體建設用地上建保障房還可以有效抑制我國過高的商品房房價。

第三，提高土地利用效率，減少土地浪費。目前，促進農村建設用地的流轉已成為增加農民收入的一個重要途徑。在城鎮化進程中，農村建設用地閑置現象嚴重。在集體存量建設用地中，既有鄉鎮企業、村辦企業以前獲批的土地，也有計劃經濟時代留下來的公共設施用地，還有合村撤鄉并鎮過程中出現的閑置土地，以及村莊總人口減少留下的宅基地。這些土地大多處于閑置狀態，造成土地資源嚴重浪費。因此，在集體建設用地上建公租房能夠有效盤活現有的集體存量建設用地，提高土地利用率。

第四，有效保障和改善民生。民生問題無小事，為中低收入家庭提供住房保障是政府應盡的職責。2012年3月5日，溫總理在政府工作報告中提到要切實保障和改善民生，解決關系群眾切身利益的問題。我們要堅持民生優先，努力使發展成果惠及全體人民，促進社會公平正義。大力推進保障性安居工程建設。在農村集體建設用地上建設的公租房具有福利性質，其租賃價格略低于市場租金水平。保障房的增加，對于剛剛畢業的大學生、進城務工的人員和城市的低收入者來說是一個福音。

二、集體建設用地上建公租房的主要問題分析

任何事物皆有兩面性，在農村集體建設用地上建公租房也不例外。這一新型的農村土地流轉模式，讓很多專家學者為之擔憂。有人認為，此舉與現行法律相違背。因為我國《土地管理法》第43條規定，任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉鎮企業和村民建設住宅經依法批準使用本集體經濟組織農民集體所有的土地的，或者鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設經依法批準使用農民集體所有的土地除外。國有土地包括國家所有的土地和國家征收的屬于農民集體所有的土地。我國《憲法》、《土地管理法》和《物權法》都已明確規定國家征收農民集體所有的土地必須限于公共利益的目的，非公共利益的目的不得征收土地。[4]也有人擔心，隨著農村集體建設用地數量的劇增，如果任其蔓延，結果就是沖擊土地供應閘門，沖擊國家宏觀調控政策，并危及農村穩定和糧食安全。加上目前關于集體建設用地上建公租房的法律制度還不健全，后期將會出現多方面的利益爭端。也有人擔憂，集體土地上建公租房事關各方利益，可能會出現小產權房建設或房地產開發商利用此次機會“搭便車”等現象。具體來說，對于在集體土地上建公租房存在以下問題。

（一）集體建設用地上建公租房的合法性問題

公租房是國家為解決新就業職工、中低收入者中無法購買經濟適用房或承租廉租房等夾心層群體住房困難而提供的一個暫時性租用產品。公租房是國家住房保障體系的一部分，主要是政府針對無力通過市場租賃或購房的中低收入的困難家庭或個人，采用集中方式提供的具有保障性質的租賃住房。可見，公租房作為一種保障性住房，是政府民生工程的重要組成部分，其建設是政府不可推卸的重要責任。由于近年來國家建設用地緊張，不斷增加的住房需求主體與緊張的國有建設用地數量矛盾凸顯，因此，國家開始嘗試在集體建設用地上開展公租房建設這一工程。但此行為卻與我國的法律相沖突。《土地管理法》第43條表明，我國土地市場完全由國家壟斷，任何單位和個人進行建設，初始來源都是國家的出讓土地行為。集體所有土地雖例外，但其使用范圍十分有限，嚴格限定在興辦鄉鎮企業、村辦建設住宅、鄉（鎮）村公共設施和公益事業，其他建設用地所使用的土地都是國家建設用地。[5]而公租房是由政府建設或公共機構所有，用低于市場價或承租者能夠承受的價格向新就業職工出租，屬于國家的保障性住房，為我國住房保障體系的一部分。從概念與性質上分析，它不屬于興辦鄉鎮企業或村民建設住宅，也不屬于鄉村公共設施和公益事業建設。因此，政府建設公租房應該在國有土地上或者在征收為國有的集體建設用地上建設。但是國家卻直接在農民所有的土地上建設公租房并且沒有對農民的土地進行征收與補償。另外，《物權法》規定了物權的平等保護原則。第3條規定：“國家實行社會主義市場經濟，保障一切市場主體的平等法律地位和發展權利。”第4條規定：“國家、集體、私人的物權和其他權利人的物權受法律保護，任何單位和個人不得侵犯?！钡?2條規定：“為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產。”《國有土地上房屋征收與補償條例》第8條規定，由政府組織實施的保障性安居工程建設的需要屬于保障國家安全、促進國民經濟和社會發展等公共利益，但是必須經過征收的環節。因此，國家征收集體的土地必須是基于公共利益的需要且必須經過征收的環節并要擬定征收補償方案。因此，在集體建設用地上建公租房與我國現行法律相沖突，其合法性值得深思。

（二）集體建設用地上建公租房的合理性問題

公租房是政府為了保障城市務工人員以及城市中低收入家庭的安居問題而建設的保障房，租賃價格一般低于市場價格，并且租賃對象與租賃價格都要由政府予以制定，只有這樣才能體現公租房的福利性質。在集體建設用地上建公租房，政府并沒有對農民的集體建設用地進行征收與補償，只是向農民繳納了租賃費，或者由具備建設公租房條件的農村集體經濟組織自籌自建，政府只規定房屋租賃對象與租賃價格，這樣一來就相當于讓農民來承擔政府的保障功能。在農村土地與城市土地同價同權的呼聲越來越高的背景下，在集體建設用地上建設保障房的租賃價格卻低于一般市場價格。農民對集體土地享有當然的所有權，卻不能享有當然的定價議價的權利，損害了農民的土地利益。另外，在當前的二元土地所有制結構下，根據《土地管理法》第46、47條的規定，征收農民土地的，農民可以獲得土地補償費與安置補助費，但在集體建設用地上建設公租房這一行為中，農民沒有得到任何補償。即使在集體經濟組織自籌自建的模式中，農民在公租房建設前期也要投入大量資金與勞力。市場瞬息萬變，萬一出現市場風險，農民還要為這一保障工程的風險買單。如此一來，就與政府呼吁的保障農民利益相沖突。因此，在集體建設用地上建公租房的合理性也遭到了人們的質疑。

（三）集體建設用地上建公租房的主要做法分析

通過對上述三種集體建設用地上建公租房的做法介紹，筆者認為，政府主導型與運營機構主導型模式皆屬于出租農民的建設用地建設公租房。《土地管理法》第63條規定：農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設；但是，符合土地利用總體規劃并依法取得建設用地的企業，因破產、兼并等情形致使土地使用權依法發生轉移的除外。農村集體經濟組織把集體建設用地出租給政府或者運營機構皆不屬于農業建設，因此，直接由政府或運營機構出租農民的土地建設公租房的行為與我國法律相沖突。雖然此行為在我國僅屬于試點建設，沒有全面展開，但是一旦發生行政糾紛，難保其合法性的基礎。對于集體經濟組織主導型模式，筆者認為可以由符合土地利用總體規劃并依法取得建設用地的鄉鎮企業建設公租房。因為我國法律規定符合土地利用總體規劃并依法取得建設用地的企業，因破產、兼并等情形致使土地使用權依法發生轉移的除外。這種情形可以按照法律中規定的除破產和兼并以外的情形依法發生的轉移來解決。一方面，我國是法治國家，政府的任何一項政策都應依法進行，在相關法律法規沒有修改的前提下，我們應該尊重現行的法律規定。另一方面，由集體經濟組織自行建設和管理公租房，租金收益完全歸集體經濟組織，能夠更全面地保護農民的收益權和自主權。因此，在三種模式的比較中，筆者較同意第三種做法，即集體經濟組織主導型，通過興辦鄉鎮企業來依法批準使用農民集體所有的土地開展公租房的建設。

（四）政府、集體經濟組織與農民三者利益的協調問題

鑒于公租房與集體建設用地的性質，政府與集體經濟組織和農民都成了這一新型模式不可缺少的主體。公租房的福利性質與農民財產權益的最大化之間存在著一定的沖突。對此，陳小君教授提到，農村集體提供建設用地的目的在于實現其財產權益，從而增加集體成員的收益，因而更希望該模式能與市場接軌，實現其利益最大化；而政府則希望借此模式擴大保障性房屋的房源及減少其自身的壓力，因而必然會對租賃關系進行諸多管制，從而使中低收入者能夠真正有所保障。兩類主體在效益和公平價值上建立何種規則、如何平衡是一大難題。在今年“兩會”上有關保障房問題的會議中，全國政協委員李稻葵教授認為，保障房建設應與整體改革相結合，發揮地方政府能動性。他認為集體土地上建公租房，需要明確其定位和收益權，否則會后患無窮。產權明晰化才會帶給人們巨大的投資熱情。產權并不是指一般的物質實體，也不是指“人與物之間的關系”，而是指“由于物的存在及關于它的使用所引起的人們之間相互認可的行為關系?！盵6]產權的重要性在于它會影響人的行為，因為它是用來界定人們在經濟活動中如何受益，如何受損，以及他們之間如何進行補償的規則。[7]因此，對于集體建設用地上建造的公租房，其所有權及收益權一定要明晰化。筆者認為，應確保產權歸農村集體經濟組織，土地性質不變。因為在集體建設用地上建設公租房，政府省去了征收集體土地的行為，農民則無法獲得土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費等費用，并且政府并沒有安排被征地農民的社會保障費用，保障被征地農民的生活。農民的社會保障無法落實，只能依靠其集體土地所有權為自己謀取與市場上其他主體的平等地位。只有保證農民以平等的市場主體身份與土地使用者討價還價，在市場交易中獲得土地使用的市場價格，才能保障農民的合法權益。但若要確保農民與用地者具有真正平等的市場主體地位，實現農村土地與國有土地同地同價同權的狀態，政府則必須給予保護。由于保障房的租賃價格與租賃對象要由當地政府予以制定，因此，對于保障房的租賃價格與市場價格之差，是否可以考慮由政府給予農民一定的補貼，這樣農民的合法權益才能真正實現。

三、對集體建設用地上建公租房的建議

基于以上分析，集體土地上建公租房有著一定的可行性和重大意義，但在實施過程中也會遇到各種各樣的問題。面對集體建設用地流轉大潮流，我們應該謹慎行事，具體情況具體分析。

第一，適時修改現行的法律法規。建議在不損害公共利益，符合土地利用總體規劃和城鎮總體規劃的前提下，賦予農民集體建設用地與國有建設用地平等的權利，真正地實現集體土地與國有土地的同地同價同權。

第二，建立嚴格審查制度。在目前法律體制下，集體建設用地上建公租房的合法性和合理性都受到了一定的質疑，因此，這種試點做法在當前不適宜大范圍放開。在集體建設用地上建設公租房的批準權應嚴格限定在國土資源部。國土資源部規定嚴禁擅自利用農村集體土地興建公共租賃住房，對于商品住房價格較高、建設用地緊缺的直轄市和少數省會城市，確需利用農村集體建設用地進行公共租賃住房建設試點的，城市人民政府必須按照控制規模、優化布局、集體自建、只租不售、土地所有權和使用權不得流轉的原則，制定試點方案，由省級人民政府審核同意，報國土資源部審核批準后，方可試點。未經批準，一律不得利用農村集體建設用地建設公共租賃房。為了有效地遏制農村土地市場的放開，應在源頭上嚴格把關，將批準權嚴格限定在國土資源部。

第三，在集體建設用地上建公租房應尊重農民意愿，確保集體經濟組織的建設用地所有權。我國《憲法》規定農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有。①《憲法》第10條規定：“城市的土地屬于國家所有。農村和城市郊區的土地，除有法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！蔽覈段餀喾ā返?9條規定農民集體所有的不動產和動產，屬于本集體成員所有。因此，農村集體建設用地屬于集體所有，應尊重所有權人的意愿，不能強制農戶流轉。目前我國一些地方政府打著新農村建設的旗幟，違反農民意愿，強拆強建，撤并村莊，嚴重地損害了農民的利益。為此，在集體建設用地上建公租房同樣應堅持農民自主決策，做到農民知情、農民自愿、農民參與、農民滿意，防止違背農民意愿行事的原則。

結論

農村土地流轉乃是大勢所趨，最近剛剛施行的集體建設用地上建設公租房的新型模式引起了廣泛的關注?；谏衔姆治?，我們認為，集體建設用地上建公租房這一模式的合法性和合理性受到了人們的質疑。因此當前并不適宜在全國范圍內展開。筆者贊成集體經濟組織主導型模式，興辦鄉鎮企業在集體建設用地上建公租房，所有權與收益權都屬于集體經濟組織。若出現保障房租賃價格與市場價格之差由政府給予農民一定的補貼。

[1]陳小君談集體土地上建公租房利弊[N].國土資源報,2011-04-27.

[2]黃慶杰,王新.農村集體建設用地流轉的現狀、問題與對策——以北京市為例[J].中國農村經濟,2007(1).

[3]胡能燦.集體土地上建公租房的政策建議[J].上海房產,2011(5).

[4]韓松.新農村建設中土地流轉的現實問題及其對策[J].中國法學,2012(1).

[5]韓松.集體建設用地市場配置的法律問題研究[J].中國法學,2008(3).

[6]E.G.菲呂博騰,S.配杰威齊.產權與經濟理論：近期文獻的一個綜述[J].經濟文獻,1972(10).

[7]黃祖輝.轉型、發展和制度變革——中國“三農”問題研究[M].上海:上海人民出版社,2008:81.

D922.3

A

1673―2391(2012)08―0058―04

2012—05—17

趙瑩，女，中南財經政法大學法學院。

【責任編校：江 流】