地方政府行政性重復建設及其治理

楚挺征

（郴州市北湖區人民檢察院，湖南 郴州423000）

地方政府行政性重復建設及其治理

楚挺征

（郴州市北湖區人民檢察院，湖南 郴州423000）

重復建設是中國經濟結構的痼疾。在轉型時期，由于政府和國有企業是最重要的投資主體，我國的重復建設主要表現為政府主導的重復建設，即行政性重復建設。在地方政府成為經濟增長主體的同時，政府主導的重復建設又表現為以地方保護為前提的重復建設。當下我國已步入發展關鍵期，地方政府行政性重復建設現象日益突出，須從改革政績評價體系、深化投資決策體制改革、實現信息暢通流動等方面入手，綜合治理這一問題。

地方政府；行政性重復建設；治理

一、引言

我國刻下已步入發展關鍵期，多年來經濟發展中日益突出的問題之一便是各地區各行業盲目投資、重復建設嚴重，技術落后、污染環境、浪費資源的企業大量涌現，導致工業產能嚴重過剩、產業組織結構高度分散、生產工藝技術水平低下。重復建設固然是市場供需矛盾的體現，但誘因卻不只是市場因素。在我國，重復建設實由政府行為和市場力量的相互推動所致，其中尤以政府行為主導者更甚，大量不合理的重復建設是地方政府直接或間接造成的。一些地方政府不顧市場規律，通過運用財政資金、干預銀行信貸、指令國企投資等方式，直接推動開發區和城市建設項目投資，同時通過提供土地、稅收減免及資金支持等方式，為企業投資于重復建設創造條件。這無疑嚴重損害了政府的權威與合法性基礎，削弱了黨和政府的執政與治理能力，從而對我國的經濟發展和政治改革構成直接挑戰。因此，認真分析我國地方政府主導的重復建設之形成機理，采取有效措施予以治理，對于實現產業結構優化升級、切實轉變政府職能，實有深遠的理論意義和重要的現實意義。

二、地方政府行政性重復建設界說

所謂重復建設，系指相同的產品、產業在同一區域或不同區域間進行重復的投資，其實質是資本的趨利行為。[1]在現代市場經濟條件下，重復建設是市場競爭形成的必要條件，也是市場競爭的必然表現，其本身是一個中性的經濟學范疇。依其發生機理，大致可分為兩種表現形式：一是在市場機制調節下，企業基于市場需求的變遷和自身利益，主動參與市場競爭而進行投資所引致的生產能力過剩，即市場性重復建設；二是由于政府干預或直接由政府投資導致的重復建設，筆者稱之為“行政性重復建設”。前者是依市場需求決定、由企業自主決策的，系一種市場行為；后者是為追求政府業績（主要是經濟增長）、由政府主導推進的，系一種政府行為。

市場性重復建設，在某種程度上是市場經濟體制下企業進行競爭的需要，可以提高資源的配置效率。從理論上講，市場性重復建設約分兩種情形：一是具有更高技術水平，能夠創造新的市場需求，提供質量更高的產品或服務；二是由于市場需求結構和布局要素稟賦條件基本相同，區域經濟綜合發展和就地生產、消費的內在要求趨同而導致的重復建設。[2]行政性重復建設較市場性重復建設而言，系受短期內出政績的動機驅動，政府動用財政資金，或在政府主導下通過其直接控制的國有企業，進行不負長期或最終責任的重復性投資活動。[3]二者的重要區別之一乃是投資主體是否承擔相應的風險。在行政性重復建設中，投資主體不承擔風險和最終責任，風險承擔者往往是國家（財政），政府釀就的過剩生產能力由于地方保護和部門保護難以消化吸收，其弊端較市場性重復建設更劇，故此種重復建設是應予著力化解和治理之重點。

三、地方政府行政性重復建設之形成機理

地方政府行政性重復建設的形成機理極其復雜，揆其成因，大致有四。

（一）政績考核體系下的“投資饑渴癥”

在經濟權力下放和市場化進路中，地方政府的合法性基礎亦發生了相應變遷。在現行政治體制下，地方政府愈益表現出一種傾向，即官員的擢升往往與當地的經濟發展成正比。現行干部考核制度過分地強調與其所在地方經濟發展業績直接掛鉤，而此種業績又主要以上項目數、財政收入和GDP增長率等作為剛性指標來進行簡單量化和比較，缺少綜合的指標衡量體系。中央政府和上級政府主要是依據GDP指標來衡量地方政府和下級政府的政績。因此，地方政府的政治統治基礎開始發生扭曲性轉變，形成了所謂的“政績合法性”。[4]主政者的政績，是由一個中心按照單一的經濟標準自上而下地來考課、比較的。申言之，“以經濟建設為中心”的政績觀及單向的政績考核體系，誘導主政者為實現“政績最大化”而投入到單一的為增長而重復建設之中。重顯績、輕潛績，就必然導致官員“唯GDP是從”，對經濟增長率這一指標格外重視，陷入“GDP拜物教”的迷霧。政績作祟并主導之處，必是焦躁勝于理智之地。

為在短期內制造出政績，最簡單便利的辦法便是動用行政手段去擴張投資項目和投資規模。從實際情況來看，地方經濟的發展也正與項目的大小和多少息息相關。[5]至于投資效率及由此所形成的地方債、經濟運行的緊張狀態和通貨膨脹之風險，則大可留與銀行和后任承受，由國家財政和其他地區承擔。于是，地方政府超逾自身職權范圍，動用財政資金、干預金融信貸，紛紛投向投資少、見效快、利潤高的產業和項目。盲目投資，重復建設在所難免。匈牙利經濟學家科爾內指出，正是由于層層決策者對擴大投資始終饑渴難當，才導致了有限的國民經濟資源被不合比例地用于基本建設，結果就是大面積的浪費、低效率。[6]

（二）行政性壟斷和地方保護主義嚴重

在“分灶吃飯”的財政和投融資體制下，經濟利益和經濟權力被過度地方化并不斷擴張，地方政府為追求財政收入，不得不保證本地企業的利潤最大化。由此，地方政府同本地企業之間逐漸結成利益共同體，政府行為亦因此而具有準企業性和商業性，并逐漸形成“政府間競爭”的局面。此外，當地方各級政府分別行使管理職權時，會不可避免地帶有相對獨立的利益取向，而本地區或本部門的利益關涉該地區在一定階段所欲達到的經濟社會發展目標。當本地區或本部門與其他地區或部門發生利益沖突時，作為事實上的“理性人”的地方政府往往會利用各種形式和手段保護本地區、本部門利益。

地方各級政府除了直接壟斷投資資源，還掌控著極大的經濟權力和政策資源。這類權力和資源倘若運用不當，就極易形成所謂的“諸侯經濟”，成為行政性重復建設形成和加劇的重要因素。現實中，雖然某些行業生產能力已明顯過剩，但一些地方政府為追求局部短期利益，罔顧國家的宏觀經濟格局，上有政策、下有對策，有令不行、有禁不止，動用行政權力，保護地方市場和企業，幫助企業瓦解某些準入壁壘，防止外地企業和產品在區域內流通，甚至通過自己與企業的“母子關系”，挽留乃至阻止嚴重虧損甚至行將破產的企業退出，從而保護行政性重復建設，使得一些成本高、效益差的項目得以茍活，造成無效供給和生產過剩。如此，國民經濟機體抵抗重復建設的免疫功能大為降低，頑癥難以避免。

（三）投資體制不完善，缺乏風險責任約束機制

行政性重復建設的產生固然是多種因素共同作用的結果，但深層次原因則是體制方面的問題。對于地方官員而言，產值等于政績，提高政績的主要辦法是拼命擴大產值，而增加產值的方法不外乎擴大投資。行政性重復建設產生之根源在于體制性因素。現行投資決策體制中存在一個不等式：即一面是對來自存款人和納稅人錢財的任意決策權，一面是對本部門和本人決策失誤后果不負責任的特權。

首先，在一切失誤中，決策的失誤是最大、最嚴重的。一些地方政府的決策體制不健全，部分決策者缺乏市場經濟的基本理論素養和實踐經驗，決策能力和決策水平較低，決策比較隨意，不履行決策程序；輕視市場調研，弄虛作假，變可行性報告為“可批性報告”；有的索性化整為零，自行批準項目，大量項目得以順利論證、審議、立項和實施，甚至未批先建、邊批邊建。程序和形式上的合法，掩蓋了實質上的不合法。其次，國有投資決策主體權力和責任嚴重不對稱。在我國轉型時期，政府和國企仍扮演著投資主體的角色。地方政府擁有投資決策權，卻不承擔投資的最終責任，權責嚴重不對稱，俾使決策缺乏足夠的動力和約束，對地方政府投資的盲目性起到了推波助瀾的作用。最后，各地普遍尚未建立起清晰明確的決策責任制，加之干部任用制度上的弊端，使重復建設的非理性決策導致的失誤難以得到有效規制。公民監督和約束政府缺乏實效，監督渠道不暢，亦助長了一些地方政府無視公共利益而進行重復建設。

（四）信息不全面及傳播不順暢并存

市場調節具有趨利性和盲目性，宏觀調控旨在實現資源的優化配置。資源配置是決策的結果，而決策的制定又來源于信息。因此，一個地區或部門所面臨的根本問題是如何利用分散于整個社會的信息來進行決策。

長期以來，我國中央各產業部門實行條條式布局，而地方形成的又是塊塊式布局。條塊分割的產業布局和投資格局不僅人為地切割了全國統一市場，亦鎖閉了市場有效信息。由于我國尚無統一的行業生產和行業建設信息系統，也缺乏高水平的投資咨詢機構，地方政府難以收集到完整、權威的資訊，各地對即期競爭對手的數量、規模和質量等茫然無知，對潛在和預期的競爭對手了解不足，對供給和需求的現狀和趨勢把握不準，對國際環境和國際市場的影響觀察不清。[7]信息傳播渠道不順暢，接受信息不及時、不方便的現狀使決策的制定難達預期目標，項目決策受到不對稱信息的牽制，從而抑制了資源優化配置，行政性重復建設便在所難免。當某些行業的市場需求已開始萎縮，而后建項目仍在繼續進行，開工之日就很難盈利或成為虧損之時。[5]

四、地方政府行政性重復建設之治理

地方政府行政性重復建設的危害和給國民經濟造成的負面影響，要求我們必須標本兼治，綜合治理。

（一）改革政績評價體系，科學設置政績考核指標

經濟指標體系和對官員政績的考評標準，是一種規范的行為依據。事實證明，中央政府用什么指標來評估、考課地方政府業績，對地方政府行為有極大的導向作用。上有所好，下必甚焉。因此，從這個意義上來說，治理地方政府行政性重復建設，歸根結底還是要從上做起，實行上下聯動，方能破除行政性重復建設生存的空間。

治理行政性重復建設，關鍵是要地方主政者真正樹立起科學發展觀和正確的政績觀，克服單純追求經濟增長的傾向，切實將工作著力點放到調整經濟結構、提高發展質量上來。因此，為了防范地方政府黨政領導為追求個人升遷而熱衷于上項目、爭投資，須有一套科學規范的政績考核評價體系。應從地方政府在市場經濟中職能定位的角度，深化職能轉變，卸載不合理的政績枷鎖，改變“數字出政績，政績出干部”的不正常現象，扭轉地方政府發展經濟的指導思想和粗放經營的局面。令人欣慰的是，一些地方已開始告別“唯GDP”時代，政績“指揮棒”揮出了新方向。如GDP全國排名第八的四川省，2010年重新修訂對市州政府的目標管理辦法，提出省政府不再向市州政府具體下達GDP增長率。這是我國第一個省級政府首次明確放棄GDP增長指標考核。[8]同時，還要改變干部頻繁調動和任期過短的做法，使地方官員克服急功近利的心態，樹立長期扎根的思想，真正朝著以人為本，全面、協調、可持續發展的方向邁進。

（二）深化投資體制改革，使投資主體權責相統一

現代政府公共決策需要科學化、民主化，但實現科學化與民主化又是一個長期而艱巨的任務。誠如上文所說，行政性重復建設與市場性重復建設的一個重大區別乃是投資主體是否承擔風險、為投資行為負責。應當看到，我國經濟發展中出現的行政性重復建設和生產能力大量閑置，與傳統體制下政府投資辦企業、決策者不為投資行為和后果負責有密切關聯。因此，欲從根本上消弭行政性重復建設，需進一步深化投資體制改革，改變政府投資辦企業的狀況，逐步消除“諸侯經濟”和地方保護主義的負面影響。

首先，規范政府和國有資本的投資行為，實行投資決策責任制，遵行“誰投資、誰決策、誰負責”的原則。“有權必有責”是法治政府、責任政府的基本要求。政府應加快推進管理方式創新，逐步下放投資決策權，使決策者擁有相對獨立和完整的投資決策權；爾后逐步從微觀經濟活動中退出，通過例行審查、利益導向等方式間接管理投資活動。以之為基礎，明確責任承擔者，使投資決策者承擔決策范圍內的風險和責任。通過建立投資決策失誤追究制，構建投資權力與責任相統一的投資體制，使投資主體對自身的投資負最終之責，消弭“責任真空”，避免行政性重復建設的形成。

其次，理順中央政府與地方政府間的關系，消解地方政府內在投資膨脹機制。在社會主義市場經濟條件下，政府的主要職能是經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務。政府除重大基礎設施、環境保護等公共建設項目外，一般不宜作為投資主體，而應將主要工作轉移到制定好產業政策，密切關注投資動態，及時發布投資預警信息，運用經濟、法律和必要行政手段引導企業投資上來，切實減少政府直接投資。即使是基礎設施建設，也要盡可能吸收社會資本和外資參與，形成投資決策約束，避免盲目超前和重復建設。近年來，上海、浙江等地吸收民間資本和外資進行基礎設施和城市公共設施建設，取得了良好效果。[9]

（三）實現信息暢通流動，引導政府和國有資本的投資方向

市場經濟下的市場失靈，最終并不能自動地實現資源的優化配置，故而需要一個機制來預測市場需求、銜接生產、統合資源。[10]

首先，構建行政性重復建設的監測體系，加強行業產能及其利用率的統一監控、分析。一方面，建立一個超部門的、帶有議事協調性質的機構，以統合當前分散的各類標準（如行業準入標準、環境保護標準、土地規劃標準），并與相關部門一道嚴格執行、及時修訂這些標準，使之成為一個動態的標準體系。另一方面，建立一套行之有效的組織體系，把好企業注冊關、產業政策關、項目審批（核準）關和生產監督關。

其次，資訊愈充分，對市場的判斷就愈準確。針對政府與企業間的信息不對稱，可建立全國性的、統一的行業組織，將其作為資訊發布平臺，及時收集、整理、發布國內外相關行業產品市場供求和在建能力情況，共享行業資訊，引導地方和企業投資方向，通過行業自制彌補國家調控之不足。全國性行業協會有能力進行較大規模的投資，也有能力在全國乃至全球范圍內收集廣泛的資訊。

最后，充分發揮公民、社會團體、大眾傳媒等社會力量對政府決策與執行的監督功能，及時糾正政府的決策偏差和行政偏誤，形成抑制行政性重復建設、引導產業健康發展的合力。同時，減少各級黨政對社會輿論的直接控制，充分尊重和保障新聞自由，以促進各種經濟和社會信息之自由、順暢流動，以及政府決策之民主化和科學化進程。

[1]喻新安.我們反對什么樣的重復建設[J].經濟理論與經濟管理,2002(9):12.

[2]張偉,曹洪軍,龐克峰.不合理重復建設的根源解讀與對策探討[J].甘肅社會科學,2004(4):99.

[3]劉世錦.關注“行政性重復建設”[J].政策瞭望,2003(8):33.

[4]毛彩菊.我國地方政府間的不規范競爭及其治理[J].行政與法,2010(3):32-34.

[5]國家統計局課題組.重復建設、盲目建設的成因與對策（上）[J].中國統計,2005(2):31,32.

[6][匈]亞諾什·科爾內.增長、短缺與效率——社會主義經濟的宏觀動態模型[M].崔之元,錢銘今譯.成都:四川人民出版社,1986.

[7]盧嘉瑞,高玉清.攻克經濟結構調整的頑固堡壘——論重復建設的成因及治理[J].當代經濟研究,2001(3):22.

[8]安立志.“GDP拜物教”何時倒掉?[N].南方日報,2010-10-26.

[9]馬傳景.關于解決重復建設問題的深層思考[J].求是,2003(10):28.

[10]王云.解決我國行政性重復建設問題的思考[J].山西煤炭管理干部學院學報,2008(1):5.

D912.1

A

1673―2391(2012)08―0062―03

2012—03—09

楚挺征，郴州市北湖區人民檢察院。

【責任編校：江 流】