試論聯合國民事警察維和國際法依據的完善

蔣劍云

（湖南警察學院 偵查系，湖南 長沙410138）

試論聯合國民事警察維和國際法依據的完善

蔣劍云

（湖南警察學院 偵查系，湖南 長沙410138）

聯合國民事警察維和行動的特殊性，決定了其國際法依據的特殊性。聯合國民事警察維和行動的特殊性表現在警察維和發生的前提與軍事維和不同，組織領導體系不從屬于軍事維和組織領導體系，執行的任務與軍事維和任務不同，行動規則與軍事維和行動規則有區別。聯合國警察維和國際法依據必須適應警察維和行動的特殊性，一方面拓展傳統維和三項原則的基本內涵，另一方面，制定專門的警察維和國際法準則，使聯合國警察維和行動走上相對獨立發展的道路，從而將其發展成為非武裝性質的卓有成效的維持國際和平的特有形式。

國際法；聯合國維和民事警察；國際法依據；完善

一、問題的提出

聯合國民事警察維和作為聯合國維和行動的一部分，一直以來在維護國際秩序，恢復任務區公共安全和法治方面起著非常重要的作用。冷戰結束后，聯合國派遣的民事警察維和行動越來越多，執行任務的形式也越來越復雜，維和人員面臨的困難和問題不斷出現。如何規范聯合國民事警察維和行動已經成為了世界各國共同關心的議題。從其法律依據上看，目前國際法中并沒有直接規定聯合國民事警察維和方面的內容，適用的主要是聯合國軍事維和方面的法律依據。因而，民事警察維和在建立、派遣、執法和保障方面都存在這樣或那樣的問題。聯合國民事警察維和與軍事維和之間存在較大的差別。一概根據聯合國軍事維和國際法依據開展行動，解決不了聯合國民事警察維和過程遇到的全部問題。因此，進一步完善聯合國民事警察維和的國際法依據是更好地推動警察維和行動的開展，實現維護世界和平的應有之義。

二、聯合國民事警察維和行動的特殊性

聯合國民事警察維和行動開始于20世紀60年代。冷戰結束后，基于“在處理國內沖突的行動方面，可能仍非常需要民警來協助一個飽受戰禍蹂躪社會的恢復以促進社會經濟和政治穩定。由民警監督和培訓的地方警察部隊公平和公正，對于維持一個安全和穩定的環境極為重要”[1]的認識，警察也逐漸成為了聯合國維和行動力量的重要組成部分。1987年以前，維和警察僅部署了35名。1993年，則達到了4500名。2000年，仍有3000多名維和警察在波黑、塞浦路斯、中非、塞拉利昂、西撒哈拉、海地、危地馬拉和東帝汶等任務區參加維和行動。2000年中期，來自70多個國家的，大約7000名警察參加了10個聯合國特派團。[2]到2011年2月，聯合國已經進行了64次維和行動，遍布歐洲、亞洲、非洲、拉丁美洲的廣大地區，共有82,144名軍事人員，14,521名聯合國警察和2198名軍事觀察員參與維和，在維和行動中提供軍事人員和聯合國警察的國家共有114個。[3]與聯合國軍事維和行動相比，聯合國民事警察維和行動有著自己的特殊性：

（一）聯合國民事警察維和順應了國際關系的新變化

聯合國建立之初，世界兩極分化嚴重，以美國為首的資本主義陣營和以蘇聯為首的社會主義陣營兩極對立。聯合國掌控在以美國為首的西方陣營之中，成為了其手中的一種工具。聯合國最開始的維和行動帶著西方世界的烙印。因此，其開始的軍事維和有比較嚴重的干預他國內政的傾向，如朝鮮戰爭中的“聯合國軍”。雖然冷戰前聯合國也部署了聯合國民事警察，但是數量非常少。冷戰結束后，國際關系發生了深刻的變化，國際社會由兩極向多極化發展，世界各國的聯系進一步加強，意識形態方面的問題逐步趨弱，而社會、經濟、環境等方面問題更為突出。反映在地區沖突影響因素上，表現得更為復雜，除傳統的因素外，出現了其他一些影響地區穩定的因素。比如文化沖突、宗教沖突、資源沖突等。為了適應國際關系的新變化，聯合國維和行動的指導思想、行動職能也在不斷發展變化。在指導思想上，冷戰時期，主要是維持和平和協助解決爭端，冷戰后，維和行動逐漸向締造和平和利用強制性手段促進和平方面轉化。在行動職能上，冷戰時期，維和行動的任務一般僅僅限于監督交戰雙方?；?、撤軍或者建立隔離帶，以使雙方脫離接觸。冷戰后，維和行動從處理國家與國家之間的沖突擴展到一些主權國家內部矛盾，承擔任務范圍涵蓋了解除、收繳幫派武裝，遣散部隊，排雷，人道主義援助，安置難民，組織、監督選舉，幫助建立警察部隊，調查侵犯人權狀況以及援助經濟復興等諸多領域。[4]這種變化的一個直接結果就是，聯合國民事警察維和行動的大量增加，維和民警數量不斷增多。其具體分界點就是1988年聯合國成立納米比亞特派團。這次維和行動，標志著維和行動逐漸由以單純維和軍事人員參與為主，以監督停火為職能，以解決國家間矛盾沖突為目標的第一代傳統的維和行動轉變為有大批維和警察和部分民事官員參與的，以支持人權，監督選舉、法律執行，安置和遣返難民，為當地警察提供建議，向聯合國維和行動部匯報任務區局勢，培訓當地警察為職能的，重點解決國家內部矛盾沖突的第二代多元綜合性維和行動。[5]此后，聯合國大量部署運用民事警察維和。

（二）聯合國民事警察維和行動有單獨的組織領導體系

在聯合國總部，警察維和與軍事維和都是由維和行動部來組織協調的。警察維和隸屬于聯合國維和行動部下設的法治和機構安全廳，而軍事維和則隸屬于聯合國維和行動部下設的軍事廳。民事警察維和領導體系可以分為三級：第一級領導體系為維和民事警察總部的領導體系，包括總警監、負責作戰行動的副總警監、負責行政管理的副總警監、行政總長、司法和政策高級顧問等；第二級領導體系為地區性民事警察機構的領導體系，包括地區警察局指揮官或局長、地區警察局副指揮官或副局長、作戰行動指揮官、行政指揮官、案件調查指揮官、巡邏指揮官等；第三級指揮體系為民事警察分區或分局機構的領導體系，包括民事警察分局局長、民事警察分局副局長、警務隊長等。[6]這一領導體系獨立行使維和職權，一般情況下不受任何其他軍事行動組織指揮體系的節制或管轄。

（三）聯合國民事警察維和行動任務與軍事維和不一致

按照《聯合國維和民事警察手冊》的規定，聯合國民事警察維和的任務有觀察與監督、巡邏、罪案調查、緊急事件處置、對邊界和移民的控制、協助選舉維護選舉秩序以及招募培訓當地警察等。“在海地，民警幫助建立新的海地國家警察。在克羅地亞，聯合國建立了警察支助小組，監測克羅地亞警察在東斯拉沃尼亞的行動，鼓勵一視同仁尊重居民和回返者的權利。在波斯尼亞和黑塞哥維那，來自42個國家的1600多名警察為建立一支多族裔的、尊重全國所有族裔的人民權利的警察部隊提供指導。在科索沃，有多達4700名聯合國警察負責為該地建立一支警察部隊并負責維社會治安和秩序?！盵7]此外，維和警察防暴隊主要承擔以下任務：一是配合和支援維和警察或當地警察的執法工作；二是參與大型騷亂、群體性事件的應急處理；三是負責重大活動的現場警衛；四是參與人質綁架、劫機等重大惡性案件的處置；五是從事要人保衛、重要場所的警戒等工作；六是參與組建、培訓當地防暴或應急處突力量。[8]而軍事維和的任務主要在于軍事調停、監督等。

（四）聯合國民事警察維和行動規則與軍事維和行動規則有差別

傳統的維和行動一般堅持三項原則，即同意原則、中立原則和不適用武力原則。這些原則在第二代維和之后有了很大的突破。主要是加大了對軍事維和的約束力。有的學者認為維和必須堅持三項原則，只有這樣才能更好地體現維和的目的，才能更好地實現世界的和平。“維和行動是維護國際和平與穩定的國際合作，而不是國際制裁和國際干涉，當事方同意、公正和除自衛外不使用武力必須成為維和行動堅定不渝的指導思想?！盵9]

維和行動三項原則對民事警察維和同樣適用。但是，目前民事警察維和已經在很大程度上突破了這些原則的具體要求，主要是背離了中立原則，參與處理駐在國內部的警察事務?！袄鋺鸷缶S和行動的部署范圍也發生變化，開始處理一些國家內部的民族、宗教、內政等沖突。如維和行動的任務包括培訓當地民事警察等。一些只有主權國家才有權力做的事情由維和部隊來實施，就在一定程度上違背了不干涉內政原則?！盵10]軍事維和行動存在突破上述原則的情況。一般而言，在理論界和實務界都對軍事維和突破相應原則持反對態度，但是對警察維和突破原則，則一般持贊成態度。因此，警察維和面臨的國際風險比軍事維和要小。

三、現有聯合國維和行動國際法依據在指導警察維和中的不足

關于聯合國維持和平行動的法律依據，是一個爭論頗多的問題。有的學者主張以聯合國憲章的宗旨和原則為依據。憲章第1條所列宗旨第一項規定：“維持國際和平及安全；并為此目的：采取有效具體辦法，以防止且消除對于和平之威脅，制止侵略行為及其他對和平之破壞；以和平方法且依正義及國際法原則，調整或解決足以破壞和平之爭端或情勢?！薄爸灰粜穆摵蠂S和行動實踐的主要方面，就不難發現維和行動與憲章的這一宗旨是一致的?？梢哉f憲章的這一條就是聯合國維和行動的法律依據?！盵11]有的學者援引《聯合國憲章》第六章或第七章有關條款，用以說明這種部隊的建立與管轄只能是安理會的職權。有的引用與大會職權相關的條款或憲章以外的其他聯合國文件，如1950年的《聯合維持和平決議》作為建立維持和平行動的法律基礎。有的還以聯合國為實現其宗旨所應具有的一種隱含權力(implied powers)來論證維持和平行動的法律根據。也有人認為，以憲章第40條來解釋維持和平行動，似乎比較符合憲章的精神。[12]有的學者人認為應當從維持和平行動的性質和基本特征出發，把《憲章》第1條第1款、第36條第1款和第40條看成一個整體，作為維和行動的法律依據。[13]

從上述觀點中難以看出在現有的維和國際法依據中有關于民事警察維和問題方面的直接依據。因而現有的國際法依據對聯合國民事警察維和而言存在明顯的不足。

1.聯合國憲章及其他國際法沒有關于民事警察維和問題方面的明確規定。聯合國憲章沒有對聯合國維和行動作出明確規定，更不用說關于民事警察維和方面的規定。關于聯合國維和只有一些基本原則規定，從而導致理論依據眾說紛紜。按照聯合國第六任秘書長加利的理解，聯合國維和行動既不同于聯合國憲章第六條歸于斡旋、調解等和平解決爭端手段，也不同于第七章的制裁、軍事行動等強制手段。因此，維和行動又被稱為是“六章半”行動。即便如此理解，在這“六章半”行動中也很難找到關于民事警察維和的具體操作規定。因此，相比于聯合國軍事維和而言，警察維和的國際法依據更是缺乏。

2.聯合國憲章及其他國際法沒有對警察維和行動進行明確的界定。在聯合國官方網站，聯合國維持和平行動被定義為“幫助遭受沖突的國家創造實現持久和平的條件”。初期，“聯合國維和行動是由聯合國建立的、在沖突地區幫助維持或恢復和平的包括軍事人員在內的沒有強制力的一種國際行動。”但是，“冷戰結束后，聯合國在維持世界和平與安全中的地位不斷提高，維和行動進入到比較活躍的階段。維和行動從維持和平發展到建立和平乃至締造和平，從主要處理國家之間的沖突轉為國內沖突?！盵14]對于這些變化，國際法并沒有及時作出反應及時規范、調整聯合國維和行動的具體內涵。聯合國民事警察維和主要興起于冷戰結束后，面臨的形勢更是復雜多變。聯合國進行了多次派遣，但是無法就有關問題采用國際法的形式予以明確。這一方面反映了聯合國機構在代表性上存在一定的問題，一方面更深層次反映了國際社會中難以調和的矛盾和沖突。

3.聯合國憲章及國際法沒有對警察維和的組織機構、目標、任務以及規則等作出明確規定。沒有組織機構，就沒有行動的基礎，沒有行動目標、任務和規則，行動則會盲目。現在出現的各種維和行動面臨困境或遭受指責大多都是源于行動目標的缺失和行動規則的缺乏。因此，必須就聯合國警察維和的組織機構、目標、任務及規則作出統一規定，以使警察維和行動有章可循。

四、完善聯合國民事警察維和行動國際法依據的構想

針對警察維和行動面臨的國際法依據的缺乏，完善其國際法依據就顯得非常必要。為了避免沒有維和依據所造成各種問題和困難，在遵循國際法基本準則的前提下，非常有必要在世界各國的共同努力下，推動聯合國警察維和行動實的法制化和規范化。

（一）完善聯合國維和行動的基本原則

從維和實踐看，傳統的維和行動三項原則面臨諸多的挑戰。聯合國維和行動在實踐上已經大大突破了傳統的原則。首先，違背了同意原則。例如聯合國伊科觀察團事先就沒有取得伊拉克的同意，聯合國索馬里行動也沒有得到索馬里沖突各方的許可。其二，違反了中立原則。例如，從1992年到1995年，在聯合國采取的11項維和行動中有9項是處理國內沖突，與中立原則相違背。其三，違背了不使用武力原則。在聯合國維和行動中，維和士兵多次使用武力介入當地沖突，并造成了當地平民的傷亡。例如，在波黑的維和士兵和塞族士兵就因爭奪據點、武器庫多次交火，致雙方都有人員傷亡。從聯合國民事警察維和的角度看，對維和原則的突破主要集中在中立原則的問題上。因為民事警察維和主要都是從事處理國內事務，培訓當地警察，罪案調查，邊境控制等，行使的就是一國內部的管理職權，“干涉他國內政”已經成為常態，當然這種干涉必須有同意這個先決條件。因此，對于警察維和而言，維和行動原則的拓展應該從中立、不干涉內政原則入手，規范民事維和警察的具體職責范圍。

（二）制定聯合國維和行動法典或單獨的聯合國民事警察維和行動規約予以規范

除完善聯合國民事警察維和原則之外，還必須制定聯合國維和行動法典或單獨的聯合國民事警察維和行動規約，妥善解決聯合國民事警察維和行動的法律依據。長期以來，聯合國民事警察維和行動以空泛的《聯合國憲章》為依據，但是《聯合國憲章》并沒有回答究竟是什么構成了對國際安全的威脅。這就使得安理會在解釋和判斷安全威脅和威脅行動的時候表現出過大的伸縮性和不確定性。由于缺乏具體判斷依據和操作程序，使得維和行動的權威性和效率大大減低。從國際法角度看，有很多關于解決國際爭端的規范成功立法，比如《國際刑事法院規約》等。在聯合國民事警察維和領域同樣可以借鑒類似立法，對警察維和行動作出明確而具體的規定，從而從程序上和實體上對維和行動作出規定。筆者認為，聯合國民事警察維和行動專門立法，可以采用在聯合國維和行動法典中專門設立一章，或者形成專門的聯合國民事警察維和行動法典的做法。具體內容可以包含：

1.聯合國民事警察維和的指導思想。聯合國民事警察維和著重于監督和觀察一國國內的基本情況，維護法律秩序。因此其指導思想就應該突出聯合國民事警察在代為履行一國國內職能時所應該遵循的基本方針和精神，突出聯合國民事警察維和的特殊性。

2.聯合國民事警察維和的基本原則。在堅持傳統維和三項原則的同時，發展適合民事警察維和的特別原則。比如在中立、不干涉內政原則下，在取得駐在國同意的情況下考慮擴展聯合國民事警察維和的職能和范圍；對于維和警察武力使用問題也可以根據實際情況參照駐在國國內警察武器使用情況予以規范等。

3.聯合國警察維和行動與成員國的關系。明確聯合國警察參與維和行動由成員國派遣，但派遣出去之后就受聯合國的組織指揮，不再聽命于成員國。因此必須明確聯合國警察維和行動與成員國之間的關系。

4.聯合國民事警察維和的領導機構、組織體系、法律地位。在組織體系上，由聯合國領導，并建立相應的組織體系，明確聯合國民事維和警察的法律地位。維和警察作為聯合國工作人員，享有一定的特權與豁免。

5.聯合國民事警察維和行動任務的確定。任務確定關系到維和警察的招募、訓練和派遣。首先必須界定聯合國警察維和的具體任務類型。雖然聯合國已經就維和警察任務做了一些界定，筆者認為有些任務超越了聯合國憲章，應該予以糾正。比如，行使一國主權范圍內職權的罪案調查、邊境巡邏及移民管理等。

6.聯合國維和民事警察的招募、訓練及派遣?，F有的模式是由派遣國招募、訓練和派遣。這種模式存在一定的弊端，比如素質不統一，訓練不一致等。事實上聯合國可以組織或委托一些國家對聯合國維和警察進行培訓，以統一執法規范，提高執法效率。

7.聯合國民事警察維和的后勤保障和風險防范。后勤保障由派遣國提供，導致各國警察后勤保障不一致，影響警察維和工作。聯合國可以著手改革，將警察維和的后勤保障統一起來，從而使聯合國警察維和工作順利開展。在風險防范方面，必須作出相應的保障性規定。從民事警察維和的實踐看，民事警察面臨的風險既有疾病、地震等自然風險，也有被劫持、交通事故等人為風險。截止到2012年4月，維和警察死亡人數達到了207名。國際法必須對聯合國民事警察的人身傷亡撫恤作出相應的規定，以作為民事警察人身傷害的處理依據。

8.聯合國維和民事警察在駐地違法犯罪的懲治。聯合國維和民事警察在任務區的違法或犯罪的行為，會對聯合國的形象造成很大的負面影響。2004年，聯合國維持和平行動部共收到105項指控，其中16項針對文職人員，9項針對民警，80項針對軍事人員。大多數指控涉及與年齡不到18歲的人發生性行為（45%），以及與成年人賣淫女發生性行為（31%）。強奸和性攻擊的指控各占13%和5%。剩余6%的指控涉及性剝削和性虐待。[15]因此在規范聯合國維和警察行為時，必須對其相應違法或犯罪行為管轄、法律適用、執行等問題作出明確的規定，明確適用對象、行為性質標準確定、法律調整方法以及法律責任的承擔方式等，從而使有關法律依據具有可操作性。

五、結語

聯合國民事警察維和行動主要著眼于一國內部事務的處理，不僅任務上具有自身的特點和規律，就其組織、管理、保障等也有自身的特殊性，實踐中必須依據規則行動。聯合國民事警察維和行動在實踐上極為需要專門性國際法依據。聯合國應該秉承維持世界和平的宗旨，積極創造條件，為開展聯合國民事警察維和行動提供行動規則，確保其維和行動符合聯合國憲章的宗旨和目的。

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1673―2391(2012)08―0138―04

2012—05—26

蔣劍云，湖南警察學院偵查系。

【責任編校：譚明華】