關(guān)于構(gòu)建我國(guó)公務(wù)員倫理法的幾個(gè)問(wèn)題*

劉雪豐

(湖南師范大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博士)

關(guān)于構(gòu)建我國(guó)公務(wù)員倫理法的幾個(gè)問(wèn)題*

劉雪豐

(湖南師范大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博士)

在一個(gè)有幾千年德治傳統(tǒng)的國(guó)家，在“以德治國(guó)”和“依法治國(guó)”一同作為治理理念被提出的背景中，探討構(gòu)建中國(guó)特色公務(wù)員倫理法的基本架構(gòu)，是一個(gè)緊迫的任務(wù)。

一、我國(guó)構(gòu)建公務(wù)員倫理法的必要性

公務(wù)員倫理法雖然在形式上是主觀的，然而其反映的內(nèi)容卻是來(lái)自客觀物質(zhì)世界，是不以人的主觀意志為轉(zhuǎn)移的。人們?cè)谝欢ǖ纳鐣?huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系、政治關(guān)系中自然形成的行為規(guī)則受當(dāng)時(shí)的社會(huì)環(huán)境所支配。公務(wù)員倫理法是主觀與客觀的統(tǒng)一，主觀認(rèn)識(shí)與客觀環(huán)境條件密不可分，這既可以避免公務(wù)員倫理法在符合主觀意識(shí)的基礎(chǔ)上符合物質(zhì)世界的客觀性，又可以避免在符合客觀物質(zhì)世界上不失能動(dòng)性。

公務(wù)員道德規(guī)范為什么需要升格為公務(wù)員倫理法，有其內(nèi)在的要求。

道德規(guī)范是根據(jù)人們的普遍需求，而逐步慢慢形成的一種具有普遍約束力的行為規(guī)范。道德規(guī)范的力量只能靠廣大群眾發(fā)揮輿論的力量來(lái)實(shí)現(xiàn)，而沒(méi)有廣泛的強(qiáng)制力。在當(dāng)代，更多的人認(rèn)為道德規(guī)范是相對(duì)的，相對(duì)于他所處的社會(huì)環(huán)境，所處的文化領(lǐng)域和層次，所形成的性格特征，甚至于他在面對(duì)突發(fā)情況時(shí)，基于其道德規(guī)范下所做的選擇是即時(shí)的，是受到當(dāng)時(shí)的情況和所承載的壓力狀況不同而做出不同選擇的。所以，在道德規(guī)范的要求下，特別是對(duì)于需要在公共領(lǐng)域維護(hù)公共利益的公務(wù)員們而言，它的影響更為不穩(wěn)定，更易受到外部環(huán)境和情況的影響而讓他們做出不同的決策。這種影響有時(shí)候會(huì)造成極大地傷害，有時(shí)候?qū)箔h(huán)境造成的影響甚至是致命的。

只有將這種對(duì)公務(wù)員道德上的規(guī)范上升為一種具有社會(huì)普遍約束力和國(guó)家強(qiáng)制力的法律，即倫理法，才能在更大范圍內(nèi)、更大程度上，對(duì)公務(wù)人員和公務(wù)員隊(duì)伍產(chǎn)生真正有效的約束力。這就是構(gòu)建我國(guó)公務(wù)員倫理法的必要性，具體表現(xiàn)在以下四個(gè)方面:

第一，將道德規(guī)范上升為普遍意志，擴(kuò)大其影響力。道德要求僅僅作為規(guī)范而言，約束力普遍較低。尤其針對(duì)公務(wù)員，當(dāng)他們面對(duì)比一般人更多的誘惑，使用更多的公共資源，掌握更多的公共信息，道德規(guī)范的約束往往太過(guò)薄弱，與更強(qiáng)烈的私人欲望相對(duì)峙，往往難以與之相抗衡。只有具有強(qiáng)制力的普遍意志，才能夠擴(kuò)大其約束的影響力，并真正將約束和制裁落到實(shí)處。

第二，可以強(qiáng)化公務(wù)員道德規(guī)范的強(qiáng)制力。道德要求僅僅作為規(guī)范而言，強(qiáng)制力是微弱的，很多時(shí)候僅在于十分微妙的個(gè)人自律之中。僅憑道德的力量和要求來(lái)對(duì)公務(wù)員的履職行為進(jìn)行約束，不能有效強(qiáng)制公務(wù)員對(duì)自己的道德行為積極進(jìn)行制約和規(guī)范，只有訴諸于法律，才具有強(qiáng)制力。當(dāng)公務(wù)員道德問(wèn)題僅僅只是一個(gè)道德規(guī)范問(wèn)題時(shí)，只會(huì)有社會(huì)和民眾的譴責(zé)，但并不會(huì)受到國(guó)家審查機(jī)關(guān)的審查和群眾的集體監(jiān)督以及舉報(bào)。道德規(guī)范上升到法律高度后，它就具有了審查和監(jiān)督的強(qiáng)制性，因?yàn)樗亲鳛橐豁?xiàng)國(guó)家的法律來(lái)看待的，國(guó)家自然要對(duì)倫理法內(nèi)制約的相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行審查，社會(huì)大眾也將積極對(duì)此進(jìn)行監(jiān)督和舉報(bào)。

第三，公務(wù)員倫理法比道德規(guī)范更為具體。道德要求僅僅作為規(guī)范而言，只是一種原則性的要求，抽象而難以具體化。因?yàn)椋赖乱?guī)范的要求隨不同的社會(huì)時(shí)期、不同的時(shí)代、不同環(huán)境和人群變化而變化，在對(duì)人們進(jìn)行要求時(shí)更多的時(shí)候是抽象的原則指導(dǎo)，而非具體的條例要求。公務(wù)員倫理法的這種具體化，具體在它的條例要求，它量化的標(biāo)準(zhǔn)，它懲處的程度。公務(wù)員倫理法所涉及到的任何一個(gè)方面都比道德規(guī)范要來(lái)的更為具體，更為詳細(xì)。也只有這種具體的程度才能真正有效地對(duì)公務(wù)員道德問(wèn)題起到制約和規(guī)范作用，才能進(jìn)一步促進(jìn)公務(wù)員作風(fēng)、行為方面整體素質(zhì)的提高，更好地維護(hù)人民的公共利益和尊嚴(yán)。

第四，可以強(qiáng)化對(duì)公務(wù)員道德的外部控制。道德要求僅僅作為規(guī)范而言，根本就談不上任何監(jiān)督，只有自身良心上的愧疚和社會(huì)大眾的譴責(zé)。只有上升到法律的高度，才能真正對(duì)其采取監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)公務(wù)員的道德監(jiān)督，尤其是部門組織的外部控制。在國(guó)外有專門設(shè)置的倫理辦公室，一般不是本行政部門其他科室的平行機(jī)構(gòu)，也不歸本部門行政領(lǐng)導(dǎo)管轄。倫理辦公室的設(shè)立，是為了對(duì)公務(wù)員道德問(wèn)題進(jìn)行專門的以倫理法為基礎(chǔ)所進(jìn)行的監(jiān)督和審查。這樣就能全面完善公務(wù)員倫理法的貫徹實(shí)施機(jī)制，促進(jìn)公務(wù)員倫理法的真正建立和發(fā)展。

二、構(gòu)建我國(guó)公務(wù)員倫理法的法理基礎(chǔ)

公務(wù)員道德的法律化和法律的道德化是我國(guó)公務(wù)員法構(gòu)建的法理基礎(chǔ)。公務(wù)員道德的法律化主要側(cè)重于立法過(guò)程，指的是立法者將一定的道德理念和道德規(guī)范或道德規(guī)則借助于立法程序以法律的、國(guó)家意志的形式表現(xiàn)出來(lái)并使之規(guī)范化、制度化。這包括將一定的公務(wù)員道德規(guī)范直接上升為法律規(guī)范、規(guī)定公務(wù)員法律主體必須遵守一般的公務(wù)員道德規(guī)范、規(guī)定準(zhǔn)用性公務(wù)員道德規(guī)范等形式。公務(wù)員倫理法律化是道德精神價(jià)值需求的法律化，它是精神文明建設(shè)的重要指標(biāo)和重要特征。公務(wù)員法律的道德化側(cè)重于公務(wù)員的守法過(guò)程，指的是法律主體把守法內(nèi)化為一種道德義務(wù)，它將法律變成人人自覺(jué)遵守的道德的一部分，形成法律至上的觀念，培養(yǎng)人們的正確權(quán)力和義務(wù)意識(shí)，以及運(yùn)用道德原則指導(dǎo)法律實(shí)踐。公務(wù)員法律的道德化是使公務(wù)員法律轉(zhuǎn)變?yōu)楦叩牡赖铝?xí)慣和道德義務(wù)的過(guò)程，它有利于主體守法精神的養(yǎng)成和環(huán)境法治秩序的形成。

公務(wù)員道德規(guī)范的法律化是公務(wù)員規(guī)范的道德化的前提，公務(wù)員法律規(guī)范的道德化是公務(wù)員道德規(guī)范化的必然要求。沒(méi)有公務(wù)員道德規(guī)范的法律化，普遍遵守的良好的公務(wù)員法律就無(wú)從產(chǎn)生;沒(méi)有公務(wù)員法律規(guī)范的道德化，公務(wù)員法治的理想就難以實(shí)現(xiàn)。

三、構(gòu)建我國(guó)公務(wù)員倫理法的基本原則

自國(guó)家的產(chǎn)生開(kāi)始就伴隨著管理社會(huì)公共事務(wù)的行政管理活動(dòng)，從德國(guó)學(xué)者首次提出“行政學(xué)”，西方行政學(xué)經(jīng)歷了傳統(tǒng)管理、科學(xué)管理、現(xiàn)代化管理三個(gè)時(shí)期，各國(guó)學(xué)者一直持續(xù)地對(duì)行政學(xué)進(jìn)行科學(xué)研究，進(jìn)而構(gòu)建了一門獨(dú)立和完善的科學(xué)。

現(xiàn)代行政學(xué)的鼻祖威爾遜在研究政治與行政的二分中主張行政學(xué)應(yīng)該作為一門獨(dú)立的科學(xué)從政治和憲政制度中分離出來(lái)，他認(rèn)為行政“是政府的執(zhí)行，政府的操作”。以提高勞動(dòng)生產(chǎn)效率為目標(biāo)的科學(xué)管理原理對(duì)現(xiàn)代西方行政學(xué)理論和實(shí)踐都有著積極地推動(dòng)作用，為政府的行政管理改革提供了新的方法和線索。在探討組織的形式中，馬克斯·韋伯的官僚制倡導(dǎo)一個(gè)等級(jí)與權(quán)力相一致的層級(jí)節(jié)制的權(quán)力體系、組織管理非人格化、擁有嚴(yán)格的規(guī)章程序和人事行政制度，合理的勞動(dòng)分工、正式的機(jī)構(gòu)文書(shū)等，在效率優(yōu)先的原則下通過(guò)專門化訓(xùn)練使人事合理配置，最終達(dá)成組織的目的。韋伯的理論是對(duì)現(xiàn)代行政的高度抽象，官僚制的穩(wěn)定性、普適性和合理性在行政管理過(guò)程能夠充分發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)，最大限度地發(fā)揮組織效率。

西方行政學(xué)發(fā)展到20世紀(jì)二三十年代逐漸遭到一些人的批評(píng)，主張以行政行為研究代替?zhèn)鹘y(tǒng)行政學(xué)研究的行為主義行政學(xué)家赫伯特·A·西蒙、人際關(guān)系理論的創(chuàng)始人梅奧、西方新公共行政運(yùn)動(dòng)和積極倡導(dǎo)者和參與者沃爾多、新公共行政學(xué)代表弗雷德里克森等都對(duì)傳統(tǒng)行政學(xué)進(jìn)行了批判。西蒙認(rèn)為傳統(tǒng)行政學(xué)從科學(xué)研究中引出的行政原則并不是真正的原則，只能稱做諺語(yǔ)。他以“專業(yè)分工”、“統(tǒng)一指揮”、“控制幅度”、“根據(jù)目標(biāo)、程序、服務(wù)對(duì)象、地點(diǎn)劃分組織”等原則為例對(duì)傳統(tǒng)行政學(xué)進(jìn)行了批判。人際關(guān)系理論創(chuàng)始人梅奧進(jìn)行了著名的霍桑試驗(yàn)，揭開(kāi)了作為組織中的人的行為研究的序幕。通過(guò)實(shí)驗(yàn)證明，人是社會(huì)人，是復(fù)雜社會(huì)關(guān)系的成員，而不是傳統(tǒng)行政學(xué)所認(rèn)為的把人假設(shè)為經(jīng)濟(jì)人。效率的提高除了受工作方法、工作條件、組織機(jī)構(gòu)、職權(quán)劃分、規(guī)章制度、物質(zhì)刺激的影響，組織中的個(gè)體更需要感情上的關(guān)心、人與人的良好關(guān)系、安全感等。梅奧霍桑試驗(yàn)從管理學(xué)角度看開(kāi)啟了人性化管理的基礎(chǔ)。

對(duì)傳統(tǒng)公共行政學(xué)的反思引發(fā)了新公共行政學(xué)的興起，弗里德里克森認(rèn)為傳統(tǒng)的公共行政過(guò)分地強(qiáng)調(diào)了理性效率，個(gè)人只是慣性地服從并且專注于生產(chǎn)或工作過(guò)程，人與人之間變成了工具般的相互操縱，以追求有效率地完成組織目標(biāo)，而個(gè)人則失去了自我反思和自我了解的意識(shí)，缺乏創(chuàng)造精神和人格的健康發(fā)展，甚至造成組織成員與服務(wù)對(duì)象之間的疏遠(yuǎn)和隔離，進(jìn)而失卻了組織應(yīng)該表現(xiàn)出的社會(huì)價(jià)值和責(zé)任。他認(rèn)為公共行政的任務(wù)不僅要關(guān)注如何提升行政效率，更要關(guān)注如何使行政系統(tǒng)更能反映社會(huì)的需求，推動(dòng)社會(huì)的公平與正義。新公共行政學(xué)者通過(guò)一系列的理論闡發(fā)確立起了公共行政學(xué)的基本價(jià)值取向，即社會(huì)公平。新公共服務(wù)理論認(rèn)為公共行政官員應(yīng)該以公共利益作為目標(biāo)，表達(dá)和實(shí)現(xiàn)公民的公共利益，政府有責(zé)任確保公共利益的主導(dǎo)性。公共行政不能只是服務(wù)于顧客，政府與公民之間的關(guān)系不同于企業(yè)與其顧客之間的關(guān)系，而是信任與合作關(guān)系，公正與公平是政府提供服務(wù)時(shí)應(yīng)考慮的一個(gè)重要因素，而不只是一種交易行為。同時(shí)，重視生產(chǎn)率只可能在短期內(nèi)獲得成功，而從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，以人為核心的行政模式才能在長(zhǎng)期環(huán)境下獲得勝利。

作為一種新的公共行政理論，新公共服務(wù)理論提出和建立的一種以科學(xué)和效率為基礎(chǔ)、更加關(guān)注民主價(jià)值和公共利益的理論價(jià)值體系，因此，科學(xué)與價(jià)值的統(tǒng)一，它對(duì)于當(dāng)前我國(guó)公務(wù)員倫理法的構(gòu)建具有指導(dǎo)意義。

四、我國(guó)公務(wù)員倫理法的立法程序

中國(guó)公務(wù)員倫理法的立法程序包括四個(gè)方面:第一，提出公務(wù)員倫理法草案。由全國(guó)人民代表大會(huì)主席團(tuán)、全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)、國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)、最高人民法院、最高人民檢察院或公務(wù)員倫理法最高監(jiān)察機(jī)構(gòu)向全國(guó)人民代表大會(huì)提出公務(wù)員倫理法議案，全國(guó)人民代表大會(huì)根據(jù)議案決定是否進(jìn)入列法議程。列入議程的議案應(yīng)由提案機(jī)構(gòu)和全國(guó)人民代表大會(huì)專門委員會(huì)、特定的公務(wù)員倫理法監(jiān)察機(jī)構(gòu)提供相關(guān)資料，并由提案機(jī)構(gòu)提出立法議案的說(shuō)明;第二，審議公務(wù)員倫理法議案。鑒于公務(wù)員倫理法在我國(guó)的法律體系中存在空白，立法議案在提交審議前，應(yīng)該公布草案，廣泛征求意見(jiàn)。議案由人民代表大會(huì)和公務(wù)員倫理法最高監(jiān)察機(jī)構(gòu)共同進(jìn)行審議，由各代表團(tuán)進(jìn)行討論，由法律委員會(huì)進(jìn)行綜合和修改，并向主席團(tuán)作審議報(bào)告。主席團(tuán)通過(guò)后，再提交大會(huì)表決;第三，立法議案的表決通過(guò)。立法議案由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)委員采用無(wú)記名方式表決，應(yīng)由全體常務(wù)委員會(huì)委員的三分之二以上的代表通過(guò);第四，公布法律。法律由全國(guó)人民代表大會(huì)通過(guò)后，由國(guó)家主席公布。

公務(wù)員倫理法作為約束和提高公務(wù)員倫理道德的法律，正義是公務(wù)員倫理法的立法程序的道德基石，效率是公務(wù)員倫理法的立法程序的經(jīng)濟(jì)內(nèi)涵，秩序是公務(wù)員倫理法的立法程序的制度理念，其立法程序應(yīng)體現(xiàn)正義、效率、秩序的價(jià)值要求。

五、我國(guó)公務(wù)員倫理法的基本規(guī)定

我國(guó)行政倫理立法應(yīng)包含:

第一，公務(wù)員的基本道德準(zhǔn)則。公務(wù)員行使的是公共權(quán)力，不能等同于其他職業(yè)的從業(yè)人員，公職道德不同于一般職業(yè)道德，對(duì)公務(wù)員的道德要求必然高于普通社會(huì)成員。無(wú)私、廉潔、勤政、公正、人民主權(quán)等都是公務(wù)員的基本道德準(zhǔn)則。這些準(zhǔn)則都應(yīng)該在公務(wù)員倫理法中得到體現(xiàn)，作為約束性條件要求公務(wù)員遵守。當(dāng)然，倫理法的意義在于它尊重和鼓勵(lì)公務(wù)員的道德自覺(jué)和崇高追求，所以公務(wù)員倫理法可以通過(guò)激勵(lì)性的語(yǔ)言而非冷冰冰的條款來(lái)表達(dá)崇高的職業(yè)價(jià)值觀，進(jìn)而幫助公務(wù)員內(nèi)化基本倫理準(zhǔn)則。

第二，體現(xiàn)基本道德規(guī)范要求的基本制度，其中最迫切的是財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度。自《公務(wù)員法》實(shí)施以來(lái)，陸續(xù)有人大代表、政協(xié)委員提出要將領(lǐng)導(dǎo)干部資產(chǎn)公布制度或處級(jí)及以上干部財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度寫入公務(wù)員法的建議。筆者認(rèn)為，此建議是積極的，財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度是可操作的倫理立法。財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的基本框架應(yīng)包括:收入申報(bào)的宗旨、申報(bào)主體、申報(bào)范圍、申報(bào)時(shí)間、受理機(jī)構(gòu)、違反責(zé)任、執(zhí)行監(jiān)督、解釋及生效日期。其中申報(bào)主體應(yīng)包括領(lǐng)導(dǎo)干部及其家庭成員(配偶、受撫養(yǎng)的子女);申報(bào)時(shí)間應(yīng)包括現(xiàn)職申報(bào)、就職申報(bào)、離職申報(bào)和定期申報(bào)，即時(shí)性申報(bào);申報(bào)內(nèi)容應(yīng)包括房地產(chǎn)、汽車、價(jià)值2000元以上貴重物品、存款(包括人民幣存款和外幣存款)、各種有價(jià)證券、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、債權(quán)和債務(wù)，且申報(bào)時(shí)須寫明財(cái)產(chǎn)名稱、價(jià)值、位置，還須注明來(lái)源、估價(jià)方法、變更情況等。

第三，查核機(jī)制。要建立相對(duì)獨(dú)立的公務(wù)員倫理執(zhí)法委員會(huì)，依據(jù)全面、真實(shí)、公開(kāi)的原則進(jìn)行查核。查核時(shí)，即凡是列入申報(bào)范圍的項(xiàng)目?jī)?nèi)容，申報(bào)人員必須及時(shí)申報(bào)，不得遺漏;如實(shí)填寫所規(guī)定項(xiàng)目，不得弄虛作假;申報(bào)材料如無(wú)特殊情況，均應(yīng)通過(guò)規(guī)定程序向社會(huì)公開(kāi)，從而有利于及時(shí)發(fā)現(xiàn)和清除腐敗分子。

行政倫理立法和實(shí)施還需要一個(gè)過(guò)程，尤其是公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的建立和實(shí)施還需采取一些配套措施，比如科學(xué)的財(cái)產(chǎn)評(píng)估制度、健全的查核機(jī)制、透明陽(yáng)光的監(jiān)督機(jī)制等等。行政倫理立法也是一個(gè)系統(tǒng)的工程，國(guó)外的行政倫理立法理論是在不斷地實(shí)踐中總結(jié)出來(lái)的，由于我國(guó)國(guó)情不同，在借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，更應(yīng)注重本國(guó)國(guó)情。筆者認(rèn)為可采取先試點(diǎn)即先地方立法再全國(guó)推行的策略，漸進(jìn)式地推進(jìn)行政倫理立法。

［*本文系湖南省創(chuàng)新平臺(tái)資助項(xiàng)目《我國(guó)縣級(jí)政府行政成本控制研究》(編號(hào):11K041)的階段性成果。］

責(zé)任編輯:何良安