農村貧困對象瞄準中的道德風險及其防范

劉純陽，陳準

(湖南農業大學，湖南長沙410128)

農村貧困對象瞄準中的道德風險及其防范

劉純陽1，陳準2

(湖南農業大學，湖南長沙410128)

開展扶貧工作的第一步就是要準確識別貧困對象，貧困對象的瞄準精度在很大程度上直接關系到扶貧政策的績效。然而，在雙重委托代理關系下，農村貧困對象瞄準面臨較高的道德風險，在區域性瞄準和個體性瞄準兩個層面都易產生“劣幣驅逐良幣”的現象，從而導致農村貧困對象瞄準精度不高甚至完全錯靶的情況。要進一步提高農村貧困對象瞄準的精度，就必須采取切實可行的措施對農村貧困對象瞄準中的道德風險進行防范。

農村貧困對象瞄準;道德風險;委托代理關系

一、農村貧困對象瞄準中的道德風險及其表現形式

在現代市場經濟條件下，委托—代理關系是社會經濟生活中的一個基本契約關系。在這個關系中，由于委托人與代理人雙方所掌握的信息存在不對稱性，代理人就可能在達成契約后采取一些行動損害委托人利益，這時就出現所謂的“道德風險”。［1］P941－969道德風險泛指在信息不對稱條件下，市場交易中的一方難以預測或監督另一方的行動而導致的風險。

在農村貧困對象瞄準中就存在著道德風險。在我國，扶貧對象的確定基本上都是以省域為決策單元，各省在確定扶貧重點縣、重點鄉、重點村乃至貧困人口名單時大致都是按照由下至上逐級申報、審核、批準的程序。這個過程涉及政府、扶貧機構以及基層組織(鄉鎮政府、村委會)等三個主體，委托代理關系不僅存在于政府與扶貧機構之間，而且存在于扶貧機構與基層組織之間。由于委托人和代理人之間存在嚴重的信息不對稱，從而導致委托人難以監督代理人的行動與努力狀況。因此，在農村貧困對象瞄準過程中難以避免地存在著較高的道德風險。

公共管理理論認為，政策成敗的關鍵不僅在于政策本身是否科學，而且在于政策能否得到妥當的執行，而后者在很大程度上又與執行主體的主觀態度與行為有關。［2］在農村貧困對象瞄準的三個參與主體中，政府是扶貧戰略及其政策的設計者，而各級扶貧機構和基層組織則是扶貧政策的具體執行者，三者之間存在著明顯的利益分化并進而必然引發他們之間的利益博弈，這無疑會對扶貧政策的執行效果產生重要影響。

在政府與扶貧機構之間的委托代理關系中，處于代理人地位的扶貧機構明顯處于信息優勢地位，而政府則處于信息弱勢地位。因此，某些扶貧機構可能出于政績考慮往往會把扶貧資源投向那些基礎較好的地區和農戶。在扶貧機構與基層組織之間的委托代理關系中，處于代理人地位的基層組織處于明顯的信息優勢地位，而扶貧機構則處于信息弱勢地位。因此，某些基層組織的主要負責人就有可能只是根據個人的親疏喜好而不是完全按照貧困的實際狀況來逐級上報貧困對象(貧困村、貧困戶)的名單。這些現象就是經濟學中所謂的“劣幣驅逐良幣”效應。

農村貧困對象瞄準中的道德風險有以下幾種可能的表現形式:

1．貧困深度相對較淺的村莊更易受到優質扶貧資源的眷顧

目前，我國很多地區的扶貧都采取了“整村推進”的做法。因此，一個村莊能否以“貧困村”的面貌進入到當地政府的視野就直接關系到全村所能享受到的扶貧資源的數量。也正因為如此，很多村莊都把爭取“貧困村”的帽子當作全村的一個重大事情來抓。對于掌握扶貧資源的主體來說，一般而言他們并不傾向于把優質扶貧資源配置到那些最貧困的村莊。因為極端貧困的村莊往往也是最難脫貧的村莊。同樣的一筆扶貧資源，如果能夠投向相對而言條件較好的村莊就會取得明顯的扶貧效果，但是如果用在極端貧困的村莊可能就會收效甚微。因此，扶貧機構出于政績考量可能會依據各村的貧困深度來逆向配置優質扶貧資源。越是貧困深度較深的村莊，越不易于得到優質的扶貧項目和資金支持。

2．非貧困戶被戴上“貧困戶”的帽子

理性經濟人假設是經濟學最基本的假設之一。根據這一假設，每個人都傾向于充分利用自己所掌控的信息優勢以便讓自己實現個人利益最大化。從政府與扶貧機構之間的委托代理關系角度來看，在農村貧困對象瞄準中，政府雖然掌握扶貧資源的所有權，但是這些資源的分派以及具體使用方案卻是通過扶貧機構來完成的，也就是說扶貧機構實質上掌握著扶貧資源的實際掌控權，包括使用權和處置權。由于在政府與扶貧機構之間的信息不對稱關系中后者處于顯著的優勢地位，加之委托方與代理方的根本利益并不完全一致，因而扶貧機構就很容易滋生機會主義，在貧困區域以及貧困對象的確定過程中就會出現張冠李戴、名不副實的現象，致使有限的扶貧資源大量流入非貧困群體手中，最終導致農村貧困對象的瞄準結果與實際情況嚴重偏離的現象。從政府扶貧機構與基層扶貧組織之間的委托代理關系角度來看，由于基層扶貧組織處于貧困對象瞄準的前哨，他們對于當地貧困對象的了解最為真切，而政府扶貧辦則位居貧困對象瞄準決策鏈條的上端，并不一定完全掌握所轄區域貧困對象的真實情況。這就為某些基層扶貧組織徇私舞弊提供了條件。比如把不符合條件的親屬或者與自己關系好的一些非貧困戶納入“貧困戶”的名單。

3．“貧困對象”的身份保持具有慣性

貧困對象的瞄準精度與其付出的成本是呈正向關系的。［3］所要求的精度越高，則所需承擔的成本也就越高;反之則反是。按理說，“貧困對象”的身份確定應該根據各地區的實際情況施行適時的動態調整，但是，由于扶貧機構與基層扶貧組織對于貧困戶的收入變動狀況以及扶貧資源的使用效果都存在一定的信息盲點，加之及時了解各地區乃至各家戶的收入變動真實情況確實難度大、成本高。所以，出于瞄準成本和技術方面的考慮，我國農村貧困對象一旦被確定，就往往難以改變。另一方面，由于近年來政府對貧困地區的扶貧力度不斷加大，使得一些貧困縣、貧困鄉、貧困村乃至貧困戶本身也不愿意摘除“貧困對象”的帽子，而是想盡可能長期保住得到政府認可的“貧困”身份。因此，無論在政府一方還是在貧困對象一方，對貧困對象的身份認同都形成了某種慣性思維。由于名額和指標限制，致使一些新出現的貧困對象卻遲遲不能進入“扶貧對象”的名單，得不到應有的各種扶持。

4．低能力貧困戶對高能力貧困戶會產生“擠出效應”

由于相同的扶貧資源對于不同能力的貧困戶會產生不同效果，因而扶貧組織往往更傾向于把扶貧信息和資源優先提供給那些能力較強的貧困戶，只是一些具有明確政策剛性的扶貧資源才會切實落實到那些能力較差的貧困農戶頭上。但是，對于貧困農戶而言，由于各自的能力有高低之分，對于政府提供的反貧困項目的接受態度以及所選擇的減貧手段也會有所不同。一部分能力較強、主見較為明確的貧困戶可能并不滿足于政府反貧困項目為其所指定的出路(比如發展家庭畜牧業或者特種種植業)，因此，這些類型的政府反貧困項目對于這部分貧困者就難以起到實質性的作用，從而造成較為優質的貧困對象自動退出政府極力倡導的反貧困項目，扶貧機構就不得不逐步降低這些反貧困項目的準入門檻和實施標準，扶貧效果就會持續下降，伴隨著項目效果的持續下降，次優人才又會逐漸退出這些項目領域。最后的結果是，一些看起來不錯的政府扶貧項目，其所瞄準的最終對象都是一些能力較低的貧困戶，扶貧項目所產生的實際成效令人擔憂。

二、農村貧困對象瞄準中的道德風險所帶來的不良影響

(一)使政府有限的扶貧資源在區域和個體兩個層面都發生配置性失誤

首先，由于道德風險的存在，會使得政府扶貧資源出現區域性配置失誤。表現在最貧窮、最需要政府扶持的村組和鄉鎮反而可能只是得到較少的扶貧資源，而一些條件相對較好的區域確有可能得到更多、更優質的扶貧資源，從而在扶貧資源配置和扶貧名額的分配過程中出現經濟實力相對較強的村、鎮對經濟實力相對較弱的村、鎮的擠占。

其次，由于道德風險的存在，會使得政府扶貧資源出現個體性配置失誤。表現在最貧窮、最需要政府扶持的農戶及農民個體反而可能只是得到較少的扶貧資源。由于在信息不對稱情況下，非貧困戶可能把真實的貧困戶擠出“貧困戶”名單之外，致使貧困戶原本應該享有的機會和資源卻被非貧困戶占據，從而使貧困農戶脫貧難度進一步加大。這種資源配置性失誤會進一步直接影響到扶貧政策的決策科學性及其實施效果，使得扶貧政策的結果在一定程度上偏離原有的政策目標。

(二)進一步加大貧困瞄準的難度且易助長腐敗行為

首先，非貧困對象對貧困對象的擠占會產生惡劣的示范效應，從而會促使更多的人對此類行為進行模仿，有條件的地區和人士會充分利用自己手中的社會資本大肆尋租，甚至會與扶貧機構之間形成合謀以最大限度地分享扶貧資源，滋生腐敗行為。這樣就會進一步增加貧困瞄準的難度。

其次，因為非貧困戶在一定程度上對貧困戶產生了擠出效應，所以總是有一部分原本應該享有扶貧資源的貧困農戶最終得不到扶貧機會和相應的資源。出于維護自身切實利益的考慮，他們又不得不通過各種方式與有關人員及機構疏通關系，以此來期待能夠進入“貧困戶”的大名單之內，獲取參與有關扶貧項目的機會以及分享相應的扶貧資源。長此以往，不健康的社會風氣將會得到助長，提高貧困對象瞄準精度將會變得越來越難。

第三，由于扶貧機構對政府扶貧資源具有實際掌控權，而廣大扶貧對象以及社會對政府扶貧資源的具體信息(如扶貧項目的具體形式、數額、運作程序等)卻缺乏必要的了解，加之政府對于扶貧資源的使用缺乏有效的監督，致使扶貧機構很容易發生機會主義行為，為滋生腐敗埋下了伏筆。

(三)不利于社會主義和諧社會的建設

基層扶貧組織與扶貧機構之間的委托代理關系決定了虛假“貧困”大量存在的現實可能性。因為扶貧機構根本不可能(可能也根本沒有動機)對基層扶貧組織上報的“貧困”名單進行逐一的資格審查與信息核實。而虛假“貧困”的大量存在必然會導致真正貧困的人(地區)得不到扶持，而本不算太貧困的人(地區)卻受到較多的扶貧政策扶持，最終的結果是，貧富差距日益擴大，社會不公平程度日益加劇，十分不利于社會主義和諧社會的建設。

(四)使扶貧工作有關法律和規制的作用逐步降低

由于雙重委托代理關系的存在，在農村貧困對象瞄準過程中一些法律法規的約束作用可能會極大地削弱。迫于權力干預、私利誘惑或者人情關系等多重原因，有法不依、執法不嚴的現象可能會日益增多，如此一來就會造成國家扶貧工作有關約束機制的作用進一步軟化，使相關主體的尋租成本大為降低，更加縱容了貧困瞄準中的道德風險行為，久而久之，有關法律和規制的約束作用就會逐步下降甚至喪失殆盡。

三、農村貧困對象瞄準中道德風險的現實考察: LY縣案例

為了解當前農村貧困對象瞄準中的實際運作機制，我們于2010年6月對LY縣進行了為期四天的案例解剖，主要調查對象涉及四個層次:縣扶貧辦，鄉政府，村委會(包括貧困村和非貧困村)，村民(包括貧困戶和非貧困戶)。LY縣位于湖南中部，全境為山地丘陵區，2009年農民人均純收入僅有2868元，自2001年以來一直是省級扶貧工作重點縣。

(一)貧困對象瞄準機制的演進

2010年之前，LY縣的貧困對象瞄準機制依然停留在區域性瞄準的做法上，貧困對象的瞄準只能具體到村而不能精確到人。而從2010年開始，LY縣在原有區域性瞄準(即僅僅只確定貧困村)的基礎上進一步推出了個體性瞄準新機制的試點工作，即將貧困對象的瞄準標靶從原本較為寬泛的村級區域縮小到了相對來說要細小得多的貧困人口身上，扶貧對象相應也從原有的整個行政村進一步細化、落實到了貧困人口的個體頭上。根據這一新的貧困人口瞄準機制，全縣制定了一個瞄準31000個貧困人口進行針對性扶貧的三年計劃，并在2010年當年就從三個鄉鎮瞄準了6000個貧困人口進行新機制下的扶貧工作試點，按照每人每年400元的標準對貧困人口進行資金扶持。在LY縣，貧困人口被分為三種不同的類型，具體的扶持方式也各不相同。第一類是殘疾人和五保戶，主要由民政部門以救濟方式扶持;第二類是年齡大無勞動力的農戶，主要由民政部門以農村低保方式扶持;第三類是人均收入低而有勞動能力的農戶，主要由政府扶貧機構以扶貧開發的方式予以扶持，其中又分兩種類型:人均收入在低保戶標準至1196元(2009年國貧標準)之間的貧困對象由國家扶貧機構給予扶持;人均收入在1196元至1564元(2009年當地標準)之間的貧困對象由縣級扶貧機構給予扶持。

(二)貧困對象瞄準中道德風險的現實體現

1．從“戶頭”上做文章

貧困縣每年都有一定數額的扶貧指標，扶貧資源的數量是與指標緊密掛鉤的。而縣級扶貧機構在下解扶貧指標時一般都是采取對各個貧困鄉、村進行平均分配的做法。為了最大限度地充分利用好扶貧指標及其資源，有些地方就在“戶頭”的分、合上做起了文章。比較流行的做法有兩種，一種是由原來的一個戶頭析出兩個甚至兩個以上的戶頭，這就是所謂的“拆戶”。“拆戶”現象一般較多地發生于那些貧困人口相對較少的村莊，因為這樣做可以使原本的一個貧困戶變成兩個以上的貧困戶，從而達到多占貧困指標和扶貧資源的目的。另一種做法則恰恰相反，就是把原本分開的幾個戶頭合并成為一個戶頭，讓多戶同享一個扶貧指標及其資源，這就是所謂的“合戶”。“合戶”現象一般較多地發生于那些貧困人口眾多且程度相當的村莊，這些村莊由于所給的扶貧指標難以滿足實際需求，為了讓各個貧困戶能夠均享扶貧資源，只得以“合戶”的方式作為一種扶貧資源分配的權宜之計。

2．非貧困對象被戴上“貧困”的帽子

我們在調查中了解到，當地實實在在地存在著非貧困對象“驅逐”貧困對象的現象，有一部分“貧困”指標落實到了非貧困對象的頭上，而有一部分真正貧困的對象反而沒有得到“貧困”指標。這種現象又可以進一步分為以下幾種情形:(1)有的鄉鎮出于為本轄區爭取更多政府資金和項目支持的考慮，通過積極游說上級主管部門或者利用個別領導的特殊關系等方式，使本鄉鎮獲得了相對而言更高的貧困村比例;(2)有個別的鄉鎮干部或者村委會主要負責人利用職務之便為自己的家庭或者親戚朋友牟取利益，讓一些相對而言家境比較好的農戶家庭獲得了“貧困人口”指標，而一部分真正貧窮的農戶卻不能進入到“貧困人口”名單之列;(3)有的農戶本身并不貧困，但有著較為廣泛的社會人脈資源，在貧困人口瞄準中，他們就可以動用這些人脈資源讓自己“被貧困”;(4)還有極個別的地方政府為了能保住當地的“貧困”帽子，甚至不惜人為改動當地人均收入水平的年度相關數據，弄虛作假，欺上瞞下，致使“貧困”帽子很難摘除，走入了一旦被確定為扶貧對象就很難擺脫“貧困”身份的怪圈，扶貧對象的退出機制形同虛設。

3．扶貧項目的瞄準偏差

由于在執行扶貧項目的過程中，一般也要求貧困村自身要有一定比例的自籌資金投入。所以，貧困村在扶貧項目的具體選擇時，往往并不是立足于當地的資源優勢和市場發展前景，而是首先考慮如何以最低的自籌資金投入換來最大的扶貧資金支持。因而，那些自籌資金比例相對較低的項目可能更受歡迎，而有些項目盡管與當地的資源稟賦狀況以及市場發展前景十分吻合，但是由于要求較多的自有資金投入，所以也不會成為貧困村的首選。如此以來，就會出現由于扶貧項目的瞄準偏差而導致的資源配置上的低效率，扶貧項目所起到的實際效果就會大打折扣。比如，在該縣的TP村，據群眾反映，這里的田地雖然不宜水稻但是卻很宜于蔬菜種植，加之地理位置較好便于銷售，所以大力發展大棚蔬菜應該是較好的投資項目。但是該村最終選擇的扶貧支持項目卻是建設一個小型農貿市場。農貿市場雖然公益性較強，但是較之蔬菜大棚項目，在幫助農民增收、農戶脫貧方面的作用力、可持續性以及影響面都存在很大的差距。之所以會做出這樣的選擇，關鍵原因就在于蔬菜大棚項目的建設投入很大，要求本村自籌資金的規模也較大。

四、結論與政策建議

幫助貧困對象盡快擺脫貧窮面貌是當前改善民生系列工程中的最重要內容。長期以來，由于道德風險的大量存在，農村貧困對象瞄準在區域和個體兩個層面上都易產生“劣幣驅逐良幣”的現象，扶貧對象瞄準錯位、瞄準精度不高的情況時有發生，由此帶來了一系列不良后果。一方面，國家有限的扶貧資源難以最大限度地落實到真正需要幫扶的貧困群體身上，政府扶貧工作績效因而深受影響;另一方面，非貧困區域或者個體反而占用了國家扶貧資源，背離了國家扶貧戰略的根本目標，社會公平、公正原則得不到彰顯，社會不和諧隱患不斷增大。因此，我們必須采取切實可行的措施對農村貧困對象瞄準中的道德風險進行防范，并以此作為進一步提高農村貧困對象瞄準精度的出發點和突破口。

第一，要進一步建立健全農村貧困對象動態監測機制。以加強貧困戶數據庫建設為重點，推行戶有卡、村有冊并做到數據適時更新，建立動態電子信息檔案，實現對所有扶貧對象個體信息的數字化動態管理。

第二，加大扶貧工作政務公開力度，強化對貧困對象及扶貧項目的信息披露制度建設，力爭使貧困對象的基本信息、扶貧項目及其資金分配和使用信息都逐步實現公開化、透明化。

第三，加強監督和激勵機制建設，為防范貧困對象瞄準中的道德風險提供強有力的機制保障。一是要加強相關立法和規制建設，并營造良好的法制環境，以嚴厲打擊貧困對象瞄準過程中的以權謀私、行賄受賄等行為。二是要加大對扶貧機構以及基層扶貧組織的監督力度，綜合利用行政、經濟與法律手段，充分發揮媒體輿論監督的優勢，采取組織監督與公眾監督雙管齊下的辦法，最大限度地減少因信息不對稱而導致的道德風險行為。三是要建立合理的內部激勵機制，把個人的薪酬、職務晉升以及個人榮譽都緊密地與扶貧工作實績掛起鉤來。

第四，要逐步推進扶貧機構改革，實行扁平化管理模式以不斷縮減委托代理環節，增加信息傳遞的時效和透明度，從而達到降低道德風險的目標。

第五，要進一步加強政府工作人員和村干部素質教育和思想道德教育，充分發揮法制和道德約束的雙重力量，從源頭上解決貧困對象瞄準中的道德風險問題。

［1］K·J·Arrow．Uncertainty and the Welfare Economics of Medical Care［J］．American Economic Review．1963，(53)．

［2］楊紅艷．政府間博弈與新型農村合作醫療政策的推行［J］．云南社會科學，2007，(1)．

［3］齊超，陳方正．中國反貧困目標瞄準機制研究［J］．社會科學論壇(學術研究卷)，2008，(10)．

責任編輯:葉民英

F3

A

1004－3160(2012)06－0076－05

2012－08－25

1．劉純陽，男，湖南沅陵人，湖南農業大學經濟學院教授、博士生導師，主要研究方向:人力資本與農村貧困;2．陳準，男，湖南長沙人，湖南農業大學經濟學院碩士研究生，主要研究方向:農村貧困。