多中心治理理論對我國城市治理的啟示

■屠鳳娜

隨著我國城市化進程的加快，城市治理的多中心特征越來越明顯，總結這種變化，探討適合這種變化的城市治理模式是非常重要的。城市化過程中所帶來的環境污染、生態失衡、交通擁擠、失業等城市問題，需要我們充分發揮公眾和非政府組織的力量。我國多元化的利益格局也要求多元化的利益代表和利益訴求，城市公共物品和公共事務也需要政府與非政府組織來共同提供。可見，城市治理正由單中心向多中心轉變。多中心治理論為構建新的城市治理模式提供了理論視野，同時有利于提高城市治理能力和效率，實現城市公共事務的和諧運行和可持續發展。

多中心治理理論的內涵及特征

“多中心”一詞是由英國自由主義思想家邁克爾·博蘭尼在《自由的邏輯》中作為經濟學話語率先提出的。他從科技發展歷史和高度集中的計劃經濟分析中，總結出自發秩序和理想秩序兩種表達形式，同時也闡明了社會自我管理的可能性限度。博蘭尼認為，管理社會事務有兩種可能性，一種是多中心性的自發秩序，一種是“集中指導”秩序。他強調管理社會事務只有局部的可能性，有些社會事務需要靠自發秩序去管理，但對自發性缺陷的治理，博蘭尼卻無法用多中心性解決。

隨著經濟全球化、公民社會的興起以及后現代哲學的出現，“多中心”一詞的應用領域開始向政治領域拓展，并獲得越來越多的闡釋和認同。將多中心性概念由市場領域引入到公共服務領域并產生深刻影響的是美國著名的行政學家文森特·奧斯特羅姆和埃莉諾·奧斯特羅姆夫婦，他們通過對地方公共事務治理的組織機制以及公共經濟生產和消費屬性的多年實證研究，認為大城市地方政府管轄單位的治理模式是“多中心的政治體制”，“多中心”意味著在形式有許多獨立的決策中心，但多中心決策之間是一種競合的關系，它們既有競爭性，又可形成契約性或合作性的社會事務。

現代“治理”，是20世紀60年代以后隨著西方資本主義國家進入以強調平等、多元等社會價值觀為基礎的后現代社會而產生的，其標志是1989年提出的“治理危機”一詞。我國學者總結出治理的四個特點，其中指出治理理論認為政府并不是國家唯一權力中心，各種機構（包括社會的、私人的）只要得到公眾認可，就可以成為社會權力中心。治理的目的是在各種不同的制度關系中運用權力去引導、控制和規范公民的各種活動，最大限度增進公共利益。治理重要規則是參與、公開、透明、回應、公平、責任、正當性和合法性等。

基于對“多中心”與“治理”概念的分析，可以對多中心治理的含義進行描述：多中心治理是社會多元主體基于一定的集中行動規則，相互博弈、共同參與管理公共事務、提供公共服務，從而形成多樣性治理模式和組織形式。多中心治理理論的特征表現為：多中心治理的主體是多元主體，包括政府、企業、非營利組織、公民社會、國際組織、社會組織等；多中心治理是通過相互合作給予公民更多的公共服務和公共產品；多中心治理意味著公民既是參與者也是受益者，有直接參與權和收益權；意味著社會治理結構從“單中心”的服從模式向“多中心”的合作模式轉變。

城市治理：單中心向多中心的轉變

所謂城市治理，是指將治理運用于城市公共事務管理的過程。我國傳統的城市治理是一種“單中心”治理模式，其突出特征是公共權力資源配置的單極化和公共權力運用的單向性。它意味著城市公共物品和服務的供給是由城市政府這個單一的決策中心來決定，使得供給結構呈現出一元性、一體化、等級制、命令性的特點，且在政府管理城市的方法和手段上，表現為權力控制、行政命令和制度約束。在傳統的“單中心”治理模式下，城市公共事務的制定和執行是一種自上而下的管理模式。許多活動沒有得到當地居民的理解和支持，也未能充分考慮到他們的切實利益。因而他們沒有積極性，對政府部門設計的發展項目缺乏責任感和擁有感，其行為缺乏持續性。因此，這種傳統的“單中心”城市管理模式在當代面臨著越來越多的城市問題。

與此同時，現代城市的快速發展也要求城市治理模式由單中心向多中心轉變。一方面，我國的城市化需要多中心治理模式。城市化不僅帶來城市經濟社會的快速發展，也會產生一系列社會問題，如環境污染、生態失衡、交通擁擠、失業、社會存在安全隱患等問題，這些問題單純靠城市政府部門來解決是非常困難的。因此，我們努力尋求非政府組織（企業、社會組織、社區等）和公眾發揮更大的效力來支持政府的管理，擴大政府與非政府組織、社會、公眾之間的廣泛合作，同時提升政府自身的治理能力。另一方面，城市治理的民主性需要多中心治理模式。我國社會利益格局的深刻變化同時也引起城市內外各種力量的變化，多元化的利益格局要求多元化的利益代表和利益訴求。從城市管理角度看，城市公共政策的制定到城市公共政策的執行和評估都由政府和非政府組織、公眾組成，從而實現所謂的“人民的城市人民管”。

此外，構建一個既公平、公開又具競爭力的治理系統，對保障城市的可持續發展具有特別重要的意義。這就要求在城市治理過程中，要積極動員社會力量參與城市管理，力求公眾和非政府組織參與到城市管理中來，讓城市的自主性力量在公共服務供給、社會秩序維系、沖突矛盾化解等多種領域充分發揮基礎性作用。從而拉近地方政府與居民之間的距離，依靠多元治理，通力合作，共同解決地方性問題。

總而言之，城市治理就是堅持城市治理的多元價值取向，強調在城市政府主導下，多元主體共同治理城市公共事務，以實現城市經濟發展、社會穩定、環境友好，最終達到城市的可持續發展。也就是說，好的城市治理不僅要求城市政府的效率、有效性、責任性、透明性和回應性，更要求非政府部門的充分發展和服務水平的提高，以及公眾的廣泛參與和民主意識的增強。

多中心治理理論對城市治理的啟示

多中心治理理論強調，治理主體的多元性、治理權力的非壟斷性和治理方式的民主性。城市多中心治理模式的核心是實現城市政府由“劃槳的政府”向“掌舵的政府”的轉變，實現從生產性向調控性的轉變。具體表現在以下三個方面：

一是明確城市政府的治理范圍和主要職責。多中心城市治理模式認為，傳統的單中心城市治理模式之所以效率低、缺乏可持續性，主要在于城市政府治理范圍的界定模糊，對城市公共物品和私人物品缺少必要的區分。因此，要明確城市政府的治理范圍和主要職責。政府在城市治理結構中起主導作用，其治理范圍包括具有公益性的城市公共服務與城市公共事務。這里的公共服務和公共事務包括除了私人物品和私人事務以外的所有事務。政府要堅持“有所為、有所不為”的原則。比如，對于絕大多數私人物品的供給，政府的責任只在于提供一個良好的交易環境；對于自然壟斷物品的供給，政府負責建立一個有嚴厲的政府監督體制的市場供給體制；對于共有資源和純粹公共物品的供給，城市政府應做好決策、監督、協調、指導等工作，把公共物品的許多具體生產職能讓渡給企業或半行政性的機構去做。

二是積極培育非政府組織，實行城市公共事務治理的非正式制度安排。近年來，城市中的志愿團體、非營利機構、非政府組織、社區企業及社區互助組織等廣泛興起，城市治理要充分發揮非政府組織的作用。其中最具有代表性非政府組織就是：企業、社會組織和社區。隨著政府體制的不斷改革，企業開始由提供私人物品和服務向公共物品和服務轉變。但當企業參與了公共事務的治理，就必須承擔一定的公共責任，如保護人類的健康、安全和環境等。這里的社會組織主要包括：公共事業組織（學校、科研機構、社會福利機構等）和社會團體（消費者協會、旅游協會等）。作為城市多中心治理的多元主體之一，社會組織的主要職能就在于彌補市場和政府部門的不足，完成市場、企業和政府部門不能或不能有效完成的社會職能。社區自治是城市治理的基礎工程，城市社區自治強調居民廣泛參與，倡導自我管理、自我教育、自我服務，這本身就是城市治理的基礎性工作。

三是提高社會自主性，培育公眾參與意識。城市多中心治理強調公眾參與，實現政府與非政府組織的互動，以實現公共利益和各主體間效益的最大化。在我國的城市治理中，公眾參與方面取得了一定的進展。但無論是從人們的思想意識上，組織機制上，還是制度建設上，都存在著明顯的缺乏或不足，使得城市治理從決策到執行，從過程到結果都不能符合大多數人的利益，并造成公共資源的浪費和過度使用。因此，為確保公眾參與城市管理，實現真正意義上的公眾參與，還必須通過政府和全社會的共同努力，增強公眾參與城市管理意識、健全公眾參與管理制度。

參考資料

1.邁克爾·博蘭尼.自由的邏輯[M].馮銀江，李雪茹譯.長春：吉林人民出版社，2002：142.

2.俞可平.治理與善治[M].北京：中國社會科學出版社，2000.

3.[美]邁克爾·麥金尼斯：多中心體制與地方公共經濟[M].上海：上海三聯書店，2000：69-95.

4.張文禮.多中心治理：我國城市治理的新模式.開發研究，2008，（1）：47.