中國環境NGO的發展及其環保實踐能力分析

曹 宏 安秀偉

(山東師范大學政治與國際關系學院，山東濟南 250014)

中國環境NGO的發展及其環保實踐能力分析

曹 宏 安秀偉

(山東師范大學政治與國際關系學院，山東濟南 250014)

當前中國環境NGO在數量和規模方面有了較大的發展，但其環保實踐能力仍停留在較低水平上，環保實踐的效果較差。究其原因，既有環境NGO自身建設不足的因素，更為關鍵的因素是相關法律制度不完善。為克服上述困境，一方面政府應借鑒西方發達國家的做法，為環境NGO開展環保實踐提供制度支持;另一方面，環境NGO也要努力加強自身建設，提高環保實踐能力。

中國;環境NGO;環保實踐;對策

一、中國環境NGO的產生

環境NGO是以環境保護為主旨、不以營利為目的、不具有行政權力、為社會提供環境公益性服務的民間組織。20世紀90年代以來，中國環境NGO的發展實現了巨大的轉型，表現在:“第一，環保社團的構成發生變化。90年代以前的環保社團，絕大多數是自上而下組建的半官方社團，實際上是政府進行社會動員的工具。90年代以后，純民間性質的環保社團(包括高校學生社團)或志愿者活動團體開始在全國各地大量出現，并呈逐年增加的趨勢。①王文哲、陳建宏:《生態補償中的公眾參與研究》，《求索》2011年第2期。第二，環保社團的資源獲取方式，特別是資金來源，已經發生重大變化。80年代，環保社團的活動經費主要來源于政府的財政撥款;90年代以來，財政撥款所占的份額越來越少，原有社團的活動經費來源多元化，新建社團則幾乎享受不到國家財政撥款，經費主要靠自籌。第三，環保社團，特別是新興純民間環保社團，日益具有較強的務實行動取向。第四，民間環保團體在其活動對象上，越來越注意面向廣大公眾。第五，越來越多的非專業環保團體，也積極參與或開展環保活動。”②中國青少年發展基金會編:《擴展中的公共空間》，天津人民出版社2002年版，第100－105頁。目前，中國的環境NGO主要有兩種類型:其一是政府設立的環境NGO。政府發動成立的環境NGO主要有1979年成立的中國環境科學學會，1983年成立的中國野生動物保護協會，1992年成立的可持續發展研究會和1993年成立的中華環保基金會等。這些組織在編制、經費、活動等方面帶有明顯的政府主導的色彩。其二是民間(草根)環境NGO。中國第一家民間的環境NGO是1994年經民政部批準成立的“中國文化書院·綠色文化分院”，即“自然之友”。1996年，“北京地球村”、“綠色家園”相繼成立，他們與“自然之友”共同成為中國環境NGO的三面旗幟。在他們良好的示范效應下，全國的環境NGO取得較快發展。據中華環保聯合會(ACEF)的統計，截至2008年10月，我國共有各類環境NGO 3539家，總數比2005年增加了771家。其中，政府部門發起成立的環境NGO 1309家，占37%。民間自發組織的環境NGO 508家，占14．4%。學生環保社團及其聯合體共1382家，占39%。國際環境NGO駐華機構90家，占2．5%。港、澳、臺三地的環境NGO有250家左右。③中華環保聯合會:《2008年中國環保民間組織發展狀況報告》，2008年10月30日發布。

中國環境NGO之所以自上世紀90年代起取得快速發展，其原因主要有以下三個方面:一是公民社會發展的必然結果。改革開放以來，特別是1992年鄧小平南方談話發表后，中國進入了從計劃經濟、有計劃的商品經濟向社會主義市場經濟過渡的時期，同時在政治上確立了“小政府，大社會”的改革目標。在經濟、政治體制改革的大背景下，公民社會獲得了日益寬松的生存環境，人們的思想觀念、利益取向不斷發生變化，自由、多元化的社會日益形成和發展，這為民間組織的成長提供了適宜的土壤。二是政府環保職能的局限性。雖然自20世紀70年代以來，中國政府在環境治理方面投入了大量的人力、物力和財力，如頒布了專門的環境法并成立了執法機構，但環境形勢依然嚴峻且有進一步惡化的趨勢。環境NGO作為公眾參與環保的主要形式，一方面可以通過自籌資金、自主治理以及合約等方式，有效應對一系列環境問題，從而彌補政府的公共治理失靈;另一方面可以通過推動環保知識的宣傳和環保文化的培育，增強公民環保意識和企業的社會責任感。三是國際社會對公眾參與環境治理的推動。中國環保事業從改革開放伊始就與國際社會有著密切的關系。1972年6月5日，聯合國人類環境會議在瑞典斯德哥爾摩舉行，這是世界各國政府第一次共同探討全球環境保護問題。這次會議推動了我國環保法律的制定和環保機構的成立。1992年聯合國環境與發展會議通過《21世紀議程》，具體提出了公眾參與的目標和要求。相應地，中國《21世紀議程》也將“團體及公眾參與可持續發展”作為主要內容之一。中國環保事業的公眾參與由此得到快速發展，環境NGO也以此為契機逐漸發展起來。

二、中國環境NGO環保實踐現狀及制約因素

(一)中國環境NGO環保實踐的現狀

第一，環保實踐的方式和內容以環保宣傳環保教育和影響政府決策為主。①歐巧云:《環境可持續發展的民主訴求:多向度的闡釋》，《求索》2011年第3期。“自然之友”、“地球村”等環境NGO活動的重心都是環保宣傳和環保教育，提高公眾環保意識和環境公共參與意識。2000年，“自然之友”從德國引進流動環境教學模式，運行了中國第一輛環境教育教學車——“羚羊車”。多年來，“自然之友”通過“羚羊車”開展全國性中小學環境宣傳活動、鄉村教師培訓項目。2007年，“自然之友”整合各方資源，設立“自然講堂”項目，在學者與公眾的互動中，人們更加了解環境議題的內涵以及如何在生活中做到保護環境，使人們的生活更健康更自然。“地球村”也通過在中央電視臺播出環保宣傳節目，在北京、上海等城市的社區開展綠色社區建設活動等，積極向公眾宣傳環保。

環境NGO通常運用自身的專業知識和溝通渠道，對國家環境政策的制定和實施進行監督。“自然之友”的前任會長梁叢誡曾多次被邀請參加《水污染防治法》、《能源法》等法律的修訂，他向全國政協遞交的5項提案和向國家環保署提交的1項提案均被采納。環境NGO還通過對重大環境問題的調查分析，向政府部門提出建議，促進政府決策的科學化。2005年3月，媒體對事先未經環境影響評價和文物局相關部門批準的圓明園湖底鋪設防滲膜事件進行了披露。隨后，“自然之友”通過主辦市民、專業人士、政府官員共同參與的網絡直播研討會，積極推動并參與國家環保總局舉辦的聽證會，緊密跟蹤事態的進展，為促進事件最后進入環評程序起到了積極作用。2008年8月底，著名造紙企業印尼金光集團旗下公司——金東紙業股份有限公司尋求A股上市被多家環保組織阻撓，6家環保組織聯名上書國家環境保護部，呈報金東紙業及其數家控股公司的多起環境違法和違規記錄，建議“暫緩批準”其上市環保核查。②陳統奎:《給“綠色證券”裝上牙齒》，《南風窗》2009年第3期。在此事件中，“自然之友”、“綠家園”等環境NGO通過發揮自己的監督權保證了環境政策的實施，給企業上市設置了一個新的環保門檻。

中國環境NGO利用自身的團體優勢以及專業優勢，對環境污染受害者進行法律援助。“中華環保聯合會為幫助污染受害者特別是弱勢群體進行環境法律維權，專門設立了‘環境法律服務中心’，該中心的宗旨是通過環境法律維權，協調和配合政府落實環境保護目標，組織開展維護環境權益和立法，動員社會力量運用法律手段對環境權益受到侵害的公民、法人和其他組織，尤其是弱勢群體進行環境權益的維護。”③李茂平、彭月英:《我國民間組織的生態環境保護功能探析》，《湖湘論壇》2008年第6期。

第二，環保實踐尚停留在較低層次上，環保實踐效果不是特別顯著。

環保實踐層次較低。環境NGO的活動可以分為三個層次:通過環境教育使公眾意識到環境與資源危機、作為利害關系人和政府協商環境決策、針對環境政策出臺后的實施行為施加影響。西方國家的環境NGO發展較為成熟，環境保護活動已在后兩個層次全面展開。而我國的環境NGO還處于初步發展階段，目前的活動主要停留在第一層次上。“我國的環境民間組織，目前從事的還是比較初級的活動，如放鳥、種樹、護林、撿垃圾、環保宣傳教育等，專業化程度不高。與西方國家相比，對政策的直接參與程度遠遠不夠，組織動員能力較低，難以產生重大的社會影響力和政策能力。”①江瑩、郭華:《試論環保NGO的發展方向》，《河北大學學報》(哲學社會科學版)2006年第3期。

環保實踐效果尚不顯著。對于環境NGO成功參與和叫停的“圓明園防滲工程”、“怒江事件”、“二十六度空調節能行動”、“廈門PX項目”等案例進行考察，不難發現，這些案例背后包含很多的偶然性因素，即環境NGO對政府和企業行為干涉成功的條件是“天時”、“地利”、“人和”俱在。但對于大量的地處偏遠落后地區的政府和企業行為，環境NGO介入和參與的能力是很有限的。如2005年的“松花江污染事件”，環境NGO在此事件進展過程中的聲音難以聽到。

(二)制約中國環境NGO環保實踐的因素

當前，制約中國環境NGO環保實踐能力的因素是多方面的，歸納起來，最主要有以下兩個方面:一是環境NGO的發展存在制度性約束。首先是對環保NGO設置的準入門檻過高。我國現行《社會團體登記管理條例》第6條規定:“國務院有關部門和縣級以上地方各級人民政府有關部門、國務院或者縣級以上地方各級人民政府授權的組織，是有關行業、學科或者業務范圍內社會團體的業務主管單位。”民間組織“應當經其業務主管單位審查同意”和“有50個以上的個人會員或者30個以上的單位會員”方可在民政部門注冊登記。《社會團體登記管理條例》第13條還規定，“在同一行政區域內已有業務范圍相同或者相似的社會團體，沒有必要成立的，登記管理機關不予批準籌備”、“成立一個全國性社團至少需要10萬元資金，而地方性的和跨行政區域的社會團體則需要3萬元以上的資金”。限于上述條件，我國環境NGO在各級民政部門正式注冊登記率較低。76．6%的由政府發起成立的民間環保組織選擇在民政部門注冊，85．1%的高校環保社團為高校內部社團，而草根民間環保組織更愿意選擇工商注冊，國際民間環保組織尚無法在國內取得注冊。②中華環保聯合會:《2008年中國環保民間組織發展狀況報告》，2008年10月30日發布。這樣一來，很多環境NGO就成了非法的團體，甚至有一些組織因此而解散。其次是對環境NGO的管理不規范。雙重管理制度不利于環境NGO的健康發展。我國目前還沒有統一的《民間組織法》，對民間組織的監管主要依據國務院的《社會團體登記管理條例》等法規，管理制度可以概括為“歸口登記、雙重負責、分級管理”。國內非政府組織對這種雙重管理制度存在諸多抱怨和不滿，主要原因在于:一方面是政府在事實上采取了“重準入輕過程”的以注冊登記為主導的管理方法，另一方面是登記注冊與業務管理部門間缺乏良好的溝通協調機制。③賈麗虹:《中國環境NGO的發展與制度創新》，《云南財經大學學報》(社會科學版)2009年第3期。這種管理制度與環境NGO的自治性質相違背，不利于其健康發展。捐贈鼓勵制度不健全，導致民間環保NGO的資金來源不足，影響了其生存和發展。我國《公益事業捐贈法》第8條規定:“國家鼓勵自然人、法人或者其他組織對公益事業進行捐贈。”但是，配套法律制度不健全、不合理。如向環境NGO捐贈是否一律視為“對公益事業捐贈”，目前法律還不明確;對捐贈人的稅收優惠力度還不夠大;對向半官方的“中華環境保護基金會”和向其他民間環境NGO進行捐贈，在稅收優惠等方面實行差異化待遇，前者可享受稅前全額扣除，后者只能在企業所得稅應納稅額3%以內扣除等。公益訴訟制度缺位，影響了環境NGO作用的發揮。依照我國《民事訴訟法》第108條的規定，只有“直接利害關系人”才能作為原告提起損害賠償訴訟，這在客觀上剝奪了環境NGO的環境訴權，因為環境NGO是為保護環境公共利益而成立的組織，但他們往往并非環境污染的“直接利害關系人”。在一些涉及社會公共利益的環保事件中，環境NGO在提起訴訟時常常面臨著“名不正言不順”的尷尬局面，其中大部分起訴由于不符合訴訟的主體資格而被法院駁回，這大大影響了環境NGO參與環境保護的熱情和效果。二是環境NGO自身建設的問題。首先是組織性、專業性不夠強。“由于我國的環保非政府組織還處于起步階段，各方面發展還很不規范和成熟，在一些組織內部存在著管理混亂、工作效率低、時效性差等諸多問題。”④馬國棟:《中國民間環保組織發展現狀及分析》，《學會》2006年第9期。專業化是環境NGO產生重大社會影響的條件。我國的環境NGO在組織管理、資源動用，特別是與各種環境保護相關的專業能力等方面，都存在較大的不足。據調查，我國26．8%的民間環保組織的全職人員沒有環保相關專業知識，近50%的民間環保組織中僅有1－2名環保專業人員，其中缺乏環保知識培訓是造成專業性不強的主要原因。⑤任秀芬:《發揮環保民間組織作用共同促進環保事業發展》，《海峽科學》2007年第6期。二是資金、人力資源不足。資金和人力資源不足是我國環境NGO普遍存在的問題。“自然之友”會員是1000多人，一年會費收入5萬多元，只夠發簡報等簡單的活動。”⑥劉芳、徐艷榮:《對我國環保NGO的法律分析》，《當代法學》2002年第6期。據“北京地球村”負責人稱，其組織沒有固定的資金來源，大多數經費都來自于國際社會方面的資助，國內的資助很少，制作電視節目的經費也用來維持組織的基本運作。很多環境NGO的活動也都因為資金的約束而未能夠完整開展。如“綠家園”依靠自籌的微薄資金，從1996年起曾連續三年前往內蒙赤峰科爾沁草原種草固沙，但最終由于資金困難，活動不得不在2000年停止。與資金缺乏相伴隨的現象便是人力資源的問題。由于沒有經費，環境NGO就無法招攬優秀人才，有時連現有的人都難以挽留。

三、提高中國環境NGO環保實踐能力的思路和對策

(一)政府要為環境NGO開展環保實踐提供制度支持

西方國家NGO的準入門檻普遍設置得比較低，如美國和加拿大的注冊登記制度。美國對NGO實行自由注冊登記制度，登記注冊僅僅是NGO作為法人申請稅收優惠和減免的必要條件，NGO可以自由選擇是否注冊，經過登記注冊的NGO將獲得法人資格，而未經過登記注冊的NGO則以非法人身份存在。加拿大政府采用完全注冊登記制度，NGO必須向政府指定部門注冊登記，經過注冊管理部門備案后才可以開展活動，登記注冊的程序十分簡便，NGO只需具備發起人、參與人員、行動章程、管理機構以及少量經費，就可以通過注冊取得執照。可以看出，無論是實行自由登記制度的美國，還是實行完全注冊登記的加拿大，其NGO取得合法身份的手續和條件都比較寬松，這一點值得我國借鑒。

對民間環保組織予以引導鼓勵。首先，明確環境NGO的法律地位，賦予環境NGO應有的法律地位對于環境NGO的生存和發展至關重要，可以考慮在《中華人民共和國環境保護法》的修改中增加對環境NGO法律地位的確認，賦予環境NGO在立法、執法與環保監督等方面的參與權，并賦予環保NGO訴訟權，從而避免目前《社會團體登記管理條例》使環境NGO所遇到的尷尬的法律處境。①郭曉勤、歐書陽:《中國環境NGO角色定位:問題與對策》，《學會》2010年第7期。其次，加大對環境NGO資金與人員的援助，政府部門應該通過各種渠道給予環境NGO政策上的扶持和幫助，比如在資金方面，可以建立相應的籌集資金的機制，或者要求地方政府適當撥款，還可以利用政府的號召力來提高公眾的捐助意識，以獲得更多人的支持和幫助。再次，引導環境NGO加強自身管理，政府要有意識地培育環境NGO的自主管理能力，建立健全組織發展所必要的人事和財務制度，建立廣泛籌集資金的籌款機制，包括資助、會費、各類捐贈甚至境外資金、申請國內外項目等，也可借鑒國外經驗，適當地開展一些與自身業務相關的有償服務獲得經營性收入，從而引導環境NGO走上自治的良性循環的軌道。對于環保成績突出的民間環保組織或者個人，政府應當給予獎勵和表彰。

(二)環境NGO應努力增強自身環保實踐能力

加強組織內部建設。環境NGO的工作人員應通過不斷學習，提高自身的業務素質與能力，進而提高整個組織的參與能力;加強機構管理，做到公開化、透明化，從而提高自身的社會誠信度、公信度和認知度;樹立品牌意識和競爭意識，積極主動參與政策的制定，避免在造成損害以后被動地動員民間力量和社會資源進行參與。目前，我國環境NGO的主要活動方式是依托政府的支持，主要停留在教育引導公眾植樹、呼吁保護野生動物、配合政府宣傳環保等提高公眾環保意識的低水平階段，這大大制約了環境NGO的作用發揮和社會影響力。環境NGO要提高在環境領域的話語權和社會影響力，必須改革活動方式，借鑒西方國家環境NGO組織活動的經驗，既可游說政府，也可與政府合作，或者在政府的支持下，在環保立法、執法、環保監督等方面激發廣大志愿者以非對抗的方式為環境公共利益而抗爭。②郭曉勤、歐書陽:《中國環境NGO角色定位:問題與對策》，《學會》2010年第7期。

環境NGO應積極加強與企業的合作。一方面，企業是環境保護的直接參與者和環境NGO的資金提供者;另一方面，環境NGO也是企業履行社會責任的參謀者和得力助手，是企業實施公關、營銷戰略的工作平臺。日本“再利用運動市民之會”為了減少因造紙引起的森林資源消耗，與企業聯手成功地開發出用榨糖后的廢甘蔗渣制成非木材紙，并以此項目產品銷售收入的1%建立了一項基金，用于支持國內外的造林項目。③李冬:《日本的環境NGO》，《東北亞論壇》2002年第3期。我國環境NGO可以借鑒國外同行的成功經驗，與企業建立良性的互動合作關系，既幫助企業降低成本解決排污問題，又通過與企業合作開展各種環保宣傳項目來提升企業的知名度，為其樹立良好的公眾形象。

F205

A

1003－4145［2012］09－0182－04

2012－07－16

曹 宏，山東師范大學講師。安秀偉，博士，山東師范大學政治與國際關系學院副教授。

(責任編輯:周文升wszhou66@126．com)