高等學校編外人員管理現狀與分析

□封紅梅

( 河北廣播電視大學，河北 石家莊 050071)

高等學校作為典型的事業單位，其編制結構和管理完全遵循事業單位改革的發展方向。隨著高等教育事業的不斷發展，高等學校編外管理人員日益增多，有的已成為一些學校開展工作的重要力量。但由于編外人員用工管理缺乏政策依據，存在諸多問題，既不利于學校的發展，也給學校的人力資源管理工作帶來了隱患。采用何種編外管理模式，是高等學校在體制改革過程思考的一個重要問題。

一、高等學校編外人員管理現狀

1.高等學校工作人員超編現象較為普遍。高等學校的編制數大多延用十幾年前的標準。近年來，隨著招生規模不斷擴大，教師教輔崗位缺口很大。而受機關事業單位人員精減等政策的影響，各級編辦給高校擴編的可能性很小，高等學校使用編外人員現象普遍，且數量呈逐年增多趨勢。有些發展迅速的成人高等學校，由于其歷史原因，核定編制人數較少，而隨著終身教育的提倡和發展，編制人數早已遠遠不能適應現實情況，使用編外人數甚至超出了編內核定人數。

2.編外人員工作崗位相對集中。高等學校編外用工崗位主要集中在專業技術類崗位和后勤服務類崗位，而管理崗位編外用工比例較少。編外用人的部門主要包括學生管理部門的宿管員；后勤保障部門的門衛、食堂炊事員、水電暖工、鍋爐工、清潔工等；教學部門的外聘教師；實驗室輔助管理人員；辦公室打字員、駕駛員等，這些部門的編外用人占整個高校編外用工崗位的絕大部分。

3.人員身份多元化。由于編外人員工作崗位遍及學校各個細微服務環節，崗位性質各不相同，所以高等學校編外人員的社會身份復雜多樣，包括有大中專應往屆畢業生、離退休返聘工作人員、企業轉崗職工、進城務工人員等等。編外用人可以增加社會的就業渠道，在一定程度上緩解了當前就業難，特別是大中專畢業生就業難這一社會性問題。

4.學歷 、職稱逐漸高移。近年來，隨著高等學校各層次學歷招生規模的不斷壯大，對專業技術崗位人員的需求也不斷增長，編外人員學歷、職稱不斷提高門檻，呈高移趨勢，大中專畢業生開始成為高等學校輔助管理崗位的主要流向，甚至研究生學歷畢業生，也開始出現在編外人員的行列。

5.編外用人形式多樣化。高等學校編外用人形式主要有三種：一是通過人才市場實行人事代理；二是通過人才公司或勞務公司實行派遣制；三是單位直接招聘使用。以河北省為例，省屬高等學校通過人才市場實施人事代理和通過學校進行合同聘用已占編外用人形式主體。

二、高等學校編外人員管理存在的主要問題

1.管理不規范，隨意性較大。現行的高等學校編外人員管理普遍存在無序混亂狀況，離規范化、有序化的目標要求還有一定差距。大多數高等學校，尤其是一些規模較小的中職、高職學院尚未建立健全編外用工管理制度和辦法。由于高等學校行政隸屬同級政府機關管理，在編外招聘人員等環節存在組織、人事、編委、財政等多頭審批現象，而實際上大部分學校編外招錄都是由單位自主進行的，經審核批準的所占比例很低。另外，高等學校在編外人員的招錄方式上缺乏統一規范、公開透明的操作流程，在人員進出、薪酬變動、業績考核等方面未能結合考慮學校長期發展目標，隨意性較大，招聘人員素質良莠不齊，實際崗位需要往往難以得到保證和滿足。

2.缺乏明確的政策依據，管理上常打擦邊球。高等學校對于編外人員的管理缺乏明確的國家政策法規依據。根據國家的規定，目前事業單位用人，體制上只有編制內人員的管理規定，而對于編外人員的相關規定尚不明確，盡管根據《勞動合同法》的規定，事業單位編外人員管理也可以適用，但實際操作中，特別是在新《勞動法》等法律法規相繼出臺后，不少高等學校采用新興的勞務派遣形式進行招聘，在實際操作中常常摸著石頭過河，亟待全面和完善。加之一些高等學校法制意識不強，并未與編外人員簽訂勞動合同，甚至只是事前達成口頭協議，這就導致了高等學校對于編外人員管理的混亂，在日常管理中容易打政策的擦邊球，經常出現使用和辭退人員隨意性大、不訂立書面勞動合同、不繳社會保險等情況；有些學校即便與編外人員簽訂勞動合同，也存在合同期限不明確、工資福利標準不統一等不規范問題；有的學校編外人員社會保險繳納項目不全，甚至還不交納，使職工基本權益得不到保障等等。隨著國家相關法律法規的健全和員工法律維權意識的增強，相關勞動爭議越來越多。一旦處理不好，將會引發社會矛盾，從而影響學校和社會的穩定。

3.沒有資金保障，同工不同酬普遍存在。由于高校編外人員管理缺乏政策依據，大量未經批準的編外人員工資福利支出不能納入財政預算管理，只能列入其他支出科目。因此在編外人員管理經費上，很多學校都存在著變相挪用辦公經費、項目經費等狀況，由于沒有專項資金的保障，各高等學校編外人員的使用也很難按照法律的規定進行規范管理。這樣做不僅違反了國家財政預算管理制度，還直接導致編外人員工資福利整體偏低，養老保險、醫療保險、失業保險、工傷保險、住房公積金等保障待遇不齊全，同工不同酬現象普遍存在。

三、造成高等學校編外用工現狀的原因分析

當前高校使用編外人員通常都存在管理無序、混亂、缺乏政策保護。分析其中原因既有政策管理上的不銜接，又有學校自身人力資源的未整合；既是事業單位改革大背景的產物，又是學校自身管理不規范的后果。

1.國家編制管理尚未及時銜接配套，促使高等學校不斷配置編外工作人員。在當前國家教育事業大發展背景下，高等學校招生規模不斷擴大，教學管理業務工作量也不斷增加，客觀上需要配置更多數量相關工作人員參與事業發展。很多學校提出應根據當前學校總體規模、科研發展水平和在校學生人數重新修訂舊有編制，增加學校編制基數，但是由于編制核定與增加涉及組織、人事、財政等多個相關部門協同參與，而且又處于事業單位改革的大趨勢下，所以一直沒有得到最終的行政批復，現行的絕大部分高等學校依然沿用多年前核定的人員編制標準。這就造成用人需求與核定編制的矛盾日益突出，在人員編制相對緊缺同時無法得到及時補充和增加的情況下，合理配置編外工作人員就成為解決這一困境的必然選擇。

2.學校未及時盤活存量人力資源，在編人員工作量不飽滿。目前，一些高等學校實際還有一些存量編制可以利用，比如說出國后滯留國外長期逾期不歸人員、改革初期停薪留職逾期不歸人員、無故長期事假人員等多種因各種非正常原因不參與正常工作且時間較久的人員所占用的學校編制。這部分編制的崗位實際上處于空缺地位，根本不能為學校發展做出任何貢獻，理應由學校收回編制和崗位，重新盤活利用，以解決學校人員編制短缺的實際困難。此外，在已有的在編人員工作崗位上，因人設崗、人浮于事、工作量不飽滿、效率低下的現象也非常突出。對于學校擴張后增加的工作量不能進行學校內部有效的自行消化，只簡單依賴擴大用工規模，增加編外人員聘用數量來解決。這樣反而更促使已有的編內人員惰性增加，不求上進，有些關鍵工作甚至完全依賴外聘人員，長此以往，形成惡性循環。

3.全國事業單位改革不斷推進深入，用人方式趨于多樣化。伴隨高等學校全員聘用制改革和后勤社會化改革的推行，高等學校的人力資源管理方式愈加靈活多樣。一些服務性、輔助性、保障性的崗位人員(例如：保安、食堂、宿管員等等)聘用已逐步通過新型的人力資源外包方式解決，不再占用珍稀的人員編制，改由長期聘用編外工作人員解決。

4.學校對編外人員數量控制意識不強。長久以來，受整體人事管理理念的局限和相應制度的缺失，國家對高校工作人員規模的控制主要局限于對在編人員數量的管理和控制，對于編外人員的管理卻基本處于無序狀態，缺乏相應的制度約束。這種情況下，學校應根據自身實際情況，權衡利弊，做好自行管理。而實際情況卻是，好多學校對編外用人數量無詳細計劃，控制意識不強，結果造成編外人員規模非理性擴張。

四、規范高等學校編外人員管理的模式與途徑

1.創新、完善高等學校編外人員管理制度。根據高等學校全面推行聘任制度的要求，2010年我國高等學校所有人員均需與單位簽訂聘任合同，但目前政策中所考慮的還主要是編制內工作人員，并不包含編外人員。隨著我國高等學校體制改革的深入推進，國家相關管理部門應該對高等學校編外人員管理模式予以考慮和重視，并對相關制度建設給予一定的政策扶持，并盡快出臺相關政策。通過對河北省56所省屬高校編外人員管理情況調研得出結論：近年來，在高等學校普遍采用的人事代理制度非常值得推廣。人事代理制度是指各級政府人事行政部門所屬的人才流動服務機構依據國家有關人事政策法規，接受用人單位或個人委托，對其人事業務實行集中、規范、統一的社會化管理和系列服務的一種人事管理方式，是實現人員使用與人事關系管理分離的一項人事改革新舉措。其最大的特點在于割斷了以人事檔案為核心的人才對單位的依附關系，實現人事關系管理與人員使用相分離，變“單位人”為“社會人”，對用人單位和個人都有好處：既可以使用人單位對人才擇優汰劣，提高競爭力；又可以合理促進人才流動，充分實現人才優化配置，達到人才資源與其他生產要素的最佳組合。高等學校實行人事代理制度是近幾年逐漸成熟和發展起來的。其目標是建立高校內部的人才競爭機制，優化人員結構，提高用人效益，逐步推行事業單位的全員聘用制，從而實現人事管理工作的三個轉變，即從固定用工向合同用工轉變，從身份管理向崗位管理轉變，從計劃型管理體制向市場化管理體制轉變。在實行人事代理制度的過程中，高等學校人事部門要樹立“以人為本”的思想，由傳統的人事管理意識為中心轉向“以人為本”的人力資源配置意識為中心，實現從管理向服務的職能轉變，努力營造良好的校園人文環境，提高高等教育事業凝聚力；同時也需要營造“競爭機制”，優化人力資源配置，促進人員的合理流動；遵循“科學設崗、公開招聘、嚴格考核、合約管理”原則，因事設崗，按崗聘人。在人事代理人員的管理上決不能搞歧視和差別待遇，尤其是在政治待遇、職稱評審、職務晉升、教育培訓等，都應一視同仁。

2.規范編外管理人員的管理主體。高等學校編外人員管理是新時代我國高等學校人力資源管理工作的一個重要組成部分，學校相關管理部門應該詳細了解相關法律法規，明確編外人員的管理主體為高校單位法人，并對編外人員主體進行規范，否則高等學校將面臨法律風險。政府相關管理部門也應該加強高等學校對編外工作人員的報備和申請工作，并統一進行管理，嚴禁非高校法人以外其他主體在未經批準的情況下使用編外人員，并進一步明確責任，對于非法用工單位進行問責。這不僅有助于高等學校整體掌握編外人員具體情況，也有助于高等學校對編外人員進行規范有序的管理，更可以有效減少學校與編外人員之間的勞動爭議。

3.安排專項資金保障編外管理經費。高等學校編外管理人員存在的事實是不容忽視的，為促進高等學校和諧、穩定的發展，在考慮高等學校發展規劃具體問題過程中，尤其是高等學校在進行各項經費分配過程中，應該建議對編外人員設置專項資金，專款專用，提取高等學校編外人員保障基金，用于保障編外人員必要的各項工資福利支出以及一旦發生的各類勞動爭議和糾紛需要的必要支出。同時，在高等學校改革過程中，也可以嘗試對此類資金分配進行事前預算，以事定費，明確費用中一部分資金可以用于編外人員的管理支出，或者通過人員派遣的方式轉化為人力資源管理的相關費用等，從而解決編外人員各類管理經費的問題。

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