建筑物所有權與土地使用權沖突新解

蔣曉玲

(山東工商學院法學院，山東煙臺 264005)

建筑物所有權與土地使用權沖突新解

蔣曉玲

(山東工商學院法學院，山東煙臺 264005)

在我國，建筑物所有權可以歸國家、集體和個人所有，而建筑物所依存之土地的所有權卻只能歸屬于國家。建筑物所有人所擁有的只能是一定年限的土地使用權，基于建筑物與土地的不可分性，當土地使用權到期時，必然產生建筑物所有權與土地所有權之間的權屬沖突。關于如何解決這一難題，《物權法》雖有規定，但不具體，對解決沖突無明顯作用。實際上，解決建筑物所有權與土地使用權沖突的最好辦法是確立建筑物所有權人的優越地位，延長土地使用權期間，賦予建筑物所有權人土地續期權、補償權和優先權，降低土地使用權續期負擔。

建筑物所有權;土地所有權;土地使用權;沖突;協調

一、沖突的形成

建筑物或稱房屋，一般是指在土地之上興建的供人居住、工作、學習、生產、經營、娛樂、儲藏物品以及進行其他社會活動的工程建筑。建筑物所有權是指建筑物所有人依法對建筑物所享有的占有、使用、收益、處分的權利。建筑物所有權是物權法中的不動產所有權，一般由土地使用權人原始取得。《物權法》第142條規定:“建設用地使用權人建造的建筑物、構筑物及其附屬設施的所有權屬于建設用地使用權人，但有相反證據證明的除外?！?/p>

土地使用權是土地使用權人在法律允許的范圍內對土地所享有的占有、使用、收益和處分的權利。土地使用權是物權法中的用益物權，種類有三:農村土地承包經營權、建設用地使用權和農村宅基地使用權。在這三種土地使用權中，法律允許在地上興修建筑物的是建設用地使用權和農村宅基地使用權。由于農村宅基地使用權具有無期性、無償性，因此不存在土地使用權到期之后地上建筑物歸屬問題，二者之間不會發生權屬沖突或即使有沖突也因土地使用權的無期性、無償性而掩蓋。而建設用地使用權就不同了，建設用地使用權是有償的、有期限的，當建設用地使用權到期后，地上建筑物的所有權如何保護就是我們必須面對的一個現實問題。①申建平:《宅基地使用權流轉模式的選擇》，《政法論叢》2011年第3期。我國臺灣地區學者謝在全在其《民法物權論》一書中曾指出:“建筑物與土地各異基地所有人時，建筑物所有人仍有權使用基地之規定，勢必導致需拆除建筑物，因而有害社會經濟及公共利益之結果，故應如何確定建筑物與土地之利用關系，除當事人約定外，實屬問題?！雹谥x在全:《民法物權論》(上)，中國政法大學出版社1999年版，第169－170頁。

實際上，建筑物所有權并不是在任何情況下都會與土地使用權發生沖突，二者形成沖突需具備一定的條件，即權利人可以取得建筑物所有權但卻無法取得土地所有權。因此有學者認為“房地產權益沖突是以社會主義市場經濟體制的建立和發展為背景而產生的”。③趙貴龍、關永年:《論市場經濟條件下房產與地產權益的沖突及其法律協調》，《山東法學》1998年第1期。在以土地私有制為主體的社會里，建筑物所有權與土地使用權一般不會發生權利沖突。因為實行土地私有制，土地所有權與建筑物所有權完全可以歸屬于同一個主體，即使進入交易領域，二者也可以通過權利的同步轉移或同向轉移而避免沖突，因此，在以土地私有制為主體的社會里，建筑物所有權與土地使用權不會形成根本性的沖突，即使存在沖突，它也是暫時的和局部的，最終都可以通過所有權的調整而消滅沖突。

而在以土地公有制為主體的社會里，由于實行土地國家或集體所有，個人不能取得土地所有權，必然會形成一種區別于土地私有制國家的特殊的土地使用權制度。但這種特殊的土地使用權制度也因土地的使用方式、使用內容的不同而產生不同的法律后果。

一種是對國有土地實行無償、無期限使用。改革開放之前，我國實行計劃經濟，在城鎮土地使用方面，沿襲了前蘇聯和東歐等國家的做法，實行土地無償劃撥，由單位和個人無限期使用，此時地上建筑物所有權一般也都屬于國家或集體，私人擁有房產的情況極少。土地及其地上建筑物基本上實現了所有權的一體化結合，地產權利和地上物權利或極少異動或其異動基本上是以同步轉移為特征。即使存在房屋等地上物的非公有性，也因土地使用權的非商品屬性、不能流通性而掩蓋了土地使用權和地上物所有權因期限上的不協調而產生的沖突。因此，在計劃經濟模式下，建筑物所有權與土地使用權之間沒有沖突或沖突尚未顯現。

另一種是對國有土地實行有償、有期限使用。改革開放之后，我國開始實行社會主義市場經濟。為了促進經濟發展，提高土地利用效率，實現土地的資產價值，國家開始嘗試國有土地有償有期限使用，并逐漸形成了較為完善的國有土地市場機制，為此還創設了一種獨立的用益物權形式——建設用地使用權，即國家在保持土地所有權不變的情況下，將一定年限的土地開發使用權有償出讓給有關組織和個人，而取得建設用地使用權的組織或個人則可以依法在土地之上興修各種建筑物，并取得建筑物的所有權。①康紀田:《物權的經濟分析》，《政法論叢》2011年第5期?！段餀喾ā返?35條規定:“建設用地使用權人依法對國家所有的土地享有占有、使用和收益的權利，有權利用該土地建造建筑物、構筑物及其附屬設施。”此時，潛在的權利沖突出現了——有期限的建設用地使用權和無期限的建筑物所有權。按照我國《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第12條的規定，土地使用權期限因土地的使用性質不同而不同，居住用地是70年，工業、教育、科技、文化、衛生、體育用地是50年，商業旅游、娛樂用地是40年，綜合或其他用地是50年，而建造在土地之上的房屋的使用壽命卻可以長達百年。在建設用地使用期限內，建筑物所有權與土地使用權同歸屬于一個主體，兩種權利可以相伴而生、和諧共處，可當建設用地使用權到期之后，鑒于房依地建的空間狀態和房地產轉讓、抵押時權利主體一致的交易規則，很難想像建筑物所有權和土地使用權分屬于不同的權利主體的情形。如果不同的權利主體各自主張自己的法定權利，必然會產生兩個主體對同一塊土地主張權利的問題，權屬糾紛在所難免。②孫婷婷:《農村土地承包經營權抵押制度的可行性》，《政法論叢》2010年第3期。

2007年，社會各界期盼已久的《物權法》終于出臺，該法對此問題的規定一度被學者認為“給老百姓吃了定心丸”，因為《物權法》第149條規定:“住宅建設用地使用權期間屆滿的，自動續期。非住宅建設用地使用權期間屆滿后的續期，依照法律規定辦理。該土地上的房屋及其他不動產的歸屬，有約定的，按照約定;沒有約定或者約定不明確的，依照法律、行政法規的規定辦理?！钡屑毻魄脮l現，這項原則性的規定對于如何續期以及其他建設用地使用權期間屆滿應當如何處理均采取了回避的態度，正如條文所述，還有待于“依照法律和行政法規”的規定。而這個問題的解決，直接關乎我國經濟建設的穩定和廣大民眾的利益。③石麗君:《我國建設用地使用權與地上物權的沖突及其化解》，北京交通大學2008年碩士論文，第3頁。

二、國外相關立法

實際上，土地使用權終止后地上建筑物歸屬問題就是土地所有者與建筑物所有者之間的權利沖突問題?？v觀世界各國立法，有關處理土地所有權與建筑物所有權之間關系的立法例主要有兩種:

第一，“一元主義”立法例，即否定地上建筑物權利具有獨立性的立法例，以19世紀末的德國民法和瑞士民法為代表。大陸法系自羅馬法以來就有“附著于土地之物而屬土地”的法諺，其肯定地上物對土地所有權的附合，進而否認了地上物所有權的獨立性，④李顯東:《論土地使用權到期后其上房屋所有權的歸屬》，《國家行政學院學報》2005第5期。認為一切地上物均由土地的權利吸附，在土地之上，不可以存在他人的物權。這種立法例主要是受羅馬法“添附”原理的影響，是時代的產物。當時是人初社會，地廣人稀，土地容易取得，且土地的價值大于房屋的價值，其穩定性也好于房屋，所以這種立法模式適應并滿足了當時社會經濟生活的需要，是古代社會土地利用關系簡單因而造成物權結構關系大大簡化的表現。⑤孫憲忠:《我國土地管理法與物權法的相互作用》，《中國土地科學》1999年第1期。隨著社會經濟的發展和人口的增多，土地資源的匱乏日趨明顯，這種立法模式越來越不適應現代社會經濟發展的需要。土地資源的有限性和公益性決定了土地所有權只能被少數人甚至只能被國家擁有，若僅僅靠土地所有人利用土地是不現實也是不充分的，土地大部分是由土地所有人以外的人來利用，由于他人利用土地的基本形式是在土地之上興建建筑物，隨著建筑物自身價值的逐步增加，建筑物已成為各類民事主體擁有的最重要的私有財產，如果立法繼續采用“土地吸附地上物”的附合原則，必將嚴重損害地上權人利用他人土地的熱情，并最終導致阻礙土地資源的充分利用，阻礙經濟社會的發展。

第二，“二元主義”立法例，即肯定地上建筑物權利具有獨立性的立法例，以法國民法和日本民法為代表。在羅馬法后期，為了克服“土地吸附地上物”的不合理性，產生了地上權法律制度，但此時的地上權制度并沒有動搖“一元主義”立法例的地位，因為，地上權只是允許地上權人獲得類似于現狀占有(Uti possidetis)的權利，以保護自己對建筑物的享用，①［ 意］彼得羅·彭梵德:《羅馬法教科書》，黃鳳譯，中國政法大學出版社1992年版，第266頁。轉引自林平:《房地一體原則的沖突及我國的立法選擇》，廈門大學2006年碩士學位論文，第3頁。其核心是地上物的使用權而非所有權，地上物的所有權歸屬土地所有人，也就是說并沒有改變建筑物屬于土地組成部分的事實。②林平:《房地一體原則的沖突及我國的立法選擇》，廈門大學2006年碩士學位論文，第3頁。直到中世紀后期，地上權制度才打破了古羅馬法的“土地吸附制度”，許可他人利用土地并對地上建筑物、生成物取得所有權，即在土地之上可以存在他人的物權，土地的物權和地上物的物權可以各自作為獨立的財產權進入交易機制。③孫憲忠:《我國土地管理法與物權法的相互作用》，《中國土地科學》1999年第1期。現代地上權制度是對羅馬法所確立的土地吸附建筑物的不動產制度的明顯突破，也是土地利用關系發展的必然結果。④孫憲忠:《德國當代物權法》，法律出版社1997年版，第227頁。這一制度的創立，滿足了無地者的需要，使得無地者以小于購買土地的價格建設自己的住宅;適應了不動產法律制度的發展，符合人口城市化、住房公寓化的國際趨勢;給土地的使用人提供了一個有時限的與所有權平等的權利。⑤孫憲忠:《德國當代物權法》，法律出版社1997年版，第231頁。這種立法在法學中稱為“二元主義”或“多元主義”的立法例。⑥王利明:《關于我國物權法制定中的若干疑難問題探討》(下)，《政法論壇》1995年第6期。

“二元主義”立法例雖對保護地上權人的利益、促進土地資源的充分利用有重大的意義，但其自產生以來就存在一個問題:因為土地與建筑物均為法律上的不動產，建筑物定著于土地之上，為了維持既存建筑物的完整性與經濟價值，有關土地或建筑物的法律行為必須在土地與地上建筑物處于物理上相結合的狀態下才能進行。但由于二者分屬于不同的權利主體，勢必會產生權利行使時的沖突與矛盾，即當地上權到期后，如何處理地上建筑物所有權與土地所有權之間的關系。如對于土地所有人來說，具有土地返還請求權、恢復原狀請求權、買取請求權;對于地上權人來說，則具有延期請求權、取回權、補償請求權。于是，雙方在行使權利時就可能會發生沖突，例如，土地所有人行使土地返還請求權和恢復原狀請求權，而地上權人卻行使補償請求權或者不愿取回，這時就有一個優先權的問題，但不同情況下這種優先權的價值取向會不同，因此提供一個具體的標準很難，傳統民法至今也未能很好地解決這一問題。

從國外的相關法律規定來看，大多數國家為了協調這一沖突，采取的是限制土地所有權人的權利，實行地上權人權利優位的立法策略。主要做法如下:一是規定地上權到期時地上權人有購買所使用土地所有權的權利;二是規定地上權到期時地上權人有繼續租賃所使用土地的權利;三是規定地上權到期時地上權人有申請地上權續期的權利;四是規定地上權到期后地上權人有取回地上物和獲得補償的權利。

三、我國法律的相關規定及其存在的問題

我國在處理土地所有權與地上建筑物所有權之間的關系時，應采何種立法例，法律規定不明確，學術界也存在爭議。有學者認為，我國現行立法采納了土地和建筑物不分離的觀點，將土地和地上建筑物視為一個整體。⑦中國社會科學院物權法草案研究課題組:《制定中國物權法的基本思路》，《法學研究》1995年第3期。也有學者認為，我國現行法是將土地和建筑物分別作為獨立的財產加以規定的。⑧參見建設部1990年12月30日頒布實施的《城市房屋產權產籍管理暫行辦法》第3條。筆者認為，我國目前立法中對土地和建筑物的權利采用的是權利獨立、交易一體的做法。根據我國現行法律規定，土地之上的房屋具有獨立的法律地位，民事主體可以擁有房屋的產權，但“城市房屋的產權與該房屋占用土地的使用權實行權利人一致的原則，除法律、法規另有規定的外，不得分離”，⑨參見《城市房地產管理法》第32條?！胺康禺a轉讓、抵押時，房屋的所有權和該房屋占用范圍內的土地使用權同時轉讓和抵押”，“土地使用權轉讓時，其地上建筑物、其他附著物所有權隨之轉讓”。①參見《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第23條。上述法律規定表明，在我國，建筑物和土地可為不同的主體所有，但在交易時需采用土地使用權與建筑物所有權一體化的原則，這實際上是上述“一元主義”和“二元主義”立法例的簡單綜合。采取這種立法例不能認為是立法的一種進步，因為，既然在法律上承認了土地和地上建筑物都具有獨立的物權，那么就必然會出現有兩個以上的獨立民事權利主體分別取得這兩個物權的情形。在這樣的情況下，如果法律要求土地物權與地上物物權強制性地混合處分，則必然會導致一個權利人無根據地處分他人權利這種不合法的情形發生。②孫憲忠:《我國土地管理法與物權法的相互作用》，《中國土地科學》1999年第1期。與此相對應，我國在處理土地使用權到期后地上建筑物權利的歸屬時，也采用了土地使用權與建筑物所有權一體化的原則，即當土地使用權期限屆滿，土地使用權人未申請續期或申請續期未被批準時，地上建筑物所有權與土地使用權一體歸于土地所有權人，并且不能獲得任何補償。這一立法的不合理性是顯而易見的。

第一，違反了所有權保護無期性的法則。建筑物所有權作為不動產物權，其權能具有完整性，所有人享有對其建筑物的占有、使用、收益和處分的權能。建筑物所有權取得后，非因建筑物所有權的轉讓、建筑物的滅失等引起所有權消滅的原因外，所有權不發生消滅，永續存在，③王利明:《物權法論》，中國政法大學出版社1999年版，第382頁。此即所謂所有權的恒久性。我國法律規定土地使用權期間屆滿，其上建筑物無償收歸國有，不僅導致我國的建筑物所有權變相成為一種“有期限的所有權”，而且還破壞了民法中所有權權能的完整性，即所有權中處分權能的行使不是以權利人的意愿為轉移。

第二，不符合民法所倡導的公平原則。土地使用權出讓是民事法律行為，在這一民事法律行為中，國家與土地使用權受讓人都是民事主體，雙方地位平等，國家不能因其強勢地位就表現出其對土地使用權受讓人的優越性。法律規定土地使用權到期后地上建筑物無償收歸國有的做法，顯然是將國家的意志強加于土地使用權受讓人，違反了訂立合同應當遵循的等價、公平、自愿的原則。雖然有學者認為，國家在出讓土地時，由于考慮到受讓方的實際承受能力，確定的出讓金金額較低，并且在土地使用權存續期間，土地使用者通過實施轉讓、出租、抵押等交易行為，已獲得相當利潤，受讓人不僅收回了原先支付的土地出讓金金額，而且早已獲得了使用地上物的高額價值，此時將地上物無償交給國家，只不過是對國家低價出讓土地使用權的一種事后補償。④石麗君:《我國建設用地使用權與地上物權的沖突及其化解》，北京交通大學2008年碩士論文，第15頁。實際上，在我國土地有償使用制度建立之初，確實存在著出讓土地使用權價值過低的情況，但隨著國有土地市場的逐步完善，土地使用權的價格已今非昔比，我國住房價格居高不下，其中一個很重要的原因就是土地使用權價格猛增。況且現行土地使用權出讓都是采用招拍掛的方式完成，土地使用權出讓金的高低是市場調節的結果，此時再認為國家低價出讓土地已無根據。實際上，從房地產經濟角度而言，土地使用權出讓金系由出讓年限內地租折現值總和、出讓年限內全部土地固定資產投資年利息的折現值總和與出讓年限內可折舊的土地資產年折舊額折現值總和構成，并不涉及地上物的價值，且事實上也難以對以后開發建設的地上物的價值進行準確的估價。⑤陳耀東:《土地使用權期限屆滿地上物的處理問題》，《中國房地產》1997年第3期。因此，以土地出讓金過低而無償獲取地上建筑物難以服人，實踐操作中容易引起紛爭，不利于社會穩定。

第三，不利于促進土地資源的開發利用?，F行法律過分強調對土地所有權人的保護，忽略了土地使用權人的利益，會導致土地使用權人為了追求短期效益，破壞性地利用土地，不利于土地資源的合理開發和充分利用。同時，在土地使用權鄰近到期前的一段時間內，土地使用權人可能不再投入，包括一些維修管理費，到時國家收回的可能是一些毫無經濟價值的建筑物，甚至可能還要國家花錢去處理，從而造成資源的浪費。另外，這種規定也不利于土地使用權人以外的人對土地進行投資，因為受土地使用權的期限限制，投資者擔心投入的資金難以在短期內收回。

第四，與法律自身的有關規定相矛盾。根據我國《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第47條的規定:無償收回劃撥土地使用權時對其上建筑物、其他附著物，市、縣人民政府應根據實際情況給予適當補償。既然無償獲得土地使用權的人都可以獲得對其地上建筑物的補償，那么有償取得土地使用權的人就更應當得到補償，而立法卻作相反規定顯然不合法理。為此，一些地方性法規在處理土地使用權收回時都作了一些變通性的規定，規定土地使用權到期后，土地使用權人有權拆走地上建筑物及其附屬物，以保護土地使用權人的合法利益。

四、立法抉擇

盡管各國立法都未能從根本上解決地上建筑物所有權與土地所有權之間的沖突問題，但仍有一些先進的立法經驗值得我們吸取。首先，在立法上我們應當順應時代發展趨勢，采取“二元主義”的立法模式，明確規定地上建筑物具有獨立性。其次，在解決土地使用權到期后地上建筑物所有權與土地所有權沖突問題上，我們可以借鑒國外的一些做法，從以下幾方面進行改進:

第一，延長土地使用權的使用期限。我國現行立法所規定的土地使用權期限過短，難以與地上建筑物的使用壽命相匹配，可以參考地上建筑物的平均壽命合理地確定一個土地使用權期限，以解決土地使用期限與建筑物所有權之間的矛盾。如規定土地使用權期限為80年、100年等。同時為了照顧特殊性，應當允許在一定范圍內協商確定土地使用權期限。

第二，明確規定續約是土地使用權人的一項法定權利。雖然現行法律都規定土地使用權到期前和到期后的一定時期內，土地使用權人可以申請土地使用權續期。但由于沒有規定這是土地使用權人的一項法定權利，致使在土地使用權到期后能否續期的決定權掌握在土地所有人手里。土地所有人會根據自己的利益取舍決定是否給予續期。盡管立法者也認識到了這一點，在立法中對所有人無償收回土地作了限制性規定，如《城市房地產管理法》第21條規定，土地使用權出讓合同約定的使用年限屆滿，土地使用者需要繼續使用土地的，應當至遲于屆滿前一年申請續期，除根據社會公共利益而需要收回該幅土地的，應當予以批準。經批準予以續期的，應當重新簽訂土地使用權出讓合同，依照規定支付土地使用權出讓金。這一規定看起來似乎是限制了土地所有人的優越地位，賦予了土地使用權人續約的權利，但由于規定得過于籠統和含糊，在實踐操作中難以發揮保護土地使用權人利益的作用。因為在我國，出讓土地一方都處于優勢地位，他們不僅是締約一方，同時又是管理者一方，當土地使用權到期后如果他們不想繼續續期，會設置種種障礙使土地使用權人無法續期，如提高土地使用權價格等。因此，為保護土地使用權人的利益，我們可以借鑒國外地上權的處理方式，明確規定地上之建筑物歸土地使用權人所有，土地使用權因期間屆滿而消滅的，土地所有人應當按建筑物之時價給予建筑物所有人以補償，土地所有人不愿補償或無力補償時，土地所有人應當延長土地使用權人的使用期間。

第三，降低土地使用權人續期負擔。土地使用權人在第一次購買土地使用權時，已經支付了較高的土地出讓金，實際上相當于購買了土地所有權的費用，并且土地使用權人每年還要繳納一定比例的土地增值稅，如果在土地使用權到期后還要求土地使用權人繼續支付高昂的土地出讓金和土地增值稅，必然會導致一部分土地使用權人因支付不能而陷入進退兩難的境地;相反，如果能給予土地使用權人一定的優惠，適當降低土地使用權費用，減免一定的土地增值稅，必然會大大提高土地使用權的續期比率，減少因土地使用權人的交替而重復建設、浪費建設，進而提高土地的利用效率。

第四，明確規定土地使用權期間屆滿，土地使用權人有租賃所使用土地的權利。鑒于土地使用權續期費用較高，一些土地使用權人可能無力承受，并且在土地使用權到期后，地上建筑物的使用壽命可能也所剩無幾，若讓土地使用權人續期顯屬不利。因此，立法應當從保護建筑物所有人利益角度出發，規定其可享有對所使用土地的租賃權，建筑物所有人可通過分年支付租金的方式來保障自己的權利，這種規定對保護我國城市居民住宅所有權非常有利。

第五，明確規定土地使用權期間屆滿，土地使用權人有取回地上物或獲得補償的權利。土地所有者在收回土地使用權時，應當允許土地使用權人取回地上物，取回地上物有困難或取回會影響地上物的使用價值的，土地所有人有義務接受地上物并給予土地使用權人以合理補償。

第六，明確規定當國家基于公共利益需要收回土地使用權時，土地使用權人享有在一定區域、一定時間內的優先購買權。一定區域可以限定在一個行政區、行政縣乃至一個行政市范圍內，一定時間可以限定在一年之內，這樣規定的好處是可以最大限度地滿足土地使用權人對土地的需要，降低建筑物所有權人與土地所有權人之間的矛盾，從而快速促成土地所有權人與建筑物所有權人達成協議，以此間接提高土地的利用效率，平衡土地所有人與建筑物所有人之間的利益。

(責任編輯:周文升wszhou66@126.com)

D913.2

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1003－4145［2012］06－0016－05

2012－03－12

蔣曉玲，山東工商學院法學院副院長、教授，主要從事民商法學研究。