世界主要海洋國家海洋綜合管理及對我國的借鑒＊

李雙建，于保華，魏 婷

（國家海洋信息中心 天津 300171）

世界主要海洋國家海洋綜合管理及對我國的借鑒＊

李雙建，于保華，魏 婷

（國家海洋信息中心 天津 300171）

文章從管理體制、法律法規(guī)體系、計劃于規(guī)劃等方面綜合分析世界主要海洋國家實施海洋管理的策略，歸納總結(jié)世界主要海洋國家施行的海洋管理體制的類型、特點，并重點從機(jī)構(gòu)、法律法規(guī)和人才保障等方面研究并提出我國海洋管理的對策與建議，以期為決策層提供參考依據(jù)。

海洋國家；海洋；管理；借鑒

海洋管理是國家為了維護(hù)海洋管轄權(quán)，保護(hù)海洋資源和環(huán)境，組織各種海洋開發(fā)活動所進(jìn)行的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、干預(yù)和限制等活動。21世紀(jì)以來，主要海洋國家都在根據(jù)本國具體情況，結(jié)合世界海洋管理體制的新變化，重新制定或調(diào)整本國的海洋發(fā)展管理政策、規(guī)則和法律，擴(kuò)大海洋管轄范圍。因此，研究主要海洋國家實施海洋管理的策略和施行的海洋管理體制，提出我國海洋管理發(fā)展的建議和對策，對于保障國家提高海洋管控能力，全面建設(shè)小康社會和民族偉大復(fù)興的實現(xiàn)，具有極其重大的現(xiàn)實意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。

1 世界主要海洋國家實施海洋管理的策略

1.1 美國

1.1.1 完善管理體制

20世紀(jì)70年代初，美國海洋管理體制屬于集中與分散管理相結(jié)合的類型，直到20世紀(jì)80年代初期，聯(lián)邦政府的海洋職責(zé)仍分布在10個部和8個獨立機(jī)構(gòu)［1］。該時期出臺的海洋立法大多數(shù)缺乏一個國家海洋政策應(yīng)體現(xiàn)的前后和內(nèi)在的關(guān)聯(lián)性，缺少對其所涉及的其他方面問題的考慮。為此，20世紀(jì)80年代，聯(lián)邦政府的海洋工作開始滑坡，減少了對海洋計劃的財政支持［2］。20世紀(jì)90年代以來，美國開始改革現(xiàn)行的海洋管理體制，強化國家海洋綜合管理職能。1998年國會批準(zhǔn)成立了由國家海洋大氣局、農(nóng)業(yè)部、國防部、能源部、內(nèi)政部和國務(wù)院等聯(lián)邦主要涉海機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人組成的海洋領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)起草了有關(guān)美國海洋和海岸政策現(xiàn)狀的背景文件。2000年8月底成立了“海洋政策委員會”。2004年在環(huán)境質(zhì)量委員會設(shè)立（內(nèi)閣）海洋政策委員會。2005年美國海洋政策委員會和海洋管理委員會共同發(fā)起聯(lián)合行動倡議，旨在繼續(xù)推進(jìn)海洋政策改革，優(yōu)化改革領(lǐng)域包括開展給予生態(tài)系的管理、強化海洋管理改革工作。2009年出臺的《國家海洋保護(hù)法案》提出了全面改革海洋行政管理架構(gòu)的意見。

1.1.2 健全法律法規(guī)體系

美國制定的法律法規(guī)多于世界任何國家，根據(jù)聯(lián)邦管轄權(quán)限制定的主要管理法規(guī)有《海岸帶管理法》，這是世界上第一部綜合性海岸帶法。另外，還有《凈水法》《國家環(huán)境政策法》《漁獵協(xié)調(diào)法》《國家海洋污染規(guī)劃法》和《深海底硬礦物資源法》等。2000年通過了《海洋法》，為美國在21世紀(jì)出臺的新的海洋政策奠定了法律基礎(chǔ)。2008年通過了《近海與海洋綜合觀測法》。2009年立法提案《21世紀(jì)海洋保護(hù)、教育與國家戰(zhàn)略法》。

1.1.3 制訂計劃與規(guī)劃

20世紀(jì)90年代以來，美國制訂了《90年代海洋學(xué)：確定科技界與聯(lián)邦政府新型伙伴關(guān)系》《2000年美國海洋資源專題研究》《1995—2005年海洋戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃》《美國海洋戰(zhàn)略計劃—NOAA 2005展望》《全國海洋經(jīng)濟(jì)計劃：海洋產(chǎn)業(yè)對美國經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)》和《回歸海洋：美國的海洋未來》（1998年）國家海洋政策報告等一系列海洋發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃。進(jìn)入21世紀(jì)，美國制定了《（2001—2003）大型軟科學(xué)研究計劃》，2001年公布了《新千年海洋科學(xué)》專題報告，2002年頒布了《海岸警備隊國土安全戰(zhàn)略》，2003年頒布了《2003—2008年戰(zhàn)略計劃》，2006年提交了《讓海洋更絢麗——海洋政策改革優(yōu)先計劃》，2008年制定了《海洋與大氣局戰(zhàn)略計劃》（2009—2014年），2009年制定了《有效海洋空間規(guī)劃框架》，2009年初簽訂了反映美國北極政策的《國家安全總統(tǒng)指令第66號》和《國土安全總統(tǒng)指令第25號》。1.1.4 嚴(yán)格海洋執(zhí)法

美國建有統(tǒng)一海洋執(zhí)法隊伍，海上執(zhí)法非常嚴(yán)格，海上執(zhí)法主要由海岸警備隊負(fù)責(zé)［3］。海岸警備隊按海區(qū)負(fù)責(zé)執(zhí)法，海上執(zhí)法的主要任務(wù)是禁毒、漁業(yè)執(zhí)法管理、環(huán)境保護(hù)和防止非法移民進(jìn)出境等。執(zhí)法監(jiān)察主要依靠先進(jìn)的設(shè)備、管理人員和發(fā)動志愿人員監(jiān)視舉報。

1.2 日本

1.2.1 完善海洋管理機(jī)構(gòu)

作為日本內(nèi)閣大臣在海洋方面的最高決策性咨詢機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)日本全部有關(guān)海洋科技與開發(fā)方面政策的制定，并敦促日本政府就有關(guān)海洋事務(wù)方面的問題做出決策［4］。海洋開發(fā)有關(guān)省廳聯(lián)席會作為政府部門的常設(shè)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)海洋開發(fā)方針政策的實施。各有關(guān)省廳各負(fù)其責(zé)，各盡其職。各有關(guān)省廳通過制訂和實施相應(yīng)的計劃和推進(jìn)行動來落實海洋政策。

1.2.2 健全法律法規(guī)體系

日本不斷完善海洋法律法規(guī)體系，不失時機(jī)地制訂、修訂有關(guān)大陸架開發(fā)以及海洋漁業(yè)開發(fā)等管理法規(guī)［5］。據(jù)統(tǒng)計，日本與海洋開發(fā)有關(guān)的法律達(dá)107項，為海洋政策的落實和實施提供了法律保障。主要制定的法律、法規(guī)有《領(lǐng)海法》《專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)法》《漁業(yè)法》《海洋水產(chǎn)資源開發(fā)促進(jìn)法》《關(guān)于歸制外國人漁業(yè)的法律》《關(guān)于海洋資源的保存及管理的法律》《海上保安廳法》《日本海洋基本法》和海洋建筑物安全地帶設(shè)置法。

1.2.3 發(fā)展海洋科技

自20世紀(jì)80年代以來，日本為形成具有很強研究實力和競爭實力的研究開發(fā)體系，采取建立了官、產(chǎn)、學(xué)一體化的聯(lián)合開發(fā)體系，得到了政府、企業(yè)和科研機(jī)構(gòu)、大學(xué)的大力支持。此外，日本海洋開發(fā)產(chǎn)業(yè)研究會狠抓了基礎(chǔ)性調(diào)查研究和測繪、水情觀測技術(shù)改進(jìn)、通用技術(shù)研究與開發(fā)等三大基礎(chǔ)工作和海洋生物資源開發(fā)、海洋能源開發(fā)、海底石油和天然氣開發(fā)、海洋空間利用等四大開發(fā)領(lǐng)域［6］。

1.3 俄羅斯

1.3.1 設(shè)立高級別海洋協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)

俄羅斯于2004年6月11日成立了由政府總理、國防部長及各涉海部門高級官員組成的海洋委員會，該委員會的設(shè)立可以充分協(xié)調(diào)各部門對海洋資源、海洋戰(zhàn)略、海洋軍事、海洋國防、海洋外交和海洋交通等領(lǐng)域的有效管理，從而最大范圍地確保俄羅斯國家利益。

1.3.2 建立法律法規(guī)體系

俄羅斯不斷修改、完善和制定海岸帶和海洋管理的法規(guī)，極大地強化了對海洋和海岸帶資源的管理，使其在新的國際海洋秩序下，開發(fā)海洋有章可循，有法可依。主要法律法規(guī)包括《關(guān)于調(diào)整開發(fā)和加強水資源保護(hù)的措施》《關(guān)于大陸架的法令》《關(guān)于加強對有害人體健康或海洋生物資源的物質(zhì)或其他廢棄物的海洋污染責(zé)任問題》《關(guān)于禁止船舶對海洋污染的措施》和《關(guān)于在大陸架上開展工作的程序和保護(hù)大陸架自然資源》第564號決議等。

1.3.3 注重參與世界范圍資源潛力的分配

俄羅斯參加了“國際大洋金屬”國際共同組織（參加國包括：保加利亞、古巴、波蘭、俄羅斯、斯洛伐克和捷克）。在該組織框架內(nèi)實行世界大洋鐵錳殼礦產(chǎn)資源普查、勘探，并醞釀工業(yè)開發(fā)的可行性大型國際計劃。此外，俄羅斯非常注重在大陸架、世界大洋、北極和南極方面的綜合開發(fā)，尤其注重油氣資源的評估與科學(xué)開發(fā)，注重世界大洋公海區(qū)的聯(lián)合開發(fā)與參與。

1.4 加拿大

1.4.1 完善管理體制

20世紀(jì)90年代初，加拿大政府高度重視海洋管理工作。確立了漁業(yè)與海洋部作為管理和協(xié)調(diào)全國海洋事務(wù)的主管部門，統(tǒng)一負(fù)責(zé)全國的海洋管理工作。作為專職海洋管理職能部門，加拿大漁業(yè)與海洋部負(fù)責(zé)制定海洋政策和計劃；海洋立法；漁業(yè)資源的養(yǎng)護(hù)和管理；管理和保護(hù)海洋環(huán)境；維護(hù)海上安全、導(dǎo)航服務(wù)，破冰業(yè)務(wù)；漁業(yè)和海洋科學(xué)研究等。同時，也有其他一些涉海部門，如：自然資源部、環(huán)境部、運輸部、遺產(chǎn)部、印第安人事務(wù)和北方發(fā)展部等。1997年《加拿大海洋法》頒布，按該法規(guī)定，漁業(yè)和海洋部為聯(lián)邦管理海洋的部門，并授權(quán)漁業(yè)和海洋部與其他聯(lián)邦部門和機(jī)構(gòu)、省政府、有關(guān)的土著居民組織、沿海各界及其他方面合作制定和實施國家管理河口、海岸和海洋生態(tài)系的戰(zhàn)略。

1.4.2 健全法律法規(guī)體系

在加拿大，已有的聯(lián)邦涉海法規(guī)數(shù)量近40個，包括《漁業(yè)法》《可航行水域保護(hù)法》《航運法》《沿海捕魚保護(hù)法》《捕魚和游船港口法》《沿海貿(mào)易法》和《航道保護(hù)法》等。其中，1996年通過的《加拿大海洋法》較為全面且綜合性強，該法明確了本國海洋管理機(jī)制，指明了未來海洋發(fā)展戰(zhàn)略方向，是加拿大今后指導(dǎo)其海洋工作的一部重要法規(guī)。

1.4.3 注重海洋管理能力的培養(yǎng)

在海岸帶和海洋管理能力的培養(yǎng)方面，加拿大始終處于世界領(lǐng)先地位［7］。例如：加拿大通過大學(xué)中的海岸帶和海洋綜合管理新的研究計劃對國內(nèi)工作人員專門培訓(xùn)，并為美國及海外的留學(xué)生和訪問學(xué)者提供海岸帶和海洋管理方面的大學(xué)培訓(xùn)和能力培養(yǎng)活動。加拿大還通過國際開發(fā)署幫助發(fā)展中國家提高海岸和海洋管理能力。近年來，加拿大發(fā)展了若干技術(shù)保障系統(tǒng)協(xié)調(diào)工作，如海洋資源清單、數(shù)據(jù)庫、海岸和海洋GIS圖集以及生態(tài)系健康研究等，為海洋管理人才能力的培養(yǎng)提供了資料和信息。

1.4.4 加強跨邊界海洋資源管理

加拿大將國際合作作為處理跨邊界海洋管理問題的一個途徑。加拿大與美國和法國分別簽訂了合作協(xié)議，共同負(fù)責(zé)管理跨邊界的漁業(yè)資源，同時與美國簽訂了五大湖合作管理協(xié)議，共同管理五大湖水域資源環(huán)境。

1.4.5 統(tǒng)一海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)

加拿大建有統(tǒng)一的海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)——海岸警備隊，由海洋與漁業(yè)部領(lǐng)導(dǎo)和管理，主要負(fù)責(zé)海上交通安全與通信保障、搜尋和救助、海上溢油的應(yīng)急處理和船隊的管理。

1.5 澳大利亞

1.5.1 組建全國海洋咨詢委員會（NCAC）

該委員會成員主要來自全國性團(tuán)體、保護(hù)組織、工業(yè)和研究機(jī)構(gòu)、土著居民、國家陸地咨詢委員會以及州和地方政府的代表［8］，委員會的主要職責(zé)是：向聯(lián)邦和有關(guān)聯(lián)邦政府部長提供咨詢，每年就海洋、海岸帶問題和聯(lián)邦政策的實施情況提交報告和建議，促進(jìn)信息傳播和海洋資源合作。

1.5.2 以強化聯(lián)邦－州的合作方式落實海洋政策

建立澳大利亞和新西蘭環(huán)境與保護(hù)委員會（ANZECC）作為聯(lián)邦—州協(xié)商《澳大利亞海洋政策》實施的協(xié)調(diào)論壇。聯(lián)邦政府強調(diào)滿足各部門利益的必要性，并兼顧到采取統(tǒng)一的政府立場，以保障政策的落實。

1.5.3 重視法制建設(shè)

澳大利亞重視海洋法制建設(shè)工作［9］。領(lǐng)海、大陸架、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)等基本海洋法律均已建立，同時針對國內(nèi)現(xiàn)有海洋開發(fā)利用活動制定了相應(yīng)的法律法規(guī)，主要有：水下土地法、海洋保護(hù)法（昆士蘭州）、南澳大利亞州海岸保護(hù)法、海岸帶管理法（南澳大利亞州）、大陸架（生物自然資源）法、大堡礁海洋公園法、大陸架（生物自然資源）修正法案、海岸帶管理法（新南威爾士州）和環(huán)境保護(hù)（海洋傾倒法）法等。

1.6 印度

1.6.1 健全法律法規(guī)體系

印度的海洋法規(guī)體系比較健全［10］，在海上航運、海關(guān)、海洋資源開發(fā)利用、海洋環(huán)保和海上犯罪等方面都有相應(yīng)的法律法規(guī)。1976年頒布了“領(lǐng)海、大陸架、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和其他海區(qū)法”，1982年頒布了《海洋政策綱要》，1985年批準(zhǔn)了《聯(lián)合國海洋法公約》，1991年頒布了綜合性海洋法規(guī)《海岸帶法》。

1.6.2 加強與周邊國家的合作

近年來，印度加快海軍建設(shè)，同時加強了與亞太地區(qū)的日本、越南和韓國等國的軍事合作［11］。2000年后，印度與日本不斷加強雙方在軍事等各個領(lǐng)域的合作；發(fā)展與東盟的全面合作關(guān)系；強化與越南、印度尼西亞和馬來西亞等國的防務(wù)合作，提高雙邊及多邊軍事交流力度，并簽訂了一系列合作協(xié)議，就增進(jìn)軍事高層互訪等問題進(jìn)行了磋商。

1.6.3 加強綜合管理能力建設(shè)

印度通過培訓(xùn)推廣海洋管理知識和經(jīng)驗，并在馬德拉斯建立了海洋管理項目局，同時，印度海洋管理研究所、國立海洋技術(shù)研究所、一些大學(xué)和咨詢公司也都積極參與海洋綜合管理工作，從而使印度的海洋綜合管理能力建設(shè)不斷加強。

2 世界主要海洋國家的海洋管理體制及運行機(jī)制分析

世界主要海洋國家海洋管理體制大致存在著3種管理類型，即集中管理型、半集中管理型和過渡管理型。

2.1 集中型的海洋管理體制

集中型的海洋管理體制代表性的國家主要包括美國、加拿大和印度等，該類國家海洋管理體制比較完善［12］，成立了專職的海洋管理職能機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一行使海洋管理職能，都根據(jù)本國的海洋法案和政策成立了海洋工作的高層協(xié)調(diào)機(jī)制；形成了統(tǒng)一的海洋體制；都頒布了國家的海洋基本法律，并在基本法律的框架下形成了比較完備的海洋法律法規(guī)體系；擁有全國統(tǒng)一的海洋執(zhí)法隊伍，雖然職能略有區(qū)別，但都具有海洋、漁業(yè)執(zhí)法管理、海洋環(huán)境保護(hù)和海洋權(quán)益維護(hù)等基本職能，并與軍方和其他執(zhí)法部門建立了密切合作的關(guān)系。在實行集中管理的國家中，盡管各國海洋主管部門的職責(zé)范圍不盡相同，但國家的海洋綜合管理從組織上已經(jīng)具備了現(xiàn)代海洋管理的基本特征，反映了這些國家實施海洋集中、綜合管理的客觀需要。

2.2 半集中型的海洋管理體制

半集中型的海洋管理體制主要代表國家是日本和澳大利亞等。該類國家雖然沒有專職的海洋管理機(jī)構(gòu)，但都設(shè)立了高級別的海洋咨詢和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一協(xié)調(diào)、處理海洋管理事務(wù)；通過制定和調(diào)整海洋戰(zhàn)略、政策，來強化海洋管理工作；都擁有統(tǒng)一的海上執(zhí)法隊伍，能夠較好地處理和協(xié)調(diào)實施海洋管理過程中發(fā)生的問題和矛盾。

2.3 過渡型的海洋管理體制

過渡型的海洋管理體制代表國家是俄羅斯。該類國家沒有專職的海洋管理職能部門，海洋管理分散在較多的部門，沒有統(tǒng)一的海上執(zhí)法隊伍，但正逐步實現(xiàn)全國性海洋工作協(xié)調(diào)機(jī)制，制定了海洋管理政策和法律法規(guī)，建立了海洋執(zhí)法力量跨部門的合作與協(xié)調(diào)機(jī)制。

3 世界主要海洋國家海洋戰(zhàn)略及管理對我國的啟示

3.1 實施海洋統(tǒng)一管理

美國等主要海洋大國都設(shè)有高效的海洋管理職能機(jī)構(gòu)和比較健全、完善的海洋管理體系，擁有統(tǒng)一的執(zhí)法力量，海洋管理職能涵蓋了海洋管理的主要方面。我國政府中涉及海洋開發(fā)、保護(hù)和維護(hù)權(quán)益的部門較多，必須有一個層次較高，效力較強的海洋行政管理部門，協(xié)調(diào)各沿海地區(qū)和涉海各部門的單一利益，對海洋開發(fā)秩序和海洋環(huán)境保護(hù)實施統(tǒng)一、有效的調(diào)整、整治和管理，避免出現(xiàn)海洋資源衰退和環(huán)境惡化等嚴(yán)重問題，保證國家海洋事業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

3.2 建立高層次海洋事務(wù)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)

目前，我國海洋管理僅靠海洋行政主管部門和各涉海部門，尚不能完全解決各海洋管理部門之間的工作協(xié)調(diào)關(guān)系。國外海洋管理實踐證明，設(shè)立國家的高層次的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，才能更好地由一個海洋管理政府部門去組織、協(xié)調(diào)其他平行的涉海部門的工作。因此，通過設(shè)立國家高層次海洋協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)是解決我國目前海洋管理分散性和突出矛盾的重要措施。

3.3 完善海洋管理法律法規(guī)體系

世界海洋大國無一例外都以海洋國際法為基礎(chǔ)，以國內(nèi)海洋基本法律為核心，建立了完善的法律法規(guī)體系。因此，我國應(yīng)以制定海洋基本法為核心，將符合我國國情的發(fā)展海洋事業(yè)的方針、政策、規(guī)劃和行之有效的重大管理措施以法律形式固定下來，逐步建立起既與國際海洋法公約接軌，又符合我國海洋管理實際的法律、法規(guī)體系。

3.4 創(chuàng)建人才保障機(jī)制

世界主要海洋國家通過國家級海洋研究中心、開放式大學(xué)海洋教育培訓(xùn)以及各種海洋教育和培養(yǎng)計劃等，不斷推進(jìn)海洋基礎(chǔ)和綜合研究，積極打造海洋領(lǐng)域頂尖人才。我國海洋事業(yè)的發(fā)展正是依靠大批獻(xiàn)身于海洋事業(yè)，努力進(jìn)取，勇于創(chuàng)新的管理和科技人才支撐的。各級管理部門要在建立科技創(chuàng)新人才體系，推進(jìn)科技創(chuàng)新人才評價制度，健全科技創(chuàng)新人才選拔管理機(jī)制等方面發(fā)揮應(yīng)有的作用，為建設(shè)海洋強國提供優(yōu)秀的科技創(chuàng)新人才和有力的智力支持。

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2010年度國家社科基金——主要國家海洋戰(zhàn)略調(diào)整對我國影響研究（10CGJ002）.