國家重大建設項目用海特征及調控路徑

劉容子，張 平

（國家海洋局海洋發展戰略研究所 北京 100860）

國家重大建設項目用海特征及調控路徑

劉容子，張 平

（國家海洋局海洋發展戰略研究所 北京 100860）

近年來，我國臨港重化工業、電力業和制造業等趨海紛紛布局，存在一哄而上、重復建設以及遍地開花的現象。在分析梳理“十一五”時期國家重大建設項目用海特征的基礎上，研究調控路徑，以加強對國家重大建設項目用海管理，尤其是圍填海管理，對統籌沿海地區用海用地、配合國家區域及產業政策落實、保護海洋生態環境、促進海洋經濟又好又快發展起到重要的支撐作用。

國家重大建設項目；海域使用；用海特征；調控路徑

1 “十一五”時期國家重大建設項目用海的特征

這一時期，國家重大建設項目用海有兩個主要變化趨勢：一是單位用海面積的投資額顯著提高。這體現了用海成本不斷加大，海域作為稀缺資源經濟價值的不斷提升；二是工業項目代替基礎設施項目漸成用海主體。當前，海域資源的配置與供給已經在國家產業結構調整、區域經濟協調發展等方面多有體現，“十一五”時期國家安排的臨海工業建設項目較多，直接反映在用海數量的變化上。具體看，“十一五”時期重大建設項目用海有以下幾個特點。

1.1 趨海布局日益密集，投資規模不斷增大

無論是政府層面還是民間層面，對沿海地區的投資熱情持續高漲。當前，臨海工業尤其是國家重大建設項目投資依然活躍，用海項目的投資規模依然較大。相關數據表明，2010年國家重大建設用海項目總投資約2 000億元，雖較2009年有所回落，但依然是近7年來投資額次高的年份，投資規模是2008年的1.56倍，是2007年的3.17倍，是2006年的7.63倍。另外，單位項目平均投資規模創歷年之最，達到108.53億元。

1.2 工業成為國家重大建設用海項目的主體，且集中于石化和能源領域

雖然工業用海、交通運輸用海依舊是海域使用的兩大主要類型，但通過對比不難發現，過去7年，用海結構已發生變化，由交通運輸用海逐漸向臨海工業用海轉變。以2010年為例，19個重大項目中工業用海占了11項，其中電力項目8項，油氣項目2項，其他項目1項。近幾年，在新一輪沿海重化工業布局中，尤以石油、化工、核電、大型火電以及風電等項目最為顯著，這些項目往往投資規模較大，多在百億元量級。

1.3 填海面積明顯下降，在總用海面積中比例趨于穩定

“十一五”期間，國家對圍填海項目逐漸加大了審批控制和調控力度，填海面積明顯回落，填海占用海面積的比例逐步穩定在20%～30%的水平。2010年，國家重大建設用海項目中圍填海面積占重大建設項目用海總面積的21.84%。圍填面積較2009年明顯有所減少，占用海面積的比例較2009年下降5個百分點。

2 國家重大建設項目用海調控路徑建議

國家重大建設項目用海管理要根據國家宏觀經濟政策的指向適時調整，在緊密圍繞國家經濟社會發展大局的同時，加大力度推進海域資源的節約利用，推動沿海地區經濟尤其是海洋經濟又好又快發展。

2.1 加強審批力度，強化集約用海

積極落實海域使用管理相關制度要求，在嚴格控制新增建設用海總量目標前提下，把握好調控力度和節奏，堅持集約、集中用海不放松。嚴格預審，提高單位用海投資強度門檻，對圍填海項目的選址、方式、面積合理性、平面設計進行科學評估，過濾不合理、用海規模過大、濫用岸線資源以及嚴重破壞環境的圍填海項目。

2.2 完善并嚴格執行圍填海規劃計劃管理制度

嚴格實行圍填海計劃管理，貫徹落實《國土資源部、國家海洋局關于加強圍填海造地管理有關問題的通知》，制定重大建設項目用海面積控制標準，建立中央和地方重大建設項目圍填海年度計劃管理制度；嚴格區域用海規劃范圍內建設項目的用海管理，加強對區域用海規劃實施情況的監督管理；加強預審管理，凡未通過用海預審的項目，不安排建設用圍填海年度計劃指標。

2.3 積極配合國家政策方向的調整，有保有壓

①根據國務院批復的沿海地區經濟和區域發展規劃情況，對重點地區的用海需求給予適當支持。②繼續優先保證國家產業政策鼓勵發展的項目的用海供給。③適當擴大涉海戰略性新興產業重大項目的用海供給。④進一步緊縮港口、鋼鐵、石化、造紙和有色金屬等產能過剩以及污染損害海洋生態環境的用海供給。⑤逐步改變大起大落、被動跟隨需求的用海供給狀態。

2.4 深化專項管理，嚴格執行國家相關規定

①根據國務院關于船舶產業發展規劃的有關要求，對除《船舶工業中長期發展規劃（2006—2015年）》內的造船項目，不再受理新建船塢、船臺項目用海申請。新建大型海洋工程裝備專用基礎設施項目需報國家核準。②根據《海上風電開發建設用海管理暫行辦法》，進一步規范海上風電用海管理，加大海上風電建設規劃用海的審查力度，積極協調風電與其他海洋開發活動的關系。③根據2011年3月16日國務院常務會議的要求，嚴格審批新上核電項目。在相關部門組織的核安全規劃批準前，暫停審批核電項目包括開展前期工作的項目。

2.5 建立監督、監測等跟蹤和后評估系統

強化重視國家重大建設用海項目在建設過程中的監督管理，出臺填海項目海域使用動態監視監測方案，逐步建立針對國家重大建設項目用海的監督、監測系統，實現管理信息的公開、透明、及時和反映快速，推進用海供給管理逐步向主動、有序、合理和全程管控的方向發展；開展科學評估技術研究，對我國重大建設用海的情況進行綜合評價，為后續項目用海管理提供決策依據。