我國海洋空間開發過程中公眾利益保護研究＊

張 靜，張振克，張云峰

（南京大學地理與海洋科學學院海岸與海島開發教育部重點實驗室 南京 210093）

我國海洋空間開發過程中公眾利益保護研究＊

張 靜，張振克，張云峰

（南京大學地理與海洋科學學院海岸與海島開發教育部重點實驗室 南京 210093）

海岸、沿海灘涂及近海海域屬于國家所有，是社會公共財富領域的范疇，國務院代表國家行使其所有權，其使用權應為公共所有，公眾應享有公平的使用權。在法律允許的范圍內，當地居民可以在這些區域進行正當的生產及生活活動。然而，目前由于一些圍填海項目的進行，這些原本的公共區域被圈圍起來，成為某個單位或企業的私人財產，從而多數當地人喪失了他們世代所賴以生存的資源，嚴重地危害了當地居民的公眾利益，這會進一步造成許多不和諧的因素，危害沿海地區社會的安定，嚴重影響社會的和諧持續發展。所以對我國圍填?，F狀及沿海開發利用中存在的公眾利益問題進行研究并積極尋找解決方案具有重要的意義。

海洋空間；圍填海；公眾利益；對策

沿海灘涂是重要的海洋空間資源，具有多目標利用和巨大的生態服務價值功能；沿海灘涂圍墾開發是人類開發利用海洋的重要方式，也是人類拓展生存空間及生產空間的重要手段。近年來，伴隨著我國經濟的迅速發展，土地資源短缺的矛盾越來越突出，我國沿海許多地區都提出了圍海造地計劃。其主要的開發利用方式包括農業種植、旅游開發、港口建設、油氣油田開發、波浪潮汐電站、核電站、鹽田開發、濱海砂礦、工商業規劃以及城鎮建設等，覆蓋了工農業、旅游業、交通運輸業、工礦開發業和能源開發與利用等多個行業，在緩解我國沿海地區土地使用壓力方面，尤其是緩解耕作用地、鹽田用地、海水養殖用地、城市建設用地、港口用地以及工礦企業用地等方面的壓力，發揮了舉足輕重的作用［1］。海洋空間是人類的福祉所在，屬于公眾利益。筆者在分析我國圍填海工程現狀和海洋空間開發利用對公眾利益影響的基礎上，提出海洋空間開發利用中公眾利益保護的對策，對我國新一輪的沿海開發具有重要的指導意義。

1 海洋空間是人類的福祉和公共利益

海洋，尤其是近岸海域對人類生存與社會發展有重要的貢獻。近海地區資源豐富、交通便利，既適合發展經濟，又適合人類生存，因此，在世界范圍內一直存在著人口向沿海遷移集中的規律。雖然海岸帶地區僅占地球陸地面積的10%，但生活在該區域的人口卻占世界總人口的60%［2］。沿海灘涂是近岸水域可供人類開發利用的區域（通常是指海平面以下15 m以淺的范圍），由上部的鹽沼濕地和下部的光灘構成。沿海灘涂不僅是重要的后備土地資源和空間資源，而且本身蘊藏著豐富的礦產資源、生物資源及其他海洋資源，對人類的生存和發展具有重要的作用。濱海鹽沼濕地具有巨大的生態服務價值，是海洋魚類、甲殼類和貝類的棲息地，也是遷徙鳥類的天堂；鹽沼濕地還具有攔截并凈化污染物、調節氣候、儲水分洪、抵御風暴潮及護岸保田等多種功能。

隨著全球人口的增長與城市化的發展，陸地可開發利用空間越來越狹小，海洋空間資源成為人類生存和發展的新希望。海洋廣闊的海面、海中島嶼和海底空間正成為人類生存和發展的重要場所［3］。海洋空間按開發利用方式可分為海洋交通運輸空間、海洋生活和生產空間、海洋娛樂空間、海洋儲藏空間、海洋通信和電力輸送空間5個部分［4］。海洋空間具有多用途性，開發利用的價值巨大，是重要的國家戰略資源載體。近?？臻g可滿足圍海筑壩、建閘和填海造地；建造海上機場、人工島、跨海橋梁、海上貯油庫和海底物資儲藏設施；建造大型海水養殖場、人工魚礁工程；海上娛樂及運動、海岸帶旅游發展的需要［5］；海洋空間是港口、海上航運賴以發展的基礎，也是長距離海底電纜及管道鋪設、海底隧道建設以及海上軍事活動的重要場所［6］。開發利用海洋空間資源，世界沿海國家相繼提出了海洋開發計劃與規劃，開發廣闊的海洋空間呈現出前所未有的繁榮景象［3］。

2 我國圍填海工程現狀

我國是圍填海大國，早在漢代就開始圍海。據有關專家統計，我國在沿海圍海造地累計達0.17億hm2，約占我國可耕地的12%以上［7］。新中國成立以來，我國圍海造地得到了較快的發展，先后經歷了4次較大的圍海造地潮，經歷了圍海曬鹽、圍海農耕、圍海養殖以及現在的圍海綜合性利用等階段［8］。圍墾的方向由單一高潮帶灘涂擴展到中低潮灘，進而發展到近海海域。圍填海工程的實施也從過去單一的農業開發向綜合性的多功能、多產業的開發利用方向發展，包括：拓展農業用地，用于耕種、發展水產養殖和創匯農業等；興建大型工業企業；為交通事業發展提供空間，建設國際機場、沿海港口；滿足不斷增長的人口及城市建設的需要。

近十年來，隨著我國尤其是沿海地區經濟的持續快速發展和人口的劇增，沿海灘涂資源的圍墾速度不斷加快，圍墾的規模也不斷擴大，從2002年，尤其從2003年開始，我國沿海地區圍海造地速度相對較快，從2005年開始，我國每年“向大海要地”都在100 km2以上?！笆濉币詠?，我國平均每年圍填海面積約300 km2。目前，沿海很多地區圍墾的速度已經超過灘涂自然淤漲的速度，從而使沿海自然灘涂濕地面積減少，面臨短缺的緊張局面。同時，灘涂資源的大規模圍墾，還帶來了一系列的生態環境問題。

3 海洋空間開發利用影響公共利益的主要表現

3.1 公共利益的內涵及其與公共權力的關系

公共利益是指一個社會中事關所有社會成員個人利益、至少事關這個社會中最大多數人個人利益的共同利益［9］。公共利益首先是公眾的利益，而不能簡單歸結為政府的利益。其次，公共利益是政府負有維護責任的利益，而非隨意處分的利益［10］。公共權力是指在公共管理的過程中，由政府官員及其相關部門掌握并行使的，用以處理公共事務、維護公共秩序、增進公共利益的權力［11］。它是社會公共領域中由公眾所賦予和認同、并能夠給公眾帶來保護和幸福的集體性權力，是相對于私人權力而言的，其運行方式是隨社會形態及公共組織的演進而不斷變化的，主要包括社會自治性公共權力和政府（國家）權力兩部分［12］。

公共權力目前主要是指政府權力，其本質是建立在公共意志基礎之上的，公眾力量的凝聚，其實質主體是全體社會公眾，行使主體是政府及其工作人員，而且行使主體獲得的權力是由全體社會公眾授權賦予的，這也決定了公共權力的最終服務對象必然是公共事務，最終的利益指向必然是社會公眾的利益。公眾利益，從本質上說，是一種適存于整個社會上絕大多數人的經濟分配關系，具有相對普遍性的特點，是針對于社會上絕大多數人而言的，不是專屬于某一個人或某一集團，其受益面是面向全體公眾的。各個公眾主體將自己的權力通過政治契約的方式讓渡給了政府，由其來代理行使，而形成公共權力，所以公眾利益與公共權力有著密切的關系。但究竟何為“公共利益”，在實踐中，主要依賴的是行政機關的解釋，而行政機關由于受公共利益不確定性以及主觀認識片面性的影響，其所解釋的“公共利益”，并不一定就是真正的“公共利益”。這樣公共權力就可能發生異化，即公共權力不但不為公眾謀利益，反而對公眾利益造成巨大破壞，這與公共權力實質主體是社會公眾不相符。這樣公眾利益和社會公共生活秩序就會遭到破壞，會使政府失去人民信任，正常的權力體系就難以高效有序地進行。因此，必須防止與遏制公共權力的異化，保障公共權力的正常運行。

目前，在全國大規模的沿海空間開發過程中，很多地方為了城市建設及經濟發展占用大量海域，這就不可避免地給沿海民眾造成利益上的損失，這種為經濟發展而犧牲廣大群眾的利益的行為，是不可取的。國家的現代化建設不能以犧牲群眾的利益為代價，要本著以人為本的理念制定規劃政策，合理地進行開發建設，保證合理的公眾利益，減少沿?？臻g開發中的不和諧因素，保證社會的安定團結及可持續發展。

3.2 海洋空間開發利用中的公眾利益問題

隨著我國經濟的持續快速發展，工業、市政、交通和住宅等需求土地面積遠遠超過開發圍墾的面積，土地資源短缺的矛盾日益突出，因此，利用沿海海洋空間資源，有計劃地促淤圍墾造地變得越來越重要［13］。但大規模的圍填海工程必然會占用大面積的海岸灘涂及海域，影響到沿海居民的公眾利益，主要表現在以下幾個方面。

3.2.1 海岸、沙灘等娛樂場所喪失

海岸、海灘及近海海域屬于社會公共領域的范疇，其使用權應為公共所有。在法律允許的范圍內，個人應享有正當的使用權，可以在海岸及沙灘進行觀光、休閑娛樂等活動，可以在近海進行海產養殖和漁業捕撈等。然而，目前我國在海域使用方面的探索仍處于初始階段，理論上存在海域使用權不明確等問題，實踐中存在海域使用的“無序、無度、無償”狀態，一些沿海地區的開發模式基本上就是“誰有錢，誰占領；誰占領，誰所有；誰所有，誰開發”［14］。這樣土地一旦被開發商圈圍起來，就會造成壟斷，使土地變為個人所有，從而使原本的社會公共領域變為當地居民的禁地，或者要經過一些程序才能進入，對開展各項生產、生活活動都帶來了諸多不便。這是我國在沿海開發中的一個極為重要，然而卻被隱性忽略的問題。這也暴露了我國在土地開發利用方面的一個重要的問題，公眾參與度極低，公眾利益往往會被巨大的經濟利益或私人利益所淹沒。

在沿海的許多圍墾建設過程中很少有公眾的參與，當地民眾對正在進行的建設一無所知，致使在工程建設中隱含的一些社會、環境問題不能有效地解決，進一步引發了許多其他問題，也大大削弱了建設中的外部監督機制。如，目前進行的許多海塘（保岸護堤）工程，可以有效地防護海岸、減少海岸侵蝕，同時還可以防治風暴潮和臺風等海洋災害，是具有極大的社會公益性的項目；然而，現實中這些海塘工程往往同時會被開發商開發利用為海灘娛樂休閑場所，內部建立多種娛樂設施，贏取經濟利益。這樣就會造成當地居民的反抗心理，究其原因就是因為沒有讓當地相關利益者參與工程決策的全過程，沒有調動當地民眾的積極性，沒有發揮當地民眾的創造性和監督性。縱然像這類的工程項目是一件利國利民的好事情，但是，它也會影響到很多人的利益。因此，工程在規劃實施以前應充分考慮民眾的參與，在工程實施過程中通過電視、報紙，對工程的進度、未來藍圖進行宣傳，以打消市民的疑慮，獲得公眾的支持。這樣，還可以起到有效監督的作用。

3.2.2 養殖海域被占用，廣大海民失去生活來源

《中華人民共和國海域使用管理法》第三十條“因公共利益或者國家安全的需要，原批準用海的人民政府可以依法收回海域使用權”。海域雖屬于國家所有，但國家在收回海域使用權時，應考慮到海域使用權人的合法利益，尤其是以漁業生產為主要經濟來源的廣大漁業單位和漁民的利益［15］。近岸海域是海洋生物棲息、繁衍的重要場所，大規模的圍填海工程改變了水文特征，影響了魚類的洄游規律，破壞了魚群的棲息環境和產卵場，很多魚類生存的關鍵生態環境遭到破壞，漁業資源銳減［16］。沿海地區的居民長期以漁業為生，而當前如火如荼進行的圍海造地工程需要占用大量的海域，一方面造成原來的漁業捕撈區被占用，漁民生產捕撈的漁場減少；另一方面造成自然生態環境破壞，漁業資源銳減，漁業產量和效益大大降低，廣大漁民處于失業的邊緣。漁民的安置和再就業問題亟待解決。

3.2.3 濕地生態功能下降，使沿海居民更容易遭受海洋災害的影響

盲目的圍海造地造成天然濱海濕地削減，不僅灘涂濕地的自然景觀遭到嚴重的破壞，許多重要的經濟魚、蝦、蟹和貝類生息、繁衍場所消失，許多珍稀瀕危野生動植物絕跡，海岸生物多樣性迅速下降，而且大大降低了濕地調節氣候、儲水分洪、抵御風暴潮及護岸保田等功能［17］。新中國成立以來，我國沿海灘涂經過幾次大規模的灘涂圍墾之后，大量沿岸鹽沼濕地消失殆盡，目前擁有鹽沼植被的高灘資源已主要局限在自然保護區內。以長江口地區為例，根據2009年和2010年的野外調查，長江口沿海地區鹽沼濕地面積主要分布在崇明島東灘、長江北支圓陀角附近、長江口九段沙等幾個有限的區域。大部分原來順岸分布的鹽沼濕地已不見蹤影或星散分布在局部岸段。這不僅使當地漁業和養殖業受到影響，產量和效益下降，還使當地居民更容易受到臺風和風暴潮等海洋災害的侵害，生命和財產都受到巨大的威脅。

3.2.4 圍墾區環境污染嚴重，影響沿海養殖業和漁業的健康

一方面，灘涂圍墾的主要用途是城市開發和建設，工農業生產和生活，城市建設污染物、工業廢水，生活污水的排放以及果園和農作物地等人工濕地大量化肥、農藥和除草劑等化學產品的施用，導致各種污染物的增多，海水中營養物質過剩，發生水華和赤潮的概率增加，水質惡化；另一方面，圍填海施工過程中施工人員生活垃圾、固體廢棄物和懸沙濃度增高等將不可避免地對周圍海域造成污染。另外，圍海造地占用沿海水域面積，減少海灣納潮量，使得灣內與外海海水的交換能力下降，對上游或沿海的污染物稀釋能力大大降低，造成水域污染更加嚴重［18］。據我國對近海海域環境常規監測結果：中國海域總的環境狀況是良好的，但近岸海域有不同程度的污染，主要污染物為營養鹽類、油類和有機物［19］。據2009年《中國海洋環境質量公報》顯示，全海域未達到清潔海域水質標準的面積為146 980 km2，其中較清潔海域面積70 920 km2，輕度污染海域面積25 500 km2，中度污染海域面積20 840 km2，嚴重污染海域面積29 720 km2。嚴重污染海域主要分布在遼東灣、渤海灣、萊州灣、長江口、杭州灣、珠江口和部分大中城市近岸局部水域。通過海洋生物體的富集作用，各種污染物以及重金屬會進入生物鏈，對近海生物鏈構成一定威脅，導致近海生物種類的下降，給海域的養殖業和漁業帶來諸多不利影響，例如，某些已圍用作水產養殖的潮灘區已超過自然界自身的凈化能力，帶來嚴重的環境污染，導致養殖產量和效益均大幅下降，直接影響到當地漁民和養殖戶的切身利益。同時，各種污染物隨生物鏈進入人體，還會影響人體的健康。

3.2.5 生物多樣性銳減，不利于沿海漁業和養殖業的發展

隨著沿海經濟社會的飛速發展，對土地等自然資源的需求越來越多，對海岸及鄰近沖積島灘涂資源的圍墾開發力度越來越大。近十年來，在快速、大規模和機械化作業的灘涂圍墾中，沿海灘涂濕地破壞嚴重，圍墾區鹽沼系統消失，生物多樣性喪失，原有灘涂生態系統是江海洄游魚類、海洋魚蝦類棲息地、繁殖場和育幼場，伴隨大規模的灘涂圍墾，濕地生態系統的喪失，導致沿海的海洋漁業資源處于瀕臨滅絕的局面。同時，濕地的消失，對海洋污染的降解和截污能力降低，近海水域營養鹽上升，加速海洋赤潮等災害的急劇爆發，對沿海居民造成巨大的經濟損失和生命安全造成威脅。據2009年《中國海洋環境公報》顯示，處于健康、亞健康和不健康狀態的海洋生態系統分別占24%、52%和24%。我國近岸海洋生態系統面臨的主要生態問題包括環境污染、生境喪失、生物入侵和生物多樣性低等，這些問題在21世紀初已經顯現，現在愈加突出。我國主要河口和海灣生態系統的海洋生物群落結構發生明顯改變，群落結構趨于簡單化，生物多樣性低，處于不穩定狀態。生物群落是一種多功能的生態系統，具有很高的生產力，生物多樣性的喪失以及生物群落結構的不合理，致使濱岸潮灘濕地將失去它巨大的海岸生態價值功能。

4 公眾利益保護的對策

我國在海岸和海洋管理中，實施的管理主要是部門管理，各個部門相互獨立，各部門之間的協調存在問題；海域劃界工作中出現的矛盾也很突出，在省、縣市等行政區之間的海域糾紛不斷；沿海開發往往處于群龍無首的狀態，致使某些不良開發商投機取巧，為了自身巨大的經濟利益，很少注意開發過程中的諸如環境污染和生態破壞等問題，嚴重損害沿海居民的公眾利益。為此，針對當前我國海岸與海洋開發中公眾利益喪失的問題，提出以下幾點建議。

4.1 提高公眾的參與度，加強民眾監督機制

政府作為國家或社會的代理機構，在這個問題上應擔負主要責任。政府在借助政策手段行使公共權力、承擔公共責任和解決公共問題的過程中，必須謀取公眾利益，而不能為少數人甚至政府自己謀取私利。只有如此，政府輸出的公共政策才具有公共性，才能有效地約束、引導各社會主體，在公共領域內以其秩序化的活動增進公共利益，并使之為現實和未來的各社會主體平等分享。因此，在制定沿海開發政策的時候，就應該提高公眾參與度，社會公眾可以以書面形式對土地開發規劃的有關問題提出自己的建議，充分調動圈圍區域內各個利益主體的積極性和主觀能動性，政府應該充分考慮公眾的意見及建議，制定出合理的開發策略。制定法律、規章規范民眾參與圍墾建設決策的組織設置、參與規模、參與形式和參與步驟，以保證其參與的合理性和合法性。而最后的決議要向社會公告，征求參加者和相關部門的意見，參加者可以自始至終參與決策，一方面把自己的愿望納入決策中；另一方面又能對全過程全面監督。

4.2 健全相關法律法規，規范開發商的行為

避免出現破壞公眾利益唯利是圖的現象，使開發建設與社區建設和諧共進。就事實而言，開發商的確投入大量資金到圍墾的建設上，要求回報似乎也是合理的，但是，在開發和建設過程中要適當考慮當地居民的利益，不能為了一己私利而損害公眾利益，這樣才能取得公眾的理解、支持和合作，對圍墾土地的開發建設有積極的促進作用，并有利于減少社會矛盾和糾紛，順利地完成項目建設，取得良好的經濟效益和社會效益，使土地圍墾建設與鄰近社區和諧發展。

4.3 建設海岸便民通道，滿足公眾近岸旅游娛樂需求

美國政府在沿海開發中極其注意公眾利益的保護。如，沿海旅游資源的開發中，在選址以及基礎設施建設等方面都考慮到公眾的利益，建設多處公眾通道，并在旅游發展的不同階段不斷地增加和改善這些公眾通道，使沿海廣大居民很好地享受沿海開發帶來的利益［20］。最近，美國新澤西州簽署了一項關于沙灘公眾利益的協議，解決了明海6個私人海上沙灘俱樂部對公眾開放更多的進入通道、使用權及其他的福利和便利的問題。協議顯著增加了對公眾開放的沙灘的數量，私人沙灘俱樂部也同意捐助一筆資金用來建設更多的便民設施。另外，協議還解決了對明海政府的索賠問題。協議中，明海政府允諾預算556 000美元在自治市內來建設額外的公眾進入海灘的通道等便利設施。美國政府的這種做法對我國具有很好的借鑒意義。海岸及近海海域是社會公共領域，沿海開發應保證公眾的利益免受影響。就我國目前情況而言，可以建設海岸公眾通道及親民基礎設施，保證公眾對海岸旅游和娛樂的正當需求。

4.4 加強生態環境保護，關注公眾利益

在進行圍填?；顒拥倪^程中，應該注意引入生態系統的補償機制，在新生土地資源開發利用過程中要預留生態保護區；在制訂關于圍填海的規劃時，應該客觀地評價沿海灘涂的自然增長與圍墾的需求，考慮到圍墾同其他用海需求之間的關系等，同時要注意灘涂圈圍過程中牽扯到不同的利益相關者，對各行為主體間關系進行分析，協調利益沖突，更多地考慮全民的利益，讓公眾從中受益，真正實現科學合理利用海洋資源，實現經濟效益、社會效益和生態效益的最優化。

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國家自然科學基金項目（41071006）；教育部高校博士點專項基金（20100091110011）；科技部海洋公益項目（201005006－1）；中國科學技術協會政策研究類項目（2009ZCYJ14）.