日本核泄漏事故應急響應機制研究及啟示

張 燦，陳 虹，姜文博，霍傳林

（國家海洋環境監測中心 大連 116023）

日本核泄漏事故應急響應機制研究及啟示

張 燦，陳 虹，姜文博，霍傳林

（國家海洋環境監測中心 大連 116023）

我國已投入運營及在建機組均分布在沿海區域，其對沿海地區及海洋環境的潛在風險日趨加劇。2011年3月，日本發生7級核泄漏事故。核電事件無國界，日本核泄漏事故應急處理過程中暴露出的問題對健全我國核應急體系和機制有重要的借鑒意義。文章綜述了國際原子能機構、日本及我國核應急響應機制，針對日本核泄漏事故處理過程中暴露出的問題，從法律規章和機構機制兩個方面，分析三者應對核事故的體系、反思各自的優缺點，并提出進一步完善我國核應急響應機制的建議。研究結果將為我國進一步提高完善核應急響應管理和技術能力，制定相關管理政策和技術規范提供參考。

日本核事故；應急響應；啟示

2011年3月11日，日本發生里氏9.0級“東日本大地震”。受地震影響，3月12—15日，日本東京電力公司福島第一核電站1～4號機組廠房分別發生不同程度的核泄漏事故。4月12日，該事故最終定級為7級，與1986年切爾諾貝利核災難并列為迄今最嚴重的核泄漏事故。日本核泄漏事故對全球生態環境產生重要影響，引起國際社會的廣泛關注。

我國投入運營的6座核電站共13臺機組及6臺在建機組均分布在沿海區域［1］，其對海洋環境的潛在風險較大。為保障海洋生態環境免受放射性污染，筆者以日本核泄漏事故為契機，在研究國際原子能機構、日本及我國核應急響應機制的基礎上，針對日本核泄漏事故處理過程中暴露出的問題，從法律規章和機構機制兩方面，分析三者應對核事故的體系、總結各自的優缺點，提出完善我國核應急機制的建議。研究成果將為完善我國核與輻射突發事件應急響應機制，提高核應急反應管理水平，加強應急能力建設和技術儲備，制定相關管理政策和技術規范提供借鑒和啟示。

1 國際原子能機構（International Atomic Energy Agency，IAEA）

1.1 IAEA與核應急公約

IAEA是一個同聯合國建立關系，并由世界各國政府在原子能領域進行科學技術合作的機構。1957年10月成立，截至2004年9月，IAEA共有137個成員國。其宗旨是加速擴大原子能對全世界和平、健康和繁榮的貢獻，并確保由機構本身，或經機構請求、或在其監督管制下提供的援助不用于推進任何軍事目的。中國于1984年成為該機構正式成員國。

在核應急方面，IAEA主持制定了《及早通報核事故公約》和《核事故或輻射緊急情況援助公約》［2］。

《及早通報核事故公約》的宗旨是加強安全發展和利用核能方面的國際合作，通過在締約國之間盡早互通有關核事故的信息，以使可能跨越國界的放射學后果降低到最低限度。其主要內容是：①締約國有義務對引起或可能引起放射性物質釋放、并已經造成或可能造成對另一國具有輻射安全重要影響的超越國界的國際性釋放的任何事故，向有關國家和機構通報。但對于核武器事故，締約國可以自愿選擇通報或不通報。②核事故的通報內容，應包括核事故及其性質、發生的時間、地點和有助于減少輻射后果的情報。③事故發生國可以直接，也可以通過國際原子能機構間接地向實際受影響或可能受影響的國家或機構（包括締約國和非締約國）通報。④各締約國應將其負責收發核事故通報和情報的主管當局和聯絡點通知國際原子能機構，并直接或通過機構通知其他締約國。這類聯絡點和機構內的聯絡中心應連續不斷地可供使用。⑤國際原子能機構在本公約范圍內，有義務立即將所收到的核事故通報和情報通知所有締約國、成員國和有關國際組織。

《核事故或輻射緊急情況援助公約》的宗旨是加強安全發展和利用核能方面的國際合作，建立一個有利于在發生核事故或輻射緊急情況時迅速提供援助以盡量減輕其放射學后果的國際援助機制。其主要內容是：①在核事故或輻射緊急情況下，締約國有義務進行合作、迅速提供援助，以盡量減少其后果和影響。②若一締約國在發生核事故或輻射緊急情況時需要援助，它可以直接或通過國際原子能機構向任何其他締約國和向國際原子能機構或酌情向其他政府間國際組織請求這種援助。被請求的締約國，應迅速決定并通知請求國，它是否能夠提供所請求的援助及其范圍和條件。③國際原子能機構在本公約范圍內的職責。④請求國應給予援助方的人員必要的特權、豁免和便利，以便執行其援助任務。⑤當援助是以全部償還或部分償還為基礎提供時，請求國應向援助方償還因此而發生的有關費用。

1.2 IAEA核應急機構與機制

IAEA多年來組織構建了多項機構間事項（Inter－Agency Matters），主要包括應急準備和響應國際組織（International Organizations in Emergency Preparedness and Response）、機構間核事故響應委員會（Inter－Agency Committee on Radiological and Nuclear Emergencies）、聯合輻射應急管理計劃（Joint Radiation Emergency Management Plan）及國際演習（International Exercises）［3］。

1.2.1 應急準備和響應國際組織

《核事故或輻射緊急情況援助公約》指定了IAEA、締約國及國際組織的職能和責任，除了國家外，國際組織還包括世界衛生組織（WHO）、世界氣象組織（WMO）和聯合國糧食及農業組織（FAO）。

1.2.2 機構間核事故響應委員會

IAEA組織成立機構間核事故響應委員會的目的是協調相關政府間機構以準備和應對放射性緊急情況。其職權如下：①通過發展、維持和演練“聯合輻射應急管理計劃”等，組織協調核與放射性緊急事件的應對措施。②促進締約國在應對輻射突發事件時，執行協調一致的標準和執行措施；提倡締約組織制定與之相近的相關標準。③促進締約組織間應對方案、行動等信息的交流與協調。④明確新的合作領域，協調聯合行動（包括演習和練習）與備災和核放射應急響應。⑤每兩年1次對聯合計劃進行修訂。

1.2.3 聯合輻射應急管理計劃

該計劃的宗旨是充分提高輻射應急反應能力。該計劃制訂了放射性應急響應的機構間合作框架，并應用于機構間核事故響應委員會的成員單位。該計劃并不規定對締約組織之間的安排，但規定了各機構在應急響應和安排準備時的行為共識和標準。締約國家使用計劃規定的共識和標準，提供有關核或放射性緊急情況信息，以最大限度地減少跨國放射性后果，并促進信息交流和提供援助效率。

1.2.4 國際演習

國際緊急響應演習是提高國際核應急能力的重要機制。在核應急準備和管理領域取得并與世界各國分享了許多重要成就。IAEA分別于2005年5月在羅馬尼亞Cernavoda核電廠舉行了Conv Ex－3（2005）國際演習，于2008年7月基于墨西哥Laguna Verde核電站開展了ConvEx－3（2008年）國際演習。

1.3 IAEA對日本核事故的應對及反思

在日本福島第一核電站核泄漏事故發生后，IAEA立即啟動了事故和緊急中心，先后派出兩個監測小組，分別開展福島及東京地區的輻射監測工作；并派出了1名高級官員，協調該機構在日本的援助工作。此外，利用在摩納哥的海洋環境實驗室分析評價污染情況。在信息通報方面，啟動由IAEA委托世界氣象組織建立的全球8個可承擔環境緊急響應職能的區域專業氣象中心，向區域范圍內的締約國通報相關信息，并通過網絡媒體向國際社會通報事故事態和污染情況。

鑒于日本核泄漏事故暴露出的諸多問題，IAEA重新審視了全球核安全緊急應對機制，主要表現在：從適應國際信息化方面著手，努力提高向全球提供權威信息的反應速度，同時建議各國盡早建立一個國際性的核電站安全標準。目前，歐盟各國已開展具體研究工作并匯總了一份草案，要求在反應堆喪失冷卻功能后采取對策，防止堆內核燃料受到損壞。

2 日本核事故應急響應體系

2.1 日本核應急監測機構

在日本核事故應急監測方面，經濟產業省原子能安全保安院負責監督管理東京電力公司開展核事故處理工作；文部科學省和海上保安廳、東京電力公司共同開展核電站鄰近海域監測工作。其中，前者負責離岸30～40 km范圍海域水質及魚貝類調查、后者負責距離排污口30 km以內范圍海域監測；文部科學省與大學合作，開展各縣市大氣γ輻射劑量率監測；環境省負責利用分布在全國各地的放射性監測臺站開展放射性監測并發布相關臺站信息。

2.2 日本核電廠法令和標準體系簡介

在日本核安全立法方面，經濟產業省負責制定和發布關于商用核電廠的相關法令和標準；文部科學省負責制定和發布關于研究堆的相關法令和標準；原子能安全委員會負責制定各種核設施的安全審查指南［4］。

日本輻射防護法令主要參考了國際放射防護委員會（ICRP）報告的一些概念及主要輻射防護原則和限值。其特點是，針對不同的對象分別制定各自的輻射防護方面的法令，缺少通用的、基礎性的輻射防護方面的文件。法令內容清楚、簡潔、明確，易于理解和執行，可操作性比較強，但理論上和科學性方面缺少系統性和嚴謹性，且內容重復較多。這方面，與我國在輻射防護標準力求內容和表述的嚴密和嚴謹方面有較大區別。

3 日本核事故應急處理中暴露出的問題

3.1 法規標準不健全

在法律法規方面，2000年日本頒布的《原子力災害對策特別措置法》中，缺少針對海嘯的安全規定。此外，日本缺少對核電站使用壽命方面的法律，福島第一核電站超期服役并最終釀成嚴重事故。

在標準規程方面，核應急過程中，缺少評價依據以致無法準確評估核泄漏對人體健康和生態環境危害。暴露出的問題主要是土壤、漁業產品等基體中放射性核素安全標準的缺失。日本政府采取的措施是對比相關背景值或暫定臨時性標準限值。

3.2 未切實履行相關國際公約

為給高放射性污水的儲存騰出空間，東京電力公司在未事先通報鄰國的情況下，于4月4—10日共計排放10 393 t低放射性污水。該行為違背了《及早通報核事故公約》，并引起周邊鄰國和國際社會的廣泛抗議和批評。

此外，該行為是否違反《〈防止傾倒廢物及其他物質污染海洋的公約〉1996議定書》（以下簡稱《倫敦公約》）亦引起國際社會廣泛討論。筆者認為，日本主動傾倒放射性污水的行為并未違反《倫敦公約》，但“排海”行為利用《倫敦公約》只針對“從船只、飛機、平臺或其他人造海上結構故意處置廢物或其他物質的行為”的漏洞，罔顧世界海洋環境和他國安全，這種損人利己的主觀意圖理應受到國際社會的譴責。

3.3 缺乏充足的思想準備和技術準備

在思想準備方面，日本政府和東京電力公司在核事故初期過于樂觀，以致延誤了事故的最佳處理期。此外，早在日本大地震之前，日本就曾經發生過因為技術操作不規范而導致核物質輕微泄漏的事故，但未引起足夠重視。

在技術儲備方面，長期以來，日本政府在科技與經濟方面認為其核電設施絕不會出現問題，從而導致相關領域研究力量投入不足。核事故發生后，日本當局緊急開展項目攻關，以應用于放射性污染的防治和恢復，文部科學省于5月緊急開展土壤翻換實驗，并證實將表層土壤與距離地表50 cm以下的深層土壤進行翻換，可以將輻射劑量降至約原來的1/10。此外，各地政府和文部科學省緊急調整研究經費，攻關研究土壤生物凈化技術。日本核泄漏事故警告了世界各國，需加強相關研究，完善技術儲備。

3.4 應急機制閉塞，考慮問題片面

日本核泄漏事故發生后，各國紛紛主動要求向日本派出援助力量，但日本政府對此反應冷淡，反映出日本核應急機制過于閉塞，缺乏開放性機制。

此外，日本政府在處理核泄漏事故中暴露出應急機制不完善的缺點。從應急監測方案、監測機構分工、布點范圍、監測頻率、質量控制措施以及信息產品種類及發布等各方面均暴露出問題，無法及時、系統地通報相關信息，招致國內民眾和國際社會的廣泛批評。

3.5 監督機制缺失，執行力不足

東京電力公司曾有過安全檢查作弊和偽造安全記錄等行為，但未受重視。此外，在核泄漏事故發生初期，日本政府批評東京電力公司、質疑其提供的監測數據的同時，國際社會廣泛質疑日本政府提供的監測數據。這暴露出日本從國家和企業兩個層次的核應急監督機制和執行機制均存在漏洞。

3.6 缺乏演習，應急機制難以順利開展

核事故發生后，東京電力公司在應急響應中反應慌亂，出現備用移動柴油機無法立即連線工作、部分測量儀器停止傳輸數據、輻射監測混亂以及輻射檢測結果上下波動較大等諸多問題。這些都說明缺乏嚴格認真的應急演習。

3.7 通報相關信息不夠及時、全面、準確，引起國際社會廣泛質疑

日本當局在核泄漏事故初期，對相關信息通報的不夠及時、全面，國際社會難以從分散而不成體系的數據中整體把握事故進展。此外，日本政府曾多次錯誤表態，并在事故定級方面遲疑反復，從初始定級事故為5級至調整后的6級，最終在事故發生1個月后定級為7級。

日本當局在通報相關信息時有所保留，諸多信息均是在多方壓力下方才遲遲發布，引起了國內民眾和國際社會的廣泛質疑。2011年4月14日出版的英國《自然》雜志發表的社論認為，日本當局應有能力提前推測核泄漏對海洋、食物和自來水造成污染的程度，甚至有可能提前推測出核事故會被調至最高級別7級；不應發生類似東京電力公司多次收回錯誤公布核泄漏數據的情況；應可以預測并公布大氣中放射性物質濃度和可能擴散的方向等。但事故發生后的1個月內，完整、可靠和公開的數據均來自日本以外的相關機構。

4 我國核應急機制以及對日本核事故的啟示

目前，中國已經建立了應對境內外核事故的應急體系和機構。在2011年3月12日日本福島第一核電站發生爆炸當日，中國政府就啟動了全方位的環境核輻射監測、核設施安全檢查，實時公布核輻射監測結果。國家核事故應急協調委員會自3月17日至5月2日每日發布分析結果，5月2日以后根據事態進展情況發布最新結果，積極應對日本核事故對我國環境及境內公眾健康可能產生的影響，包括世界氣象組織和國際原子能機構北京區域環境緊急響應中心的最新分析，國家海洋局對海域環境的分析，環境保護部（國家核安全局）對內地環境輻射情況的監測分析以及衛生部的相關監測等。但是不可否認我國核應急體系仍存在著不足之處，在應對日本核事故的過程中也暴露出了諸多問題。

4.1 我國核應急機制

4.1.1 加入相關國際公約情況

我國于1984年成為IAEA正式成員國后，積極參與制定并簽署了多項國際公約和協定。1986年，參與制定并簽署《及早通報核事故公約》和《核事故或輻射緊急情況援助公約》；1988年9月，簽署《中華人民共和國和國際原子能機構關于在中國實施保障監督的協定》；1988年12月，簽署《核材料實物保護公約》；1990年6月，簽署《中華人民共和國和國際原子能機構技術援助協定》；1994年9月，簽署《核安全公約》；1998年12月，簽署《中華人民共和國和國際原子能機構關于在中國實施保障監督的協定的附加議定書》；2006年4月，中國加入《乏燃料管理安全和放射性廢物管理安全聯合公約》。

中國正是通過加入IAEA《及早通報核事故公約》，及時接到了IAEA對日本核電站相關情況的通報，掌握了核泄漏的最新情況。

4.1.2 我國放射性污染防治與應急預案

2003年頒布實施的《中華人民共和國放射性污染防治法》第二十六條規定，國家建立健全核事故應急制度。核設施主管部門、環境保護行政主管部門、衛生行政部門、公安部門以及其他有關部門，在本級人民政府的組織領導下，按照各自的職責依法做好核事故應急工作。中國人民解放軍和中國人民武裝警察部隊按照國務院、中央軍事委員會的有關規定在核事故應急中實施有效的支援［5］。

2006年根據《核電廠核事故應急管理條例》和《國家突發公共事件總體應急預案》的規定，制定了《國家核應急預案》。預案規定“根據《條例》的規定，我國的核應急實行三級應急組織體系，即國家核應急組織、核電廠所在省（區、市）（以下簡稱省）核應急組織和核電廠營運單位應急組織”。其中國家核應急組織由國家核應急協調委員會、國家核事故應急辦公室、國家核應急協調委員會聯絡員組和國家核應急協調委員會專家咨詢組組成。

4.1.3 我國核安全與輻射防護法規體系的現狀

自20世紀80年代以來，環境保護部（國家核安全局）開始對核安全與輻射安全進行監管。經過多年的努力，已基本建立了一套與國際接軌的核安全與輻射安全監督管理體制和相關法規體系，基本形成了縱向上由法律、行政法規、部門規章、導則和技術文件等不同層次，橫向上由通用系列、核動力廠系列、研究堆系列、核燃料循環設施系列、放射性廢物管理系列、核材料管制系列、民用核承壓設備監督管理系列、放射性物質運輸管理系列以及核技術應用系列等組成的核與輻射安全法規體系［6］。

具體包括法令1部：《中華人民共和國放射性污染防治法》；條例4部：《中華人民共和國民用核設施安全監督管理條例》《核電廠核事故應急管理條例》《中華人民共和國核材料管制條例》和《放射性同位素與射線裝置安全和防護條例》；20多項核安全監管部門及相關部門發布的規章，70多項相關的導則，180多項法規技術文件、綜合報告和核安全法規譯文等。

4.1.4 執行標準

在輻射劑量執行標準方面，我國2002年頒布了《電離輻射防護與輻射源安全基本標準》（GB 18871－2002）。該標準是根據《國際電離輻射防護和輻射源安全基本安全標準》（國際原子能機構安全叢書115號，1996年版）對我國現行輻射防護基本標準進行修訂的，其技術內容與上述國際組織標準等效［7－8］。

4.2 日本核事故對我國的啟示

日本核事故為中國乃至世界敲響了警鐘，隨著中國核工業和核技術應用的跨越式發展，核與輻射安全監管的任務日趨繁重，難度越來越大。迫切需要下大力氣完善立法、健全機制以及進一步普及相關知識，以適應中國核電事業發展和國際區域性放射性污染事故協調處理。

4.2.1 積極推進核安全立法

我國在核與輻射安全方面存在法律空白，核能領域基本法《原子能法》的立法歷經27年依然沒有出臺，核安全法律缺位問題突出。

核安全涉及鈾礦資源的勘探和開采、整個核燃料循環、放射性廢物處置、放射性物質運輸、核技術應用、市場準入、事故應急、核損害賠償以及法律責任等多方面，目前有關核安全的法規規章無法涵蓋上述方面且層級偏低。迫切需要制定核安全法，明確核安全監管主體，解決多頭管理、職能交叉的問題；落實核安全監管機構的法律責任，解決核安全監管機構法律責任空白問題；規定核設施營運單位及其工作人員的法律責任；明確核安全事件信息透明化制度，充分滿足公眾的知情權。

4.2.2 完善核安全與輻射防護法規體系

日本核泄漏事故反映出日本法令的缺陷和放射性標準限值的缺失。事實上，日本法律體系較我國更加完善，相關放射性標準限值較我國更全面。我國在相關方面均需進一步健全和完善。

從時效性方面來看，我國現行的核安全與輻射防護法規、導則絕大部分是1990年前后發布的，2000年以后發布的只有很少一部分。而且大部分是有關核電廠方面的法規、導則。近年來，中國核工業的規模、技術水平和能力以及核安全與放射性污染防治體制都發生了相當大的變化。制定中國核安全法規所參考的有關國際和國外的法規、標準也隨著核技術的發展進行了較全面的修訂。從體系完整性方面來看，對研究堆、核燃料循環設施、核材料管制、放射性廢物管理、放射性物質運輸以及核技術應用等方面的法規，缺項甚多，尚未形成完整的體系［6］。

因此，健全核安全與輻射防護法規體系，規范監督管理制度，形成與國際接軌的核安全與輻射防護法規標準體系，已成當務之急。

4.2.3 建立區域性核安全協調溝通機制

在日本核事故處理過程中，日本政府在沒有事先通報的情況下，向海中直接排放上萬噸低濃度放射性廢水，引發鄰國不滿。這一現象說明尚缺乏一個核安全跨國協商機制，以及時就核電站運營的進展和經驗展開充分的交流和反饋。該方面可以借鑒1996年簽署的《美國與加拿大聯合放射應急預案》（United States－Canada Joint Radiological Emergency Response Plan），該預案是美國和加拿大兩國應對涉及雙方放射性事件的合作應對基礎。預案的聯合響應程序包括3個方面的內容：當存在實際的或潛在的放射性威脅時，對兩國有關部門予以預警；建立合作措施，盡量減少對公眾健康和安全、財產及環境的危害；在對受災地區提供幫助時，促進兩國政府協調一致。該預案要求每3年舉行一次演習和每年度的通報演練［9］。

4.2.4 加大宣傳教育，普及專業知識

在全球各國理性面對日本核泄漏事故的同時，中國在事故初期卻陷入了一場莫名的“食鹽搶購”風波，給中國形象在國際舞臺上造成負面影響。

長期以來，中國核能事業發展信息通報不透明，基礎知識宣傳力度不足，存在一種神秘感并導致公眾的質疑。日本政府在核事故初期因信息通報問題，造成社會恐慌，招致國際社會的廣泛批評。國內國際多方面的例證均警醒我國在核應急宣傳教育和信息通報方面還有很長的路要走，迫切需要下大力氣健全信息通報機制，普及相關知識。

［1］ 國家發展和改革委員會.核電中長期（2005—2020年）發展規劃［EB/OL］.（2007－11－05）［2012－04－17］.http：//www.china.com.cn/news/txt/2007－11/05/content＿9173908.htm.

［2］ 國家核事故應急協調委員會辦公室，國家原子能機構秘書局.關于核事故應急的國際公約［EB/OL］.（2011－03－22）［2012－04－17］.http：//news.xinhuanet.com/society/2011－03/22/c＿121218396.htm.

［3］ IAEA.Inter－Agency matters［EB/OL］.（2011－04－05）［2012－04－17］.http：//wwwns.iaea.org/tech－areas/emergency/interagency－matters.asp？s＝1.

［4］ 吳錄平.日本核電廠的主要輻射防護限值和水平［J］.核標準計量與質量，2002（3）：37－40.

［5］ 全國人民代表大會常務委員會.中華人民共和國放射性污染防治法［Z］.2003.

［6］ 司國建.核安全與輻射防護法規體系的現狀與發展［J］.核安全，2005（3）：29－33.

［7］ 國家質量監督檢驗檢疫總局.GB 18871—2002電離輻射防護與輻射源安全基本標準［S］.2003.

［8］ 鄭超英.1997年版《國際電離輻射防護和輻射源安全的基本安全標準》簡介［J］.核標準計量與質量，1997（4）：47.

［9］ EPA.United States－Canada Joint Radiological E－mergency Response Plan［EB/OL］.（2012－02－07）［2012－04－17］.http：//www.epa.gov/radiation/rert/internationalplans.html.