海盜防治與南海海上安全的保障

陳萬平，陳仕平

（海軍工程大學人文社會科學系 武漢 430033）

海盜防治與南海海上安全的保障

陳萬平，陳仕平

（海軍工程大學人文社會科學系 武漢 430033）

日益猖獗的南海海盜對南海的航行安全構成了極大的危害。目前國際上反海盜的措施主要包括國際法律框架和國際合作實踐兩個層面。就南海而言，法律防治的機制不夠協調，部分國家實踐合作打擊海盜的意愿比較缺乏。在未來各國合作打擊海盜的過程中，有必要進一步擴大海盜罪的范圍，確立海盜罪沿海國優先管轄權和地區聯合護航補充管轄權的模式，提供對海盜行使緊追權時的便利。

海盜；管轄權；治理；國際法

在人類利用海洋作為交通和貿易的通道之后，海上進行劫掠和傷害的海盜行為被視為威脅人類正常生活的危險因素之一。2010年6月16日國際海事局發布了南中國海海盜警報，揭開了該海域海盜嚴峻形勢的冰山一角，也促使人們把關注海盜的視線從索馬里轉到南海。根據國際海事局提供的數據顯示，2010年一季度，發生在南中國海的海盜事件就多達13起，是過去5年來最多的，僅次于非洲海域的39起［1］。日益猖獗的南海海盜對南海的航行安全構成了極大的危害。如何打擊南海海盜以維護南海航道的安全，筆者從國際法的角度對這一問題進行探討。

1 南海航行安全與海盜問題

南海東瀕菲律賓，西接越南，南達印度尼西亞、文萊，并沿西南方向深入暹羅灣，總面積約360萬km2。南海具有重要的戰略地位，其西南端的馬六甲海峽聯系著南海與印度洋，其東北端的臺灣海峽聯系著南海與太平洋。目前，它是世界上第二繁忙的國際航道。這一特殊的海上交通樞紐位置，使得南海自古以來就是海盜活動的頻發之地。尤其是20世紀90年代亞洲金融危機爆發后，南海海域的海盜行為重新活躍，南海成為全球海盜行為最為猖獗的地區之一。根據國際海事局海盜報告中心的統計數據顯示：1991—2006年每年發生在東南亞的海盜案件均占全球總數的一半以上，1995年甚至高達95%。2000年全球發生海盜案件469起，其中在東南亞海域內有257起，約占55%。2008年南海海域海盜劫掠活動63起，其中10次未遂，2009年共發生57起，其中7次未遂［2］。從地理位置上看，南海海盜多發的海域，主要集中在印度尼西亞的芝卡、阿南巴斯和納土納群島一帶，大量船只途經這里穿過馬六甲海峽，其中納土納群島靠近中國國土最南端的曾母暗沙。海盜多發的另一海域，處于馬來西亞、菲律賓以及印度尼西亞3國毗鄰的蘇祿海和蘇拉威西海，不適合在馬六甲海峽通航的大型油輪，經過這里進入印度洋。

雖然南海海盜的名號沒有索馬里海盜那般響亮，但其殘忍狡猾的手段并不比索馬里海盜遜色。目前，活躍在南海海域的海盜也擁有先進的航海設備和武器裝備。有流竄作案的小海盜，3～5人一伙，利用夜間靠近行進中的船只，登船搶劫現金和有價值的物品。也有“組織犯罪型”的海盜，其背后有嚴密的國際運作網絡，堪稱海盜行業中的“托拉斯”。與之同時，在該地區還出現了恐怖組織與海盜相勾結以獲取資金從事恐怖活動的新動向［3］。

南海地區海盜頻發的背后有復雜的政治、經濟和社會原因。政局的動蕩、生活的貧困是海盜頻發的誘因。20世紀90年代亞洲金融危機的爆發使得印度尼西亞、泰國、菲律賓以及馬來西亞等國的經濟嚴重衰退，貧困人口增加，那些處于社會底層的人容易鋌而走險，成為海盜以獲得收入改善經濟狀況；同時，南海海域林立密布的大小島嶼也為海盜提供了天然的隱蔽場所；再加上各國之間復雜而且敏感的主權爭議，從而制約了各國展開深入的反海盜合作。

2 南海海盜防治的相關舉措及其存在的困境

2.1 南海海盜防治的相關舉措

目前，國際上反海盜的措施主要包括國際法律框架和國際合作實踐兩個層面。

在國際法律框架方面，主要有1982年《聯合國海洋法公約》、1988年國際海事組織羅馬會議通過的《制止危及海上航行安全非法行為公約》。根據1982年《聯合國海洋法公約》的規定，海盜行為是指私人船舶或私人飛機的船員、機組人員或乘客為私人目的，在公海或任何國家管轄范圍以外的地方，對另一船舶、飛機、人員或財物所從事的任何非法的暴力和扣留行為或任何掠奪行為。同時1982年《聯合國海洋法公約》第一○○條規定：“所有國家應盡最大可能進行合作，以制止在公海上或在任何國家管轄范圍以外的任何其他地方的海盜行為”。出于對國家主權的保護，《聯合國海洋法公約》將海盜行為發生的地點限制在公海或任何國家管轄范圍以外的地方，即不包括“在國家的專屬經濟區、領海或內水或群島國的群島水域內的全部海域”。這些海域不屬于任何國家的管轄范圍，因此，在該海域的任何國際犯罪在任何國家都可以實施管轄。相反，如果搶劫行為發生在一國管轄的內水、領海、專屬經濟區或群島國的群島水域，則不屬于海盜罪的范疇，國際上稱之為“海上武裝搶劫”，由沿岸國行使屬地管轄權，自行進行處理，排除了非沿岸國行使普遍性管轄權的可能性。《制止危及海上航行安全非法行為公約》（簡稱《羅馬公約》或SUA公約）共22條，涉及海上恐怖行為和非法暴力問題，雖然沒提及海盜，但涉及海盜的實質問題，且在適用范圍上，以領海外緣線之外水域替代了《聯合國海洋法公約》規定的“公海上”或“在任何國家管轄范圍以外的其他地方”。其被認為是，習慣上“海盜行為”定義的發展，是在新的科技條件下，在新的情況下，填補了《聯合國海洋法公約》中的一項空白，是海洋法的一項新發展［4］。

在國際合作實踐層面首推東南亞各國的合作。在東南亞國家中，新加坡在打擊海盜方面一直起著帶頭倡議的作用。1992年初，新加坡、馬來西亞和印度尼西尼3國達成協議，開展打擊海盜的聯合行動以遏制馬六甲海峽的海盜活動。2002年11月，在第六次中國與東盟領導人會議上，雙方共同發表了《中國與東盟關于非傳統安全領域合作宣言》，表示海盜和恐怖主義等非傳統安全問題日益突出，需要加強地區國際合作，將打擊海盜和恐怖主義等非傳統安全威脅作為雙方合作的重點，通過加強信息人員交流與培訓等方式深化中國與東盟成員國之間的多邊與雙邊合作。9·11事件發生后，日本提議亞洲地區簽訂政府間打擊海盜的協議，以促進打擊海盜的國際合作。經過3年的醞釀，《亞洲打擊海盜及武裝搶劫船只的地區合作協定》于2004年11月獲得通過，2006年9月正式生效。根據協定，成員國將在新加坡建立“信息共享中心”，并在馬六甲海域建立聯合巡邏制度。2005年4月，日本、泰國、柬埔寨和新加坡簽署了《在亞洲對付海盜及持械搶劫船只案區域合作協定》，日本承諾撥出4 000萬日元，在新加坡建立一個“情報交流中心”，以便4國及時交換馬六甲海峽及周邊海域的反恐情報，增強各國對付海盜以及搶救受害商船的效率。2008年6月，亞太安全合作理事會指導委員會會議在馬來西亞吉隆坡召開，會議提出了《亞太封閉及半封閉海海洋合作指南》，對在南海這類半封閉海開展合作提供了方向。該《指南》指出，“鼓勵沿岸國在包括封閉海和半封閉海內，主張海洋劃界重疊的地區進行合作，促進航行安全”。“沿岸國承認海洋維護及執法方面合作的法律和秩序的重要性，包括海盜和武裝劫船的預防、海洋資源的盜獵、人口毒品武器和大規模殺傷性武器的非法販運和其他非法活動”。“鼓勵沿岸國定期舉行機構會議，以加強合作并協調其海事執法活動”。

2.2 南海海盜防治存在的困境

（1）法律防治的機制不夠協調。根據南海目前的情況，《聯合國海洋法公約》關于在公海或任何國家管轄范圍以外打擊海盜的合作制度在南海并不適用。因為就其地理環境而言，南海是半閉海，在這片海域中，周邊國家擴充海域管轄權的結果是在南海海域中幾乎已經不存在純粹的公海海域，全部或主要由兩個以上沿海國的領海和專屬經濟區構成。1988年的《制止危及海上航行安全非法行為公約》和《聯合國海洋法公約》相比，登臨權適用范圍較大，除公海外，也適用一國的毗連區、專屬經濟區、用于國際航行的海峽和群島水域等。《羅馬公約》出臺主要是為了應對海上恐怖主義的威脅，與傳統的海盜罪相比，它過于關注具有政治性目的的海上犯罪活動，這造成了它對索馬里海盜和東南亞海盜等成員國管轄水域內發生的，出于經濟目的的海盜襲擊事件時缺乏針對性［5］。2004年的《亞洲打擊海盜及武裝搶劫船只的地區合作協定》雖然是第一個以專職打擊海盜為目的的地區性條約，為亞洲國家打擊海盜提供了條約法上的支持，但也存在一些缺陷。如，協定將海上搶劫活動根據地理范圍分為兩類，可能造成同樣的行為僅僅因為發生地的不同而受到不同的制裁結果，公海上的海盜行為適用《聯合國海洋法公約》，成員國管轄水域內的犯罪則需通過其他方式制裁，這給成員國打擊海盜帶來一定的不便；同時，該協定不能打擊新興的海上恐怖主義犯罪，該協定規定的海上犯罪必須具有私人目的的限制，這會造成一些具有公共目的的海上襲擊活動排除在協定的約束之內。

（2）實踐合作打擊海盜的意愿比較缺乏。縱觀東南亞區域性的打擊海盜行為的方法，最明顯的就是強調合作，合作的內容被廣泛討論，合作的重要性屢次被重申，合作的方法已經提出，但是合作的步驟及實際行動卻步履維艱。目前這一海域國家與國家之間關于海盜治理的合作大多僅限于兩國間或者3國間的合作。如，馬來西亞與菲律賓、越南與泰國、新加坡與馬來西亞和印度尼西亞等，但涉及更多國家的航行安全合作實際上并沒有得以真正實施。日本所倡導的多邊的《亞洲打擊海盜及武裝搶劫船只的地區合作協定》目前起作用的仿佛僅剩下它所設定的信息分享中心每月對于海盜事件的通報。合作治理海盜實踐起來如此困難，原因之一是部分國家實踐合作打擊海盜的意愿比較缺乏。柬埔寨、印度尼西亞、老撾、馬來西亞和泰國未參加《制止危及海上航行安全非法行為公約》［6］。海盜多發地如印度尼西亞和馬來西亞至今沒有批準《亞洲打擊海盜及武裝搶劫船只的地區合作協定》。因為打擊海盜的國際合作可能造成的國家主權被侵蝕是印度尼西亞和馬來西亞擔心的問題。再加上在南海海域，大多數受海盜襲擊的商船是外國船只而非沿岸國的船只，因而沿岸國對打擊海盜的積極性不高。根據國際海事局海盜報告中心的統計，1991—2008年，在印度尼西亞海域附近被海盜襲擊的1 171艘商船中，印度尼西亞的商船只有53艘，僅占總數的4.5%。馬來西亞認為海盜從本質上看只是普通犯罪，并沒有對國際社會造成顯著的威脅，其對保護航行安全的興趣也不大，因為每年在該海域發生的海盜案件不足通過船只總量的1%。因此，合作意愿的缺乏惡化了原本脆弱的南海海上航行安全，導致這一海域海盜和海上恐怖主義的泛濫。

3 南海海盜防治的國際合作思考

隨著國際關系的發展，國際合作原則在國際關系中的地位日益凸顯。同時國際合作原則的適用也是懲治國際海盜行為本身的要求。在南海所發生的海盜行為，大多出現在領海、專屬經濟區與群島水域中，而非公海海域內。通常這些劫掠事件涉及多數的國家，甚至會有跨國刑事犯罪的可能性。為解決此類問題，有必要建立廣泛的多國合作體制，以有效打擊跨國性的組織犯罪；有必要建立國際性或區域性的法律框架，以確保影響航行安全的非法行為無法逃避刑事的追訴。具體來說，南海海盜防治的國際合作可從以下兩方面展開。

3.1 立法上的國際合作

對海盜犯罪的懲治必須以現存的國際法為依據，但通過前面的分析，我們發現現有的國際條約和地區性協定在適用到南海打擊海盜時總是不盡如人意。如，什么樣的行為是海盜行為，如何懲治這種行為還遠未在世界范圍甚至區域范圍內達成完全統一的認識。在未來南海合作打擊海盜時，有必要對現有條約或協定中的海上犯罪進行重新的整合和定位，力求將盡可能多的海上犯罪活動納入到合作的軌道上來。原始意義的海盜行為是指一艘私有船舶在公海上以劫奪的意圖對另一船舶所作的任何未經授權的暴力行為。而事實上，當前南海海域所面臨的海盜犯罪主要是發生在一些國際航道上，并且這些國際航道往往就處于一國的管轄范圍之下。所以，在未來有關海盜犯罪的國際立法中，對于海盜行為的界定，不應以犯罪實施地域來區別于國際與國內的海盜行為，而應看該行為是否侵犯了整個地區或國際社會的整體利益。界定該行為是否侵犯了整個地區或國際社會的整體利益有必要參考犯罪發生的幾率、犯罪的嚴重性和跨國性等特點。在參考上述特點的基礎上，通過對現有南海航道上發生的犯罪的整合，可以將所有的海上犯罪歸結為“海上危害人身、財產安全罪”，它包括一切危害航行安全、船員人身財產安全或利用船舶進行襲擊的犯罪，其犯罪類型包括：①海上搶劫活動；②海上綁架活動；③利用船舶非法運送大規模殺傷性武器和危險物品的活動；④海上偷盜行為；⑤襲擊船舶或對船上設施進行破壞的活動；⑥組織、煽動上述活動的行為；⑦為上述犯罪人提供庇護和幫助的行為。

3.2 合作防治海盜行為的模式構建

確立海盜罪的沿海國優先管轄權和地區聯合護航的補充管轄權。依據國際法，國家對其領土內的人、物和事件享有排他性的屬地管轄權。如上所述，對于海盜行為的界定，不以犯罪實施地域來區別，而看該行為是否侵犯了整個地區或國際社會的整體利益，其帶來的可能后果是各國對海盜的普遍管轄會對有關國家的主權造成威脅，而這正是實踐中合作打擊海盜部分國家不愿積極行動的顧慮所在。如何平衡沿海國和受害國（受害船只）的利益，確立海盜罪的沿海國優先管轄權和地區聯合護航的補充管轄權是一個比較好的選擇。沿海國對于其管轄范圍內的海盜有優先管轄權，當沿海國對于其管轄范圍內的海盜無力控制或無暇顧及時，在取得國際授權或他國同意的基礎上，有關國家可以護航。這樣既可以維護各沿海國的主權，又可以防止當沿海國或非沿海國無力或不愿管轄時所造成的打擊海盜主體缺位的現象，從而更好地集合國際社會各方的力量維護海上安全。

3.3 對海盜行使緊追權時提供便利

軍艦是各國打擊海盜的主要力量，在打擊海盜時，軍艦享有緊追權、登臨權以及必要時武力使用權等權力，但現行法律對緊追權的限制成為各國打擊海盜時的法律障礙。緊追權是指，如果沿海國的主管當局有充分的理由認為一艘外國商船當它在沿海國管轄的水域內時違反了該國的法律規章，并且已經逃離了該水域，沿海國的政府執法船舶可以追逐至公海。緊追權行使的條件是緊追必須在一國內水或領海開始，一定情況下在毗連區、專屬經濟區也可以開始緊追，到他國管轄的水域終止。如，某一國的船舶在另外一國的領海、毗連區以及專屬經濟區等國家管轄水域遭到海盜的搶劫掠奪，而沿岸國無力加以懲治時，由于國家管轄權的限制，其他國家的軍艦無權進入其國家管轄水域打擊海盜，那么受害國或受害船只只能坐以待斃。同樣，在國家管轄海域的交界處實施海盜行為的犯罪分子迅速逃入一國的領海，其他國家的武裝力量也很難有權進入其領海實施打擊。南海就存在這樣的法律障礙。南海一些國家在部分領海和專屬經濟區存在爭端，有些海域分屬不同的國家，海盜往往在邊界附近發動襲擊，然后迅速逃回邊境內或逃往他國海域，追逐他的軍艦也只能望海興嘆，無法進入另一國管轄水域去追擊他們。如，馬來西亞和菲律賓在沙巴海域有領土爭議，海盜們可以輕易地在沙巴和菲律賓之間的蘇祿海上穿梭以逃脫兩國海上執法人員的追捕。所以在未來亞洲國家的合作中可以將緊追權延伸至他國管轄的專屬經濟區。其實有些國家已經采取了類似的舉措，2001年2月，新加坡和印度尼西亞政府再次采取聯合行動打擊海盜，兩國在1992年協議的基礎上達成了新協議，允許對方在己方海域內追捕海盜。當然在對海盜行使緊追權提供便利時，應該堅持對他國權利的尊重，外國軍艦在他國專屬經濟區抓捕海盜時應在事后給予及時通報，并且當海盜是他國國民時，應將抓捕的海盜移交給其國籍國。

［1］ 南中國海海盜裝備堪比特種部隊搶劫更有計劃性［EB/OL］.（2010－07－07）［2010－12－04］.http：//news.xhby.net/system/2010/07/07/010787652.shtml.

［2］ 楊凱.海盜猖獗背后的南海國際博奕［EB/OL］.（2009－12－31）［2011－02－24］.http：//star.news.sohu.com/20091231/n269317613.shtml.

［3］ 王健，戴軼塵.東南亞海盜問題及其治理［J］.當代亞太，2006（7）：26.

［4］ 周忠海.論現代國際海洋法中的海盜［C］∥周忠海.周忠海國際法論文集.北京：北京出版社，2006：268.

［5］ 張湘蘭.南海打擊海盜的國際合作法律機制研究［J］.法學論壇，2010，25（5）.

［6］ 陳海波.中國及東盟各國加入海事條約情況表［EB/OL］.（2009－11－25）［2010－08－04］.http：//imcrc.dlmu.edu.cn/n74c9.aspx.