海域利用規劃環境影響評價的若干問題探討

張翠萍，賈后磊，王 平，謝 健

（國家海洋局南海海洋工程勘察與環境研究院 廣州 510300）

海域利用規劃環境影響評價的若干問題探討

張翠萍，賈后磊，王 平，謝 健

（國家海洋局南海海洋工程勘察與環境研究院 廣州 510300）

文章對我國海域利用規劃環境影響評價的必要性和現狀問題進行了分析，并提出海域利用規劃環境影響評價的目的、原則和工作程序。目的是更好地促進海域利用規劃環境影響評價良性發展。

海域利用規劃；規劃環境影響評價；程序

2003年9月1日頒布實施的《中華人民共和國環境影響評價法》明確規定應對規劃的環境影響進行評價。2006年國家環境保護總局辦公廳下發了《關于進一步做好規劃環境影響評價工作的通知（環辦〔2006〕109號）》；2009年，國務院以第559號令頒布了《規劃環境影響評價條例》（以下簡稱《條例》），自2009年10月13日起施行。《條例》明確要求要將思想認識統一到落實科學發展觀、建設生態文明和探索中國特色環境保護新道路的高度上來，準確把握規劃環境影響評價在新形勢下的歷史任務，充分發揮規劃環境影響評價從源頭防治環境污染和生態破壞的重要作用，促進經濟、社會和環境的全面協調可持續發展。

從國內外的實踐經驗與歷史教訓來看，對環境產生重大、深遠和不可逆影響的，往往是政府制定和實施的有關產業發展，區域開發和資源開發規劃等重大社會、經濟決策的依據。

到目前為止，中國開展的環境影響評價主要是針對具體的建設項目進行的，海域利用規劃的環境影響評價研究在國內尚屬空白，隨著21世紀海洋經濟世紀的到來，海域利用、海域區域建設用海項目得到空前發展，開展海域利用規劃環境影響評價研究、建立科學的指標體系與評價方法顯得十分必要。

筆者將在總結現有問題的基礎上，結合工作實際，重點探討現階段規劃如何開展海域利用規劃環境影響評價，并提出工作原則和基本思路，以促進海域利用規劃環境影響評價的良性發展。

1 開展海域利用規劃環境影響評價存在的問題

目前，我國海域利用規劃環境影響評價處于起步階段，在全國范圍內的實例并不多，筆者在開展實際工作中面臨著一些突出的問題，嚴重影響和制約著海域利用規劃環境影響評價的有效開展。這些問題主要表現在：國內尚無海域規劃環境影響評價的相關編寫規范要求；規劃環境影響評價的評價技術方法和評價指標體系等尚不成熟，在實踐工作中存在很大的不確定性；作為規劃環境影響評價對象的規劃，本身存在諸多模糊問題，為實際工作帶來很大的困難。不同的規劃需要使用不同的評價方法，因此必須靈活運用評價方法。

1.1 評價對象不明確

與環境影響關系密切的各個方面在海域利用規劃報告中存在模糊性和極大的不確定性。例如，某個規劃中，僅有簡單的產業定位，而沒有產業規模和基礎設施等這些具有明確環境影響的內容，使得規劃環評在實際操作起來非常難。

1.2 規劃方案的缺陷性

在規劃項目的時序安排上明顯不銜接，近期規劃與遠期規劃沒有層次感，遠期規劃的內容和深度不能指導近期規劃，近期規劃對遠期規劃沒有輔助作用。根據《中華人民共和國環境影響評價法》，規劃方案需要有推薦方案和備選方案等，也就是說需要有替代方案。而目前的海域利用規劃方案多為單一方案，導致對其進行的環境影響評價比較被動。

1.3 規劃項目缺少環境保護內容

目前在全國范圍內開展的海域利用和區域建設用海規劃等方面的規劃布局均缺少環境保護方面的內容。例如，某個規劃將區域劃分為幾個功能區，但未對該功能區進行環境保護方面的評述。如果規劃編寫者能夠在編制規劃的同時考慮到環保問題，那將會提高規劃的環保可行性。

2 開展海域利用環境影響評價的主要思路

2.1 明確海域利用規劃環境影響評價的目的

海域利用規劃規劃環境影響評價屬于戰略環境影響評價的范疇。戰略環境影響評價是20世紀80年代國際上興起的環境影響評價形式，是建設項目環境影響評價在戰略層面上，包括政府的政策、計劃和規劃的應用，是實現可持續發展、避免宏觀決策失誤的重要手段和途徑。

開展海域利用規劃環境影響評價的宗旨是為了使規劃成為“綠色規劃”。單一用海項目的環境影響評價對于預防環境問題是不夠的，海域利用規劃帶來的環境影響更加巨大和持久。因此，就要求在規劃編制過程中，使環評機構介入到規劃的編制程序中，從環境保護和可持續發展的方向出發，對規劃進行環境影響評價，最后將評價結果作用到規劃結果，為綠色海域利用規劃保駕護航。通過海域利用規劃環評可以為環境與發展綜合決策機制提供技術支持、運行框架和長遠效益，從而推動綜合決策機制的簡歷和完善［1］。

海域利用規劃環境影響評價不是要取代單一用海項目的環境影響評價，而是只應解決在規劃層次上應處理和能處理的與環境有關的問題；與項目環境影響評價在目標思路、方式方法和深度等都存在區別。由于規劃的各類不確定性，使得它無法達到與單一用海項目一樣的深度和精度。這樣的問題同樣困擾規劃環境影響評價較早開展和成熟發展的國家［2］。很多人希望在規劃環境影響評價中解決好項目環境影響評價所要解決的問題，并且要求規劃環境影響評價采用項目環境影響評價的標準來要求規劃環境影響評價，結果反而未能充分發揮規劃環境影響評價的戰略性作用，未能最大限度地簡化和優化項目環境影響評價。

2.2 海域利用規劃環境影響評價的原則

（1）海域利用規劃環境影響評價可借鑒國內外環境影響評價的理論方法。海域利用規劃環境影響評價在國內剛剛開展，需要借鑒國內外較為成熟的環境影響評價理論和方法。例如，戰略環境影響評價和區域開發環境影響評價的理論與方法。

（2）海域利用規劃環境影響評價應注重海洋生態環境影響評價。海域利用規劃是一種區域性的、綜合性的用海規劃，在進行環境影響評價時應注重海域利用功能調整對海洋生態環境的影響。

（3）海域利用規劃環境影響評價的級別。海域利用規劃環境影響評價分為國家級、省級和地市級。國家級的海域利用規劃環境影響評價應根據國際的宏觀海洋生態保護建設與發展戰略，從宏觀上評價海洋生態環境影響。地市級的規劃環境影響評價應借鑒區域環境影響評價的方法，重點分析海域利用格局帶來的海洋生態環境影響。

2.3 海域利用規劃環境影響評價的工作程序

海域利用規劃環境影響評價的中心內容包括規劃分析和影響預測兩大部分。主要的工作程序如下。

第一階段：準備階段。進行資料收集與分析工作，并確定規劃環境影響預測、評價方法與指標體系。收集的資料包括海洋生態建設和環境保護的有關法律法規：①海洋生態保護區面積、分布與規劃；②規劃范圍內的生態環境狀況；③規劃范圍內重要漁業、海洋生物物種保護區等面積與分布等。

第二階段：正式工作階段。主要工作為海洋環境現狀分析與評價，海洋生態環境質量分區，參與規劃方案草擬并制訂替代方案，然后進行環境影響預測和評價。

第三階段：報告書編寫階段。根據區域環境生態現在分析結果，針對規劃分析海域利用規劃的總體布局和平面布置的合理性與合法性，再根據填海施工預測施工期的環境影響和規劃施工完成后的環境影響，最后編寫環境影響評價專題篇章或說明。

3 海域利用規劃環境影響評價的評價方法

海域利用規劃環境影響評價的評價方法可以借鑒傳統環境影響評價技術，并對其進行改進［3］，可將環境影響矩陣方法可以直接用于海域利用規劃環境影響評價中。

筆者在工作實際中，還采用環境承載力分析法、空間分析和類比分析法等。在規劃協調性分析中可以采用類比分析和環境承載力分析法，分析外部協調性和內部協調性；在開發海域生態適宜性分析中可以采用空間分析方法，通過將岸線分區結果與岸線類型圖疊加，評價岸線規劃的合理性；在環境影響分析中，采用環境承載力分析法，通過對水環境容量的分析預測污染物的排放總量。

此外，還可以利用政策評估方法，因為規劃環境影響評價只有融入政府的決策制度和規劃方案的過程中才能真正發揮其作用。

海域利用規劃環境影響評價指標體系及評價方法還需要在實踐中不斷補充完善。

4 建議

由于國內關于海域利用規劃的環境影響評價的理論方法尚不成熟，建議盡快開展這方面的理論方法研究工作，構建一套既符合國家的法律法規，又體現海洋環境保護特色的評價方法與指標體系。

目前，由于沒有海域利用規劃環境影響評價的有關技術規程和標準，給未來的規劃修編工作帶來一定困難。建議盡快組織力量進行技術規程和標準的制訂，盡快出臺海域利用規劃環境影響評價的技術規程。

［1］ 李明光，陳新庚，吳仁海.戰略環境評價在環境與發展綜合決策中的作用［J］.上海環境科學，2002，21（5）：313－315.

［2］ 李明光，龔輝，李志琴，等.開展規劃環境影響評價的若干問題探討［J］.廣州環境科學，2003，18（1）：43－45.

［3］ 肖華山.規劃環境影響評價指標體系及評價方法探討［J］.金屬礦山，2003，12（330）：46－49.