論公民對公共教育機構評價權的行使

武君宇

（山西省教育科學研究院，山西太原 030009）

本文所指的公共教育機構是指受到公共教育資金資助的并承擔公共教育職責的教育機構。包括各種公立教育機構及承擔公共教育職責的私立教育機構。而公民對公共教育機構的評價權實際上是公民受教育權的非常重要的組成部分。

一 公民對公共教育機構行使評價權的法理基礎

受教育權是我國公民受到憲法保護的基本權利之一。我國憲法第十九條規(guī)定:“國家發(fā)展社會主義的教育事業(yè)，提高全國人民的科學文化水平。國家舉辦各種學校，普及初等義務教育，發(fā)展中等教育、職業(yè)教育和高等教育，并且發(fā)展學前教育。國家發(fā)展各種教育設施，掃除文盲，對工人、農(nóng)民、國家工作人員和其他勞動者進行政治、文化、科學、技術、業(yè)務的教育，鼓勵自學成才。國家鼓勵集體經(jīng)濟組織、國家企業(yè)事業(yè)組織和其他社會力量依照法律規(guī)定舉辦各種教育事業(yè)。國家推廣全國通用的普通話。”經(jīng)過新中國成立以來幾十年的努力，我國“城鄉(xiāng)免費義務教育全面實現(xiàn)，職業(yè)教育快速發(fā)展，高等教育進入大眾化階段，農(nóng)村教育得到加強，教育公平邁出重大步伐。”①以上論述轉(zhuǎn)引自《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》序言部分。可以說，我國公民的受教育權得到了基本保證。但是，我們?nèi)绻麅H僅把公民的受教育權理解為公民享有進入公共教育機構接受教育的權利，而不問其接受教育的質(zhì)量如何，則明顯不符合時代的要求，也與廣大公民迫切希望接受更好教育的要求背道而馳。因此現(xiàn)階段我們要保證公民受教育權就是要保證廣大公民享受公平、高質(zhì)量教育的權利。而為了實現(xiàn)上述目的，政府和公民就有必要適時對公共教育機構提供的教育質(zhì)量進行監(jiān)督和評價，并根據(jù)評價結果采取措施來促使公共教育機構提供更高質(zhì)量的教育服務。應該說，經(jīng)過長期的努力，我國各級政府對公共教育機構的督導權和評價權的行使還是有保障的。但是，作為各公共教育機構服務對象的公民對公共教育機構的評價權還有待提高。為了進一步讓我國公民參與到各公共教育機構的管理中來，教育部日前頒布了《關于建立中小學幼兒園家長委員會的指導意見》，意見指出，家長委員會履行的職責有參與學校管理、參與教育工作、溝通學校與家庭。但該意見規(guī)定得十分籠統(tǒng)，家長對公共教育機構的評價權也沒有具體的體現(xiàn)，而家長對公共教育機構的評價是家長參與到學校管理的一個非常重要的方面，因此本文試圖從法理的角度探討與公民對公共教育機構評價權相關的法律問題，為我們將來修訂、完善相關的法律法規(guī)文件提供建議，使公民真正參與到對公共教育機構的管理中來。

現(xiàn)在一些學者側(cè)重于從教育管理的角度來談公民如何參與對學校的管理包括如何對學校進行評價，如華南師范大學的黃曉婷撰寫了《家長參與學校管理的模式及實施機制研究》，王帥則對家長參與學校管理進行了實證研究。也有一些學者從家長所享有的權利角度論述了上述問題，如范秀雙在《論學生家長參與學校教育的權利》中指出，學生家長對學校享有學校教育監(jiān)督權和評價權［1］。國外學者也對公民對公共教育機構的評價權的行使做了研究，并且一些國家和地區(qū)政府機構積極地吸收公民參與到對公共教育機構的管理和評價上來，如英國要求各督導機構在對學校進行督導前必須聽取學生家長的意見，督導報告摘要和學校根據(jù)督導報告所制定的問題改善計劃也需提交給家長［2］24-27。再如根據(jù)香港的有關法律和措施，各學校必須將家長吸收至學校決策機構如校董事會中來，使家長參與學校的發(fā)展、計劃、評估和決策工作［3］37。

二 在教育行政法律關系下公民對公共教育機構評價權的行使及其弊病

在傳統(tǒng)憲政理論下，政府的權力來自于公民的授權，政府有責任保證憲法和法律規(guī)定的公民權利落到實處。如前所述，憲法規(guī)定我國公民享有受教育權，政府為了保證公民的受教育權落到實處，舉辦各種公立教育機構并對承擔公共教育任務的私立教育機構提供資助，同時政府還制定了許多關于教育的管理制度。政府所行使的上述一些權力我們可以稱為國家教育權，是一種公權力，具有合法性、單方性、優(yōu)益性、強制性等特征［4］。由政府行使教育行政權所發(fā)生的法律關系就是教育行政法律關系。在教育行政法律關系下，政府是行政主體，而公共教育機構和接受公共教育服務的公民則都是行政相對人。由于教育行政法律關系的這一特征，使得公民對公共教育機構評價權的行使面臨著不少問題。這些問題主要表現(xiàn)在以下幾個方面:

1.由于公民和公共教育機構均是教育行政法律關系中的行政相對人，兩者在教育行政法律關系中并不直接發(fā)生關系，這樣公民就不能直接對公共教育機構行使評價權，而只能通過政府對公共教育機構行使評價權。

2.公民通過政府行使對公共教育機構的評價權時，往往只能按照政府事先設計好的標準和程序進行評價，公民對公共教育機構最終評價結果的影響的大小也由政府決定，使公民對公共教育機構的評價權的行使有很大的不確定性。

3.由于政府不是公共教育機構提供服務的直接承受方，而作為直接承受方的公民對公共教育機構的評價又對公共教育機構無直接影響，就可能使公共教育機構怠于提升自己的教育服務質(zhì)量來滿足公民的需求。

三 在公共服務合同法律關系下對公共教育機構評價權的行使

為了彌補公民在政府提供公共服務時權利的缺失，筆者在《關于公共服務合同的法理思考——建立在政府購買公共服務的基礎上》一文中提出要構建一個包括政府、公共服務提供機構和接受公共服務的公民三個法律關系主體在內(nèi)的公共服務合同法律關系。在這種法律關系下，政府根據(jù)接受公共服務的公民的授權，依據(jù)法律的規(guī)定動用公共資源尋找公共服務提供機構，在尋找到合適的公共服務提供機構后，政府應與其簽訂公共服務合同使其向公民提供公共服務。這種公共服務合同同普通的行政合同①有關行政合同的理論參見:王克穩(wěn)《政府合同研究》，蘇州大學出版社2007年出版。和民事合同最大的不同在于將民法中的第三人利益合同②有關第三人利益合同理論參見:田暉學位論文《為第三人利益合同效力及其效力根源研究》，蘇州大學2003年。引入到行政合同理論中來，也就是說政府不退出合同法律關系的前提下，公民也在合同中享有各項權利和義務，其中公民在合同中享有的權利主要有“要求公共服務提供機構向其提供公共服務及接受公共服務的權利”、“知情權與評價權”、“緊急情況下要求公共服務提供機構提供公共服務權”、“相對選擇權與要求政府進行調(diào)控權”、“獲得司法救濟權”等等。［5］如前所述，政府向公民提供公共教育是政府所要承擔的基本公共服務之一，因此在公共服務合同法律關系下，公民就享有依據(jù)法律和公共服務合同所產(chǎn)生的對公共教育機構的評價權。與傳統(tǒng)行政法律關系下公民所享有的對公共教育機構的評價權不同的是，這時公民所享有的評價權是一種獨立的、不依附于政府就能夠行使的評價權。公民對公共教育機構評價權行使的內(nèi)容、途徑、方式以及對其如何進行保障，值得探討。

（一）公共服務合同法律關系下公民對公共教育機構評價權行使的內(nèi)容

在公共服務合同法律關系下，公民對公共教育機構評價權行使的內(nèi)容有:

1.對公共教育機構提供教育服務質(zhì)量的評價

公民對公共教育機構提供教育服務質(zhì)量的評價是公民行使對公共教育評價權的基本內(nèi)容之一，可以說公民對公共教育機構評價權的行使的根本目的，就是促進公共教育機構提升其提供教育服務的質(zhì)量。公民對公共教育機構提供教育服務的質(zhì)量評價應依據(jù)相關法律、法規(guī)和公共服務合同設定的內(nèi)容、程序和評價標準進行。其中有關評價標準的設立既要符合接受公共教育服務的公民的需求，更要符合教育科學規(guī)律。對公共教育機構提供教育服務質(zhì)量的評價，不僅要關注其提供科學文化知識的質(zhì)量，更要關注其培養(yǎng)人德智體全面發(fā)展能力的質(zhì)量;不僅要關注某些個體提供教育服務的質(zhì)量，而且要關注整體提供教育服務的質(zhì)量;不僅要關注其現(xiàn)在提供教育服務質(zhì)量的狀況，更要關注其進步狀況及其發(fā)展前景。

2.對公共教育機構自身運行狀況的評價

對公共教育機構自身運行狀況的評價是目前公民對公共教育機構評價權的行使較少關注的一個方面，這方面的評價一般由政府獨自來行使，但事實上公共教育機構自身運作的好壞直接關系到其提供教育服務質(zhì)量的好壞，因此應該納入公民對公共教育機構評價權的范圍。公民對公共教育機構自身運行狀況的評價包括對公共教育機構“人、財、物”等方面運行狀況的評價。對公共教育機構“財”方面的評價包括對公共教育機構是否依據(jù)國家法律、法規(guī)、政府預算和自身需求狀況獲得足額發(fā)展資金，公共教育機構所獲得的公共資金是否都用于發(fā)展公共教育、提高教育服務質(zhì)量上面，公共資金是否都被“有效率地利用”。對公共教育機構“人”方面的評價一方面是對公共教育機構領導人的評價，看其是否依法依紀履行職責，更要看其是否能盡作為一個“良好管理人”的義務，另一方面則是對公共教育機構具體履行“教育”職責的人員和其他工作人員是否依法依紀認真履行職責的評價。對公共教育機構“物”方面的評價主要看公共教育機構是否按照法律法規(guī)規(guī)定“足額的”提供了符合安全標準及其他標準的教學設施和設備，并且這些設施和設備是否都被切實運用到了教學活動中。

（二）公共服務合同法律關系下公民對公共教育機構評價權行使的方式和途徑

既然在公共服務合同法律關系下，公民對公共教育機構享有獨立的評價權，那么公民就需采取一定的方式和途徑來行使自己的權利。本文認為公民可以個人的名義和參加公民集體組織來行使評價權。公民個人行使評價權主要是在充分了解相關資料的基礎上，通過與施教者及其他相關工作人員會談會面的方式，提出改進其工作的建議，并及時了解有關建議的落實情況。此外，由于接受教育的公民通常是在一個集體中接受教育，如果僅靠公民個人對整個集體行使評價權可能很難反映實施教育服務的集體整個的服務質(zhì)量和情況，那么接受該集體服務的公民也應成立一個組織如家長委員會來集體行使評價權。

（三）公共服務合同法律關系下公民對公共教育機構評價權行使的保障

為了保證公民能夠依照法律、法規(guī)和公共服務合同切實履行對公共教育機構的評價權，我們有必要從以下幾個方面來采取一些法律和行政措施。

1.保證公民集體評價組織依法、獨立行使職權。

如前所述，公民依法成立相關的集體評價組織是公民行使對公共教育機構評價權的重要方式和途徑之一。為了確保公民有關評價權能夠獨立行使，我們應確保公民能夠依法獨立地組成集體評價組織，該組織能夠獨立地選舉自己的領導人，按照自己的意愿組織相關評價活動，并獨立地對公共教育機構的服務做出評價。現(xiàn)在，我們許多地方和學校都根據(jù)教育部的規(guī)定①相關規(guī)定參見《教育部關于建立中小學幼兒園家長委員會的指導意見》（教基［2012］2號）。成立了“家長委員會”，這些委員會一般都附屬于學校設立，其活動也是由學校召集和主持，其評價建議也大多作為學校決策的參考，缺乏對學校的強制約束力，這就需要我們加以改進。

2.保證公民對公共教育機構的評價能夠?qū)φ凸步逃龣C構產(chǎn)生實質(zhì)性的影響。

在傳統(tǒng)行政模式下，對公共教育機構評價一般由政府單獨行使，即使吸收接受教育的公民參與到政府評價活動中，其對政府評價結果的作出也難以產(chǎn)生終局性的影響。為了保證公民對公共教育機構評價權的行使，我們應該使公民全面參與到有關的評價活動中去，在國家和各級立法機構確立的對公共教育機構大的評價標準下，政府所制定的關于各個公共教育機構的評價標準和方案都應征得公民集體評價組織的同意，有關評價活動都應允許公民集體評價組織派員參與，最終的評價結果應征得公民集體評價組織的同意，公共教育機構根據(jù)評價結果所作的改進措施和改進結果也應受到公民集體評價組織的監(jiān)督和認可。

3.保障公民對公共教育機構的知情權。

公民要能夠正確行使對公共教育機構的評價權，那就必須獲得大量正確有用的信息，而這些信息都必須依賴政府和公共教育機構提供。政府和公共教育機構應依法和依據(jù)合同及時準確地向公民公布其評價所需的信息。這些信息應包括公共教育機構財政收支情況報告、審計報告，教育教學監(jiān)測信息評價報告，公共教育機構領導人的述職報告以及其他一些公民進行評價所需的信息。

4.保障公民獲得相關科研機構幫助權。

“教育”是一項科學性很強的事業(yè)，具有科學規(guī)律性。同樣，對公共教育機構的評價也應該是一個“科學”的評價過程。在公民對公共教育機構進行評價時，由于受其自身局限性和主觀態(tài)度影響，就更應該通過相關科研機構的幫助來行使評價權。比如在評價公共教育機構教育教學情況時，我們應聘請相應科研機構對公共教育機構進行科學的教育質(zhì)量監(jiān)測，并發(fā)布可靠的教育質(zhì)量監(jiān)測報告以供參考。在對公共教育機構財政收支情況進行評價時，我們也可聘請專門的審計和科研機構對其進行公共資金績效審計，并將審計結果作為下一年度財政撥款的依據(jù)。同時，我們應該看到，公民在獲得相關科研機構幫助時需獲得一定的資金支持來完成，這時政府應投入相應的資金保證科研機構完成相關的工作。

5.保障公民相關權利被侵犯時獲得“救濟權”。

為了切實保證公民對公共教育機構的評價權的行使，當公民的相關權利受到侵害時，我們應保障公民能有相應的渠道使其權利得到救濟。在公共服務合同法律關系下，如果是政府侵犯了公民的權利時，公民可以選擇行政復議或者行政訴訟的途徑來使權利得到救濟。而如果是公共教育機構侵犯了公民的權利時，公民則可以選擇民事訴訟的途徑來使自己的權利得到救濟。［5］6-7公民根據(jù)權利侵犯主體的不同而選擇不同的途徑來使自己的權利得到救濟，從根本上說是由公共服務合同兼具行政合同和民事合同雙重性質(zhì)決定的。［5］21-22

當然，這也要求我們進一步完善社會保障，加大教育發(fā)展的力度，為實現(xiàn)公民在公共參與中的真正平等創(chuàng)造條件。［6］

［1］范秀雙.論學生家長參與學校教育的權利［J］.教學與管理，2000（8）:3-5.

［2］丁笑梅.英國學校發(fā)展性督導評價改革研究［D］.華東師范大學，2002:24-27.

［3］黃曉婷.家長參與學校管理的模式及實施機制研究［D］.華南師范大學，2002.

［4］勞凱聲.變革社會中的教育權與受教育權:教育法學基本問題研究［M］.北京:教育科學出版社，2003:144-145.

［5］武君宇.關于公共服務合同的法理思考——建立在政府購買公共服務的基礎上［D］.山西財經(jīng)大學，2009.

［6］張慧卿，劉麗瑛.亞里士多德公民參與思想對民主政治建設的啟示［J］.理論探索，2010（5）:125-127.