走向透明化的良好行政管理

王子昀

（山西大學(xué) 法學(xué)院，山西太原 030006）

伴隨著新公共管理（New Public Management）的改革風(fēng)潮，良好行政作為一項權(quán)利在歐盟及其成員國法律中的確立，政府的職能和職責(zé)也在發(fā)生著悄然改變，國家權(quán)力機關(guān)開始重新思考行政法在政府改造運動（reinventing government movement）［1］中的積極作用，并且從組織改造和行政決策方面重新調(diào)整政府與公民間的互動和合作關(guān)系，以更透明的、更有活力的、動態(tài)的決策程序與內(nèi)容，有效地成就公共目的和達到公共利益的最大程度實現(xiàn)。一個全新的以公共服務(wù)為職責(zé)、以透明化正當(dāng)程序為模式的政府管理型態(tài)正在逐漸形成。國家是由政府、經(jīng)濟組織和社會三方面組成的，在一個經(jīng)濟發(fā)展良好的國家，一個以法治為目標(biāo)、以良法善治為核心建設(shè)的政府具備了透明性、公開性、責(zé)任性、自反性和可理解性，同時以良好行政為管理目標(biāo)的社會有著積極參與公共政策制定的、有知識的公民和社會組織。

一 良好行政是行政法治化向良法善治發(fā)展［2］的必要路徑

一國的行政管理涉及社會事務(wù)的各個方面，并且同時擁有制定政策法規(guī)、在其職責(zé)范圍內(nèi)監(jiān)督國家法律和各項政策措施的執(zhí)行以及對公共事務(wù)做出處理決定的權(quán)力。建立良好的行政管理機制和良好的行政管理模式是政府管制改革的核心目標(biāo)，而良好的行政管理最終將取決于公眾的認可與遵從、政府的責(zé)任能力和公共利益的達成。良好的行政管理作為一項權(quán)利出現(xiàn)在歐盟及其成員國的法律文本中，是行政官員們的行政行為的檢測標(biāo)準(zhǔn)，同時作為一項原則指導(dǎo)著行政機關(guān)的管理權(quán)能和職責(zé)的運行，它的本質(zhì)就是為了公共利益的最大化實現(xiàn)和國家管理體系的良性運作。在幅員遼闊、差異巨大、高度復(fù)雜的經(jīng)濟和社會中命令的管制越來越失去其應(yīng)有的實效。［3］行政治理的概念開始進入到行政法學(xué)和社會經(jīng)濟領(lǐng)域。不同于過去的單一控制管理模式，治理（governance）更傾向于管理方和被管理方的協(xié)調(diào)合作以及雙方的良性互動，這種管理模式更加關(guān)注的是正當(dāng)?shù)倪^程和公眾的參與以及雙方意見的統(tǒng)一，增強被管理方對行政決定和公共政策的認同感，行政權(quán)力機關(guān)和官員們在與公眾的協(xié)商和質(zhì)證過程中增加其社會管理的責(zé)任感，是國家和市民社會共同治理各項事務(wù)的管理模式。

根據(jù)《歐洲良好行政行為法》的規(guī)定，良好的行政治理從本質(zhì)上來說需要實現(xiàn)公民的四項基本權(quán)利［4］:第一，每個人都有權(quán)獲得歐洲共同體各組織和機構(gòu)對其公正、公平的對待并在合理時間內(nèi)處理其事件;第二，上述權(quán)利包括:聽證權(quán)、取得信息權(quán)、獲得行政機關(guān)對決定的解釋權(quán);第三，每個人在權(quán)益受損時有獲得救濟的權(quán)利;第四，每個人有使用自己語言的權(quán)利并有權(quán)得到相關(guān)組織用同種語言的回復(fù)。這些基本權(quán)利的實現(xiàn)結(jié)果需要行政機關(guān)公開透明的正當(dāng)程序，依靠的是公眾的參與和行政官員們對人民的責(zé)任心，還要依靠行政機關(guān)及其官員們對公民建議的積極回應(yīng)。作為行政治理的原則，良好行政的基本要素應(yīng)該包括以下內(nèi)容:

1.行政行為的合法性（legitimacy）。這種合法性不單純指遵循國家的法律和一切國家立法機關(guān)制定的規(guī)范，因為隨著經(jīng)濟的高速發(fā)展和全球化的加深，國家行政管轄范圍擴大，自由裁量權(quán)隨之膨脹，立法的內(nèi)容往往跟不上社會的發(fā)展變化使得行政管理行為常常無法可依，所以建立一套國家與社會所共同認可的原則指導(dǎo)體系，以公共利益為導(dǎo)向的原則也是行政行為所應(yīng)遵循的范疇，才是行政行為合法性在良善治理中的應(yīng)有之意。

2.透明化的正當(dāng)程序（openness and transparency）。行政行為的透明化要求行政機關(guān)開放政府資訊，并在有關(guān)當(dāng)事人請求閱覽相關(guān)資料的同時提供相應(yīng)的服務(wù)如解釋、回答咨詢等。政府與公民間的“專業(yè)不對稱”（professional asymmetry）［5］要求擁有資訊與專業(yè)優(yōu)勢的政府機關(guān)能提供更詳細的服務(wù)以幫助個人解讀可以公開的政府文件，讓公民能更深入了解與自身利益相關(guān)的資料，同時理解政府的運轉(zhuǎn)模式。透明化的正當(dāng)程序在良好行政過程中已經(jīng)不僅僅是公開資訊的行為，還包括了讓管理相對方理解文件和相關(guān)資料的職責(zé)。另一方面，公開的行政過程能讓公眾在了解政府的運作模式后作出有利于自身利益的對應(yīng)措施以回應(yīng)行政管理職權(quán)，降低官員們?yōu)樽约夯蛴嘘P(guān)人員謀利的可能，強化管理機關(guān)和公民的相互信任度，從而達到管理的順利進行并降低管理成本的支出。［6］49

3.公眾的參與（public participation）。行政的正當(dāng)性在民主國家建立之初要依賴于國會的授權(quán)和國會制定法律的規(guī)范，這種“傳送帶式”［7］的行政行為體現(xiàn)代議制民主的國家管理模式。但是經(jīng)濟和社會生活的復(fù)雜多樣促使行政機關(guān)在面對越來越精細和龐雜的管理事務(wù)開始傾聽來自專業(yè)人士的意見和建議，從專家意見到聽取當(dāng)事人意見，專業(yè)參與到相關(guān)利益公民的直接參與，是行政管理機關(guān)和國家政權(quán)機關(guān)在管理出現(xiàn)困難時所積極改善的結(jié)果。民主代理的管理模式不再是單一的正當(dāng)行政管理路徑，公民的積極參與和專家們的咨詢意見使得行政機關(guān)能獲得更專業(yè)更有效的資料，并在此基礎(chǔ)上作出更符合經(jīng)濟效益和公共利益的決定和政策。同時，公民的參與提升了個人的認同感和被尊重意識，增強了對行政決定和公共政策的認可，增進了對行政管理權(quán)力機構(gòu)的信任度，提高了行政管理的順暢和效率。

4.問責(zé)性（accountability）。行政管理機關(guān)在透明化的行政過程中，不僅僅是提供專業(yè)的資料和與當(dāng)事人相關(guān)的文件，同時有責(zé)任和義務(wù)解答當(dāng)事人的提問以便當(dāng)事人真正理解所接觸的文件和資料，在此基礎(chǔ)上，權(quán)力機關(guān)有責(zé)任督促有關(guān)事項的有效完成。透明的行政程序是行政機關(guān)提高服務(wù)質(zhì)量的必然過程，公眾的參與是監(jiān)督行政機關(guān)及其官員們行為合法性與正當(dāng)性的必要機制，在此基礎(chǔ)上構(gòu)建的行政問責(zé)制將會提高行政結(jié)果的效能，達到善治行政的最終目的。

5.適當(dāng)性原則（proportionality）和連貫性原則（consistency）。行政權(quán)力機關(guān)應(yīng)該以公正合理為準(zhǔn)則，以中立態(tài)度公平地對待相關(guān)當(dāng)事人，在作出行政決定的過程中不能有任何偏私傾向，尊重當(dāng)事人的個體權(quán)利和尊嚴，給予符合社會公共利益訴求的適當(dāng)?shù)摹⒔y(tǒng)一的行政決定和決策。行政機關(guān)在依據(jù)法律法規(guī)行使職權(quán)履行職責(zé)的過程中，要以保障當(dāng)事人權(quán)利和維護公共利益為原則，不得超越其權(quán)限，尤其在行政處罰行為中，要更加慎重對待利益相關(guān)人員的權(quán)利，客觀、公正、適宜地衡量整個事件的具體情況，這是良好行政行為的本質(zhì)要求。這些原則的貫徹執(zhí)行程度與行政良好管理的程度成正比發(fā)展。

6.社會和國家的和諧（harmony）與可持續(xù)發(fā)展（sustainable development）。行政的法治化向良法善治發(fā)展趨勢不僅僅是關(guān)注基本人權(quán)，更要尊重人的尊嚴，以實現(xiàn)公共利益為核心，以追求全民福祉為目標(biāo)，建立行政管理機關(guān)和公民個人之間的和諧，建立各種不同利益集團間的和諧，建立國家與社會的和諧，提高良好行政效能的同時達到社會的可持續(xù)發(fā)展。而和諧的發(fā)展前景需要公眾的共同參與和政府決策過程的開放與透明。

二 透明化的行政管理需要增強政府的責(zé)任性和服務(wù)性

隨著社會多元化的發(fā)展，行政管理事務(wù)日益繁雜，不同利益階層間的沖突不可避免地也呈現(xiàn)出越來越復(fù)雜的趨勢，社會要穩(wěn)定有序的發(fā)展，經(jīng)濟增長是必要的基礎(chǔ)條件，而更多的是需要政府做出努力，在國家與社會間尋求一種彼此都能夠接受的利益平衡狀態(tài)。國家能否不再僅僅是某個特定階層的意識形態(tài)代表成為這一新時代課題的重中之重。在經(jīng)濟不斷發(fā)展，社會事務(wù)不斷向?qū)I(yè)化和精細化發(fā)展過程中，國家和政府越來越覺得作為單一“裁判者”角色的艱難，僅僅靠強制的方式和手段很難在不同利益各方發(fā)生沖突時取得平衡。政府的管理活動開始以法治和國家理性為基礎(chǔ)，法治下的民主意味著在沖突出現(xiàn)的時候不是為了平息，而是為了讓沖突變得非暴力化。［8］國家開始追求公正合理的平等對待沖突各方并做到不偏不倚，在管理過程中使得沖突各方在理性與非暴力狀態(tài)下緩解矛盾并盡可能達到各方利益的平衡。在法治和理性的支持下，國家更多的承擔(dān)著“仲裁者”的角色，更多的重視與社會各方的良好互動關(guān)系，國家與社會活動都納入到法治與良好的規(guī)則體系范圍內(nèi)，社會事務(wù)的繁復(fù)和龐雜使得國家干預(yù)范圍越來越廣，但是在良好治理理念下，這并不意味著集權(quán)和強制的擴張，而是逐漸形成一種國家、市場和社會在法治范圍內(nèi)的良性互動，協(xié)調(diào)與合作的發(fā)展模式。［9］在良好行政管理的理念下，政府與公民之間的協(xié)作關(guān)系建立在雙方信任與依賴的基礎(chǔ)上，政府對公民的坦誠與透明是這種良好關(guān)系的基礎(chǔ)，而廉潔、自律和公開即是這種協(xié)商、合作關(guān)系的保障機制。

透明化的良好行政管理核心即是處理好政府與公民個人的關(guān)系，處理好行政權(quán)與公民基本權(quán)利的關(guān)系，處理好行政組織管理信息意識和公民個人利益認知之間的關(guān)系。政府作為管理者與被管理者之間在管理過程中常常會產(chǎn)生利益相對或利益沖突的情況，而對自身利益能夠深刻認知和做出正確判斷的只有個體本身，所以享有行政權(quán)力的機關(guān)在做出對公民個人利益有巨大影響的行政決定時應(yīng)該傾聽公民個人的利益認知思想，以便做出的行政決定能夠保障公民個體利益的最大化實現(xiàn)。公民對自身利益的認知是建立在對相關(guān)事務(wù)信息的掌握與控制能力基礎(chǔ)之上，對有關(guān)信息進行理解、分析，根據(jù)目的選擇方法與手段，通過組織化能力做出價值判斷，以展示出有益于自身的利益訴求和利益表達。

處理好上述三者間的關(guān)系，透明化的良好行政過程首先要求政府機構(gòu)內(nèi)部的自我管理和自我約束的自反性（reflexivity）。良好行政管理的過程是一個與公民友好協(xié)商與合作的過程，從理論上講有些模糊各個行政組織和公民間的權(quán)力與職責(zé)，但同時卻對雙方的管理能力和自我約束能力提高了標(biāo)準(zhǔn)和要求。在公民一方，對政府的信賴和對行政權(quán)威的自覺認同，首先來自于政府的自律性與自我反省的能力以及公開運作程序的態(tài)度和意識;從擁有權(quán)力的行政機關(guān)一方看，協(xié)商與合作的前提是對公民自我能力的認可和政府信息的公開與透明，以便對方的了解和積極配合并共同承擔(dān)管理國家和社會事務(wù)的責(zé)任。政府的自反性決定了公民的信賴程度和雙方合作能否順利進行，透明化的行政管理是政府增強自我管理并自覺引進公民社會對其工作進行監(jiān)督的良好行政治理理念的必要模式。

透明化的良好行政還要求政府公開資訊并具備可理解性（comprehensibility）［6］49，提高政府資料的可閱讀性，讓公民真正了解政府公布的信息。政府信息的公布行為本身并不必然帶來公民的理解，因為專業(yè)不對稱的存在，政府的官方信息通常包含了技術(shù)含量很高的科技信息，這些通過專業(yè)人士的調(diào)研與收集來的信息往往是公民不能真正懂得的，所以需要政府的幫助和解答，以提高公民對行政機關(guān)管理行為監(jiān)督的專業(yè)知識，政府的服務(wù)意識和服務(wù)原則也同樣促使官員們?yōu)榱诵姓袨檫_到良好的目標(biāo)而與公民進行科學(xué)性的溝通，以更專業(yè)的態(tài)度讓公民了解相關(guān)信息的科學(xué)知識，提高公民的理解力和對政府官員的信任度。

透明化的行政過程進一步要求行政機關(guān)及其官員們在資料公開后具有高度的問責(zé)性（accountability）。民主管理和良好行政的平衡點是公權(quán)力機關(guān)的問責(zé)性，而這一問責(zé)性的真正執(zhí)行關(guān)鍵是政府資訊的公開、交換、整理與解釋，透明化的行政程序是政府對所公開資料的處理途徑，但是處理的結(jié)果如何還要對政府問責(zé)性進行衡量。公眾有權(quán)對資料進行質(zhì)詢，行政機關(guān)有責(zé)任和義務(wù)對公民的疑問給予回應(yīng)并對其所有的資料處理行為承擔(dān)責(zé)任。所以問責(zé)性是保障資料公開并真正讓公眾理解其意義的重要原則。

三 透明化的良好行政是政府與公民審慎思辨治理模式

現(xiàn)代行政管理的多層次和多元化發(fā)展使得行政法多關(guān)注行政組織內(nèi)部的合法自省行為和正當(dāng)程序運轉(zhuǎn)以及與公民個人的良性互動，即從“紅燈理論”到“綠燈理論”的轉(zhuǎn)變［10］，在傳統(tǒng)代議制民主面臨困境的時期，（即通過大多數(shù)人的意見表達和同意而形成的公共決定損害了民主的理性交流并導(dǎo)致少數(shù)人權(quán)利的合法缺失）［11］，參與式的協(xié)商民主則通過充分的表達、協(xié)商、咨證并最終達成公共政策和決定，正如Jürgen Habermas所論述的，民主的程序通過制度化的論述與協(xié)商的過程，以及各種形式的溝通而使得依循程序所達成的結(jié)果都是合理的。［12］實踐中的審慎思辨治理模式如丹麥和我國臺灣地區(qū)的公民會議（consensus conference），［13］行政權(quán)力機關(guān)注重公民參與和利益相關(guān)當(dāng)事人的回應(yīng)與反饋，行政行為合法性與保障公民合法權(quán)益應(yīng)該強調(diào)公民的查閱信息權(quán)，透明的行政管理，自由強大的新聞媒體，并加強國會的立法監(jiān)督作用。［14］行政管理已經(jīng)由自由統(tǒng)治職能向社會管理與政治參與方向邁進，協(xié)商民主制度［15］在政府改制和革新中影響著行政管理職能的變遷，公眾的參與不再是邊緣化的可有可無的形式，而是在與行政管理機構(gòu)的咨詢、溝通與論辯過程中達到雙方都可接受的政策與決定，參與形式的多元化和參與結(jié)果的重要性，開始激發(fā)并真正影響行政結(jié)果的能效和行政決策的實施。

公眾參與到行政管理活動中的理論基礎(chǔ)是人民主權(quán)原則。從自由民主理論的政府不干涉經(jīng)濟活動到協(xié)商民主的公眾參與理論，再到審慎思辨式的社會治理，基本的出發(fā)點是政治的正當(dāng)性在于人民是社會和國家的主人。政府的職責(zé)在于提供更加透明的、公開的渠道和路徑，思索其利益和決策結(jié)果的價值，給予被管理者更加正當(dāng)和公平的服務(wù)與決策;同時，在與公民的對話和協(xié)商中，引導(dǎo)并鼓勵公民在利益的選擇中朝向共同性（commonality）和互惠性（reciprocity）做出實質(zhì)性的抉擇，并最終與政府達成共識以獲得利益共享、共同發(fā)展的局勢。人民為實現(xiàn)自己的利益對政府有效監(jiān)督有兩種方式:一是政府有責(zé)任對人民的質(zhì)詢給予及時的回應(yīng)和解釋，也即公開相應(yīng)的信息和資料;其二是改善權(quán)力機關(guān)與人民間信息不對稱的局面，政府的行為都在透明化的原則下運行，并通過立法規(guī)范政府的行為以達到人民主權(quán)機關(guān)即立法對行政的有效監(jiān)督。［5］

第一，行政機關(guān)官員們與公民間的辯論與協(xié)商是雙方在對社會和國家發(fā)展事務(wù)問題中深思熟慮的過程，是國家與社會建立在互惠性（reciprocity）基礎(chǔ)上的良好行政管理。如果行政政策的制定是通過政策制定者和目標(biāo)管理者共同協(xié)商完成的，這一政策將更加符合公眾利益和需求，而做出最終決定和制定政策的行政機關(guān)在傾聽相關(guān)利益民眾的意見之后，能更加清楚掌握社會各方面的利益需求，能更加慎重考慮利益各方權(quán)利的實現(xiàn)途徑。公開透明的行政過程限制了行政自由裁量權(quán)的任意行使，促進了行政治理的有效性，是一種社會對權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督制約機制。

第二，行政權(quán)力機關(guān)開放溝通的平臺吸引公眾積極有益的參與制度，對公民的個人提出了更高層次的思想認識、專業(yè)知識以及社會責(zé)任感，在與政府和行政官員的溝通、協(xié)商過程中通過謹慎的思考提出合理的、理性的、有益于發(fā)展的諸多選項，并最終與政府官員們進行合理的意見交換，選擇出對雙方具有約束力的政策和措施。政府通過權(quán)力代理的方式擁有絕對的資源優(yōu)勢，但是在社會事務(wù)分工明細化和專業(yè)精確性的發(fā)展變化中，政府已經(jīng)不可能獨自承擔(dān)資料的收集、研究、獲取與整合，專家們的參與，利益相關(guān)人員提供的相應(yīng)信息都會幫助政府有關(guān)部門快速有效的獲得更加明確的信息資源，同時委托相關(guān)組織對更精細的專業(yè)工作行使監(jiān)督執(zhí)行的權(quán)力，也是政府精簡工作量的有效路徑，同時節(jié)約了政府的支出和管理的成本。例如美國環(huán)境保護總署編制的排放有毒物質(zhì)名單，要求提供信息的個人或組織對排放進行監(jiān)督和控制，并公開有關(guān)工廠排放有毒物質(zhì)的信息。［3］

第三，良好行政管理需要公眾的積極參與和審慎思考以保證民主政治的實現(xiàn)。公民通過參與政策制定過程以及表達意見的方式來影響與社會大眾相關(guān)的行政決定或行政規(guī)范，是基本民主權(quán)利實現(xiàn)的重要路徑之一，同時在雙方共同參與而制定的政策措施和行政決定很容易獲得參與其過程的公民的支持，是提高良好行政結(jié)果效能的直接方式。公眾通過參與行政行為行使過程，可以直接對行政行為本身進行評估和預(yù)測其結(jié)果的有效性、可接受性以及行政責(zé)任性，可以監(jiān)督行政行為的合法性和合理性，達到良好行政行為和結(jié)果的價值追求目標(biāo)。

四 我國行政程序透明化原則:制度建設(shè)與方法革新

我國當(dāng)代的行政法治建設(shè)深深受到西方行政法思想和法治思想的影響，尊重人權(quán)和人的尊嚴價值觀［16］也在我國的行政立法和執(zhí)法行為中體現(xiàn)出來，法治、責(zé)任和服務(wù)型政府的管理型態(tài)［17］正在成為學(xué)者們的學(xué)術(shù)語境中重要的理論導(dǎo)向，而政府的工作報告也在強調(diào)行政管理機關(guān)要依法行政，建設(shè)社會主義的法治國家，構(gòu)建新時期的服務(wù)型政府。良好行政治理效能實現(xiàn)從根本上來說是依靠內(nèi)部的自反性（reflexivity）和外部的監(jiān)督制約機制來完成，而行政自反性實現(xiàn)的路徑與外部的制約機制同時關(guān)注著行政程序的透明化程度和公眾參與的深度。行政自制需要行政權(quán)力機關(guān)內(nèi)部的自我約束和開放式的治理，［18］外部監(jiān)督機制不僅僅需要權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督，更需要來自于社會民眾的和專業(yè)人士的見解和意見。

不可否認的是我國自2008年實施《政府信息公開條例》以來，國務(wù)院于2011年頒發(fā)了《關(guān)于深化政務(wù)公開加強政務(wù)服務(wù)的意見》，公眾對行政管理機關(guān)所發(fā)布的文件有了更多的了解渠道，對與自身利益相關(guān)的個案也可以申請查閱相關(guān)資料，對公共政策多了一份理解，對行政決定也能理解其處理結(jié)果的緣由，架起了行政權(quán)力機關(guān)和公民個人的溝通與協(xié)商的橋梁，提高了公民對行政管理行為和公共政策的可接受度，也提高了公民和政府間的信賴感。在實踐中我們在政策制定、行政執(zhí)行和對政府預(yù)算和支出的活動中已經(jīng)越來越多地注意到了公開透明的權(quán)力運作和政府事務(wù)的公開，例如我國在2011年出臺的《國有土地上房屋征收與補償條例》是經(jīng)過了兩次的向社會征詢意見后才發(fā)布的;我國各地區(qū)實施的政務(wù)公開制度，在很多領(lǐng)域中對公眾開放政府的工作內(nèi)容，對于政府籌劃或正準(zhǔn)備進行的各項工作，如城市建設(shè)、道路規(guī)劃、醫(yī)療保健措施、事務(wù)處理等分類進行公布以便公民了解政府的各項維護社會利益的措施。對比《歐洲良好行政行為法》的良好行政權(quán)的規(guī)定，毋庸諱言的是我們在透明化行政管理原則的實施方面還有很多需要改善的地方。在最近發(fā)布的《中國行政透明化年度報告（2011-2012年）》中，大概有15個省級行政單位在政府透明度測評中出現(xiàn)了減弱的趨勢，而問題的焦點在于“依申請的公開”信息和程序執(zhí)行方面。從這一報告中可以看出我們在透明化的良好行政發(fā)展方面還存在很多不足，因此，實踐和理論的論證對政府和公民、社會組織均提出了更高層次的要求:

第一，透明化的良好行政管理需要新型的制度以適應(yīng)新型的政府與公民社會間的合作伙伴關(guān)系。首先在行政管理中構(gòu)建行政機關(guān)對所公開信息的解答與回應(yīng)程序。公開的政府信息往往涉及社會公共事務(wù)與當(dāng)?shù)厣鐣l(fā)展息息相關(guān)的政策或行政性決定，比如城市規(guī)劃，交通運輸與城市與農(nóng)村醫(yī)療保險等事業(yè)，但是人們往往對這些規(guī)定的具體內(nèi)容不能完全了解，對于公民的疑問行政有關(guān)部門有解答的責(zé)任;對于公民提出的與行政部門規(guī)定不一的意見和建議，有關(guān)行政機關(guān)應(yīng)該給予回應(yīng)，而這些具體的程序在我國的《政府信息公開條例》中并沒有規(guī)定，所以行政機關(guān)的回應(yīng)性（answerability）責(zé)任沒有落實，政府信息公開的可理解性（comprehensibility）也不能實現(xiàn)，政府信息公開的效能就打了折扣。實踐中屢屢出現(xiàn)對于公民依法定程序申請的公開事項進行人為的限制或不予公開現(xiàn)象，限制了對公民利益需求和個人偏好的理解，在雙方溝通的過程中設(shè)立了人為的障礙，也是制度建設(shè)缺失的表現(xiàn)。公眾參與公共政策制定的過程如果沒有制度化和相應(yīng)的責(zé)任原則，沒有政府與公民間的理性交流，以及行政機關(guān)協(xié)商程序的規(guī)范，都會導(dǎo)致公眾參與流于形式而不能起到理性共同治理社會的目標(biāo)，良好行政也就只限于理論探討了。

第二，在制度建設(shè)中需要政府積極的開放公眾參與的平臺，以更有效能的進行信息的收集、整理與發(fā)布。美國在經(jīng)濟危機頻發(fā)后的“專家管理模式”［3］是公眾參與的理論來源，法國在上世紀50年代時期的“咨詢顧問機構(gòu)”［19］在行政管理中的積極作用是公眾參與的實踐經(jīng)驗，這些公眾參與行政管理的直接方式，是行政權(quán)力機關(guān)主動開放與社會和公民間的溝通與合作關(guān)系，共同來完成良好行政的公共利益最大化實現(xiàn)的目標(biāo)。在網(wǎng)絡(luò)越來越廣泛應(yīng)用于政府管理過程中的今天，政府在電子化的應(yīng)用與服務(wù)方面可以開發(fā)更多的與公民溝通的渠道，通過各種不同的方式獲得來自于被管理方的意見和理解，通過公民的積極參與讓政府與個人不再成為對立的雙方而是合作與協(xié)調(diào)的雙方，成為和諧社會下的管理與被管理的合作，實現(xiàn)共同管理的良好行政的目標(biāo)。

第三，透明化的良好行政治理需要具備創(chuàng)新型的民主管理形式和管理方法以提高政府治理能力。行政聽證，政府的電子化管理，政府支持的公民會議，公民委員會，公民陪審團，審議式民間調(diào)查［20］等都是政府提高透明化管理的有效舉措，通過這些措施，公民的知情權(quán)，了解權(quán)，參與權(quán)得到了極大的發(fā)展，政府的良好行政治理過程的透明化降低了管理成本，提高政府的決策效能，各國政府都在積極的采取措施以提高公民的認知能力，吸引公民的良性參與，改善政府與公民間的互動關(guān)系。我國在鄉(xiāng)村層級的審議民主制度已經(jīng)具有一定的制定規(guī)范，浙江溫嶺市的民主聽證會已經(jīng)成為一種備受西方民主國家關(guān)注的制度，但是這些方式在有些情況下也會流于形式而不能達到既定的效果，所以開發(fā)新型的管理方式比如政府論壇，可以利用政府網(wǎng)站進行政府和公民的對話而不必定時間定地點的舉行聽證，讓公眾都能充分表達自身的利益需求，政府在論壇中相當(dāng)于版主的位置與各方利益相關(guān)人員進行溝通，讓公民能積極地參與到行政管理事務(wù)中來。

第四，透明化良好行政管理需要行政機關(guān)的包容性和公民個人的智慧性。審慎協(xié)商式的公眾參與一方面要求行政機關(guān)的包容性和責(zé)任心，同時對參與公共事務(wù)管理的相關(guān)人員提出了更高的標(biāo)準(zhǔn)，較高的知識結(jié)構(gòu)和理性的邏輯思維是不可缺少的特質(zhì)，只有這樣在相關(guān)的專業(yè)知識，技術(shù)領(lǐng)域的信息整理和發(fā)布，以及對于發(fā)布信息的衡量標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)則才能提高以避免單一公民參與模式中的效能低下的缺陷。而政府也通過理性的與利益相關(guān)人員的溝通在制定公共政策的過程中兼顧不同利益主體的訴求。

五 結(jié)語

行政的透明化和信息公開的制度設(shè)計是良好行政治理過程的有效要件，但同時我們也看到了隨著政府大量信息的公開，出現(xiàn)了與人類有限理性（bounded rationality）［21］的沖突，任何人不可能關(guān)注所有的政府公開的信息，所以越來越依賴于政府的解讀和傳播。在公開透明的行政程序中，在社會事務(wù)的龐雜與不確定的特性中，公眾需要一個信息處理機制來幫助其理解和運用，才能達到整個管理過程的良好運行。如果要更好的實現(xiàn)透明化的管理，讓公眾參與制度的效能提高，還需要我們更多的努力和可行性更高的制度設(shè)計，同時，建設(shè)公眾參與的文化氛圍和促使其更理性地表達自身利益訴求，同樣需要國家和政府給予有意義的引導(dǎo)。

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