義務教育學校經費撥付與使用效率研究

摘要：義務教育學校經費撥付與使用中存在的諸多問題制約著經費使用效率，在義務教育經費投入加大的同時，應采取有效措施管理教育經費，提高其撥付與使用效率。

關鍵詞：義務教育；經費；撥付；使用效率

中圖分類號：G40 文獻標志碼：A 文章編號：1673-4289（2012）07-0008-03

2005年底，國務院啟動義務教育經費保障新機制，經費撥付與使用的效率成了人們關注的焦點。

一、義務教育學校經費撥付與使用現狀

（一）經費撥付不公，導致人員經費的可比性差，影響教師積極性

教師工資福利與其他行業的可比性反應出教師的社會地位高低，影響著教育系統能否吸收并留住優秀教師，也影響著在職教師的幸福感和工作滿意度。武漢大學羅國儒、王珊珊對我國東、中、西部地區7個省份的510所城鄉中小學校教師工資收入調查研究結果表明：教師工資收入雖然有所增長，但工資收入水平依然偏低，存在著教師對工資收入、工資分配制度不太滿意等問題。從“與當地其他職業相比，對教師工資分配制度是否滿意”來看，62．2％的教師表示“不滿意”；從“工資收入的滿意度”來看，72．6％的教師感到“基本不滿意”或“非常不滿意”[1]。實行績效工資后，教師的總收入比以前要高，拖欠現象也逐步減少。但義務教育法之規定“教師的平均工資水平應當不低于當地公務員的平均工資水平”并沒有成為事實，義務教育學校教師與當地公務員工資水平的差距還相當大。造成這一結果的主要原因還在于教育經費投入嚴重不足。

行業內部的可比性也影響著教師的積極性。華中師范大學付衛東、曾新的2010年的調查結果顯示，部分縣(區)義務教育教師績效工資不到位，不同地區教師績效工資差異很大，同一學校內部工資分配不合理，績效工資成了“官效工資”。績效工資政策實施后，同一省域內不同地區績效工資數額差距很大，欠發地區義務教育教師績效工資普遍偏低[2]。因此，績效工資實施后，當欠發達地區教師發現收入差距比績效工資實施前更大的時候，就會產生不公平感，工作積極性會大打折扣。不同地區、不同學校經費的撥付實踐中，教師工資分配的不合理，造成了義務教育學校經費的使用效率降低。

（二）公用經費比例偏小、支出結構不盡合理甚至違規

國際經濟合作與發展組織OECD對義務教育事業性經費結構普遍認可的一般標準是，中等教育的人員經費和公用經費的投入結構比例為60:40；小學初等教育的人員經費和公用經費的投入結構比例為70:30。據《2010中國教育經費統計年鑒》公布數據統計，2009年我國普通初中人員經費與公用經費比值為2.07，超出標準38%，普通小學人員經費與公用經費比值為2.87，超標23%[3]。這并不代表剛性支出中用于教師工資福利和對個人和家庭的補助支出很多，而恰恰反映出公用經費的短缺。

義務教育階段中小學公用經費是保證中小學正常運轉、在教學活動和后勤服務等方面開支的費用。學校要按照輕重緩急、統籌兼顧的原則安排使用公用經費，既要保證開展日常教育教學活動所需的基本開支，又要適當安排促進學生全面發展所需的活動經費開支。我國部分地方存在辦公費、會議費、修繕維修費用、招待費支出比例偏高，而教師培訓費、專用材料費、圖書購置費占比低于規定標準，許多學校并未按規定比例安排用于改善辦公、教育教學硬件條件的經費。為了提高教師的福利待遇和工作積極性，有些學校在辦學經費不足的情況下，甚至違規從公用經費中列支教師補貼。

（三）基本建設支出不足、項目安排不盡合理。

基建費與事業性經費是兩類性質不同的支出，事業性經費是經常性費用，而基建支出是用于學校基本建設和維護方面的費用。研究表明，義務教育事業費支出總量遠高于義務教育基建費支出數量。在2000年的時候，事業費是基建支出的45倍，而普通小學事業費支出是基建支出的60倍。2009年，初中的比值下降為25倍，普通小學比值下降為57倍[4]，但中小學基建投入還有很大的努力空間，如校園陳舊，布局不合理，缺乏必要的體育鍛煉場地，座椅損壞率高，城區學校班額大，教室不夠，現代化教學資源太少等，顯示出我國義務教育基礎設施建設還有很長的路要走。2011年6月，國務院印發《關于進一步加大財政教育投入的意見》，其中第三條要求提高預算內基建投資用于教育的比重，這也間接地顯示出基建投入的不足。在基建投入不足的同時，我國卻存在基建項目不合理現象。相關部門在考慮學校基建項目時，忽略了合理布局，造成了巨大的浪費。

（四）經費撥付流程不合理、經費使用監管不到位

關于中小學經費撥付和使用，國家宏觀政策可以歸為四個方面：部門預算、校財局管、國庫集中支付、收支兩條線。但目前，這四個方面的落實情況不盡人意。部分地區直接以學校為一級預算單位，完全取消教育行政部門在預算編制與執行中應發揮的作用，在經費預算方面，不顧學校的具體情況，采用一刀切的模式進行經費預算安排，忽略了教育部門的宏觀統籌作用，不利于基礎薄弱學校的發展。在“校財局管”方面，“校財”仍然“校管”，財政部門或教育部門缺乏對學校財務的有效監管，個別經費主管部門只管經費的撥付，對經費的使用監管卻不到位，致使套取國家教育經費的現象屢屢發生，國庫集中支付，能有效防止教育經費特別是中小學教師工資被截留、挪用、拖延的情況發生[5]，能有效減少財政資金撥付環節，提高財政資金使用效率，加強財政對基層學校資金的監督，有效預防腐敗現象發生，有利于合理的安排教育經費。但目前，國庫集中支付改革不到位，部分地區只將教師工資和專項經費列為集中支付對象，對于公用經費卻采用分季度撥付到學校銀行賬戶，由學校自主支配，學校基本銀行賬戶并未全部取消，公用經費的運轉仍然在國庫單一賬戶體系以外的銀行賬戶中運行，導致經費使用的監管很難到位。就收支兩條線而言，在國家實施義務教育經費保障新機制后，免去了學生的“雜費”，學校的收費項目已大大減少，義務教育學校主要收費項目為“擇校費”“住宿費”和“作業本費、課本費”。但部分學校并未真正落實收支兩條線，學校自主收取或取得的資金并未上繳國庫。

二、提高義務教育學校經費撥付與使用效率

第一，人員經費的撥付要確保符合義務教育法的規定，真正把教師的工資不低于同級別的公務員的工資落到實處，并縮小地區間教師工資收入差異。在對教師的績效工資進行總量控制時，參照的標準應當是當地公務員的所有工資性收入，實行省級統籌，加大對貧困縣教師人員經費的轉移支付力度，切實縮小不同區縣教師工資差距；以縣為主，制定出能激勵教師積極性的績效工資分配方案，督促學校結合實際制定出本校的績效工資實施辦法。

第二，各縣教育主管部門應切實加強對公用經費使用的監管，建章立制，動態監控，確保公用經費的使用符合國家公用經費使用的基本原則，減少辦公類支出所占比例，加大公用經費用于教育教學的比例，實行公用經費格式化公示制度，切實提高使用效率。應對教育部門負責人、區縣財政部門和學校校長進行《會計法》、《農村中小學公用經費支出管理辦法》等相關財政法規知識的培訓，使中小學校長明白“單位負責人單位會計工作和會計資料的真實性和完整性負責”，增強其責任意識。嚴格按《政府收支分類科目》要求，對日常公用經費進行分科目明細核算。對專項公用經費既要按照科目又要按項目核算，各個專項之間的明細項目一經批準原則上不得相互通用，確保安排的專項資金專款專用。公用經費應安排充足的教育教學經費，其使用要嚴格按照財政部門核定的預算執行，杜絕浪費。教育行政部門要加強對所屬學校公用經費使用情況的管理、監督，定期組織檢查，對不按規定使用公用經費，或擠占、挪用、截留、平調學校公用經費的，按有關規定進行查處，追究相關人員和有關領導的責任，設置舉報電話，發揮校內監督作用，對違規使用公用經費的情況進行群眾監督。

第三，進一步加大對義務教育學校基礎設施的建設和維護，中央、地方應合理負擔基建投入，省級要做好統籌，要按照財權與事權相匹配的原則，進一步完善省以下財政體制，強化省級財政教育支出的統籌責任，防止支出責任過度下移，使地方特別是縣級人民政府的事權與財權相匹配，促使其搞好學校物質文化建設，改變我國義務教育學校特別是農村中小學落后的校園面貌與物質環境。縣級人民政府應按國家政策的要求，結合本地實際情況，切實提高預算內基建投資用于教育的比重，把支持教育事業發展作為公共投資的重點。在編制基建投資計劃、實施基建投資項目時，充分考慮教育的實際需求，確保用于教育的預算內基建投資明顯增加，不斷健全促進教育事業發展的長效保障機制。優化教育基建投入結構，合理配置教育資源，兼顧城鄉、區域之間教育協調發展，加快縮小教育差距，促進基本公共服務均衡化。

第四，省級人民政府要根據財力分布狀況和支出責任劃分，加大對本行政區域內經濟欠發達地區的轉移支付力度，從制度上保障義務教育的均衡發展，縣級人民政府要做好統籌、協調，防止教育經費撥付和使用過程中腐敗現象的發生，確保國家的宏觀政策落到實處。教育撥付過程中產生的區域間的不均衡現象，與教育投入時的權責劃分不匹配有關。農村義務教育所需經費，由各級人民政府根據國務院的規定分項目、按比例分擔。但中國實行分稅制改革后，出現了財政收入向上集中，財政支出向下集中的傾向，越是基層政府，財權越少，事權越重。盡管為保障義務教育發展，法律規定國務院和省、自治區、直轄市人民政府加大一般性轉移支付規模和規范義務教育專項轉移支付，但總的說來，省級轉移支付力度不夠，制度不全。另外，縣級人民政府在經費撥付與使用的過程中，應積極踐行“校財局管”、國庫集中支付和農村中小學財務公開，通過開設中央資金特設專戶和省級資金特設專戶，實行教育管事、財政管錢、資金在專戶內運行、直接撥付到學校的模式，縣財政部門和教育部門應做好配合，積極發揮教育行政部門的宏觀調控作用，防止財政部門只管經費撥付、對于經費的使用效率不管不問，只有“分工”而無“合作”，防止教育部門和財政部門爭權奪利，在教育經費撥付過程中的吃拿卡要，總體上保證資金的安全和有效使用。

參考文獻：

[1]羅儒國，王姍姍.中小學教師工資收入滿意度調查與思考[J].現代教育管理2011，（5）：76-78.

[2]付衛東，曾新.義務教育教師績效工資政策實施與分析——基于中部四省部分縣（區）的調查[J].教育發展研究2010，（2）：116-21.

[3]教育部財務司，國家統計局社會和科技統計司.2010中國教育經費統計年鑒[M].中國統計出版社，2011：4.

[4]安濤.對義務教育階段學校公用經費使用的思考[J].財務管理2011，（1）：543-44.

[5]黎秀忠.“校財局管”的探索與分析[J].貴州教育2011，（1）：87-9.

（作者單位：廣安職業技術學院，四川，廣安 638000）