關于創新動物衛生及動物產品安全監管機制的思考

云南省文山州動物衛生監督所 劉學劍

做好動物衛生及動物產品安全監管工作，是保障畜牧業生產安全、動物產品安全的重要手段和措施，是提升獸醫工作能力、維護公共衛生安全工作的重要內容。隨著人們生活質量的提高和消費觀念的變化，對動物衛生及動物產品安全要求不斷提高，對監管工作也提出了更高的要求。面對動物衛生及動物產品安全監管工作新形勢以及動物衛生監督工作政策性強、技術性強、涉及面廣、社會影響大等特點，如何創新動物衛生及動物產品安全監管機制、增強監管能力、提高監管效率是各級獸醫行政部門和動物衛生監督部門關注的熱點和重點。

一、創新動物衛生及動物產品安全監管機制的意義

1.促進和保障畜牧業生產安全的迫切要求

近年來，全球動物疫情防控形勢較為嚴峻，新的動物疫病不斷發生，傳統疫病的回升頻率有增大趨勢。面對國內外這一嚴峻復雜的動物疫病防控形勢，動物衛生監督工作作為有效防控重大動物疫病、促進和保障畜牧業生產安全的主要措施，在當前動物衛生監督工作條件有限、執法力量不足、執法手段不強的情況下，必須不斷創新動物衛生及動物產品安全監管機制，建立健全“以監促檢、以檢促免、免檢監相結合”的運行管理機制，切實做好動物免疫、產地檢疫、屠宰檢疫、動物產品以及獸藥、飼料質量安全監管等工作，加大對養殖生產、隔離、屠宰加工、經營儲藏、運輸等活動的動物衛生及動物產品安全監管執法力度，不斷增強防控區域性重大動物疫情和產品安全事件發生的能力，才能有效保障畜牧業生產安全，促進現代畜牧業持續健康發展。

2.促進和保障動物產品消費安全的現實需要

動物產品質量安全事關一個地區人民群眾身體健康、經濟發展和社會穩定。保障動物產品數量供給與產品安全始終是畜牧獸醫部門工作的最終目標。借鑒應用的新理念、新思想、新舉措，積極探索創新監管方式，督導規模養殖場（戶）完善養殖檔案，如實記錄商品飼料、飼料添加劑、獸藥等投入品來源，規范用藥、用料和防疫，建立動物養殖安全承諾制度和出欄保證制度；督導動物及其產品經營、加工、流通等環節落實檢疫證明、出欄保證書等證明材料查驗制度和收購販運加工動物交易記錄制度；督導獸藥、飼料生產經營戶落實誠信經營、質量承諾、購銷記錄等制度；強化動物產地檢疫、屠宰檢疫和市場監督并重工作，建立動物產地準出和產品市場準入制度等措施的落實，實現從養殖、流通、加工、經營等環節的全過程監管，是當前我國畜牧業生產存在著生產方式較落后、標準化程度不高、動物防疫條件較差等情況下保障動物產品安全現實需要。

3.促進和維護公共衛生安全的重要措施

動物衛生安全是公共衛生安全的重要組成部分。據報道，世界上已證實的人畜共患病約有200多種，其中數十種曾在世界上許多國家區域性流行，對公共衛生安全造成重大影響，如鼠疫、狂犬病、瘋牛病、口蹄疫、高致病性禽流感等。當前，我國養殖業正處于加快轉變發展方式的關鍵時期，動物衛生、公共衛生風險不斷加大，國家和人民對保障動物產品安全，維護公共衛生安全的要求不斷提高，因而動物衛生及動物產品安全監管工作在促進和維護公共衛生安全中發揮著越來越重要的作用。創新動物衛生及動物產品安全監管機制，促進動物養殖條件的不斷改善，生產投入品和動物產品質量安全水平的不斷提高，產品質量實現可追溯，是實現國際社會倡導的“同一個世界，同一個健康”理念，將動物——人類——生態系統視為一個整體，積極應對公共衛生安全挑戰，促進和保障公共衛生安全的需要和重要措施。

二、創新動物衛生及動物產品安全監管機制的途徑

創新動物衛生及動物產品安全監管機制必須堅持日常監管與社會監督相結合、違法懲戒與守法鼓勵相結合、誠信建設與教育宣傳相結合的原則以及嚴格執法、規范執法、公正執法、文明執法的要求，創新監管工作的方式和模式，增強監管能力，提高監管效率。

1.實行全過程監管

全過程監管是按照分類管理與分級指導結合、事前審批與事后監督并重的原則，圍繞控制動物疫病、違禁物質和獸藥殘留等關鍵點，以動物養殖、產地準出、市場準入等環節的監管為重點，對養殖生產、隔離、屠宰加工、經營儲藏、運輸等環節的動物衛生及動物產品安全實行全過程監管方法，其中，對于養殖環節，嚴格動物防疫條件審查，并依托掛牌獸醫、包片獸醫，建立掛牌獸醫對責任場、包片獸醫對責任片的定期巡回監管制度，督導規模養殖場戶建立動物養殖安全承諾制度和出欄保證制度，建立健全養殖檔案，如實記錄飼料、飼料添加劑、獸藥等投入品來源，規范養殖用藥、用料和防疫；對產地準出和市場準入環節，嚴格落實產地檢疫申報制度以及按照檢疫項目、檢疫程序、檢疫標準到位，各種檢疫臺賬和記錄規范真實等要求，做好動物產地檢疫、屠宰檢疫和市場監督工作，嚴禁應免而未免動物、未掛標或染疫動物出場出戶，無檢疫證明或無耳標的動物不進場屠宰，檢疫不合格產品不出場上市。同時，督導經營、儲藏、運輸等業主落實檢疫證明或出欄保證書等證明材料查驗制度和交易記錄制度，落實業主的動物衛生及動物產品安全責任，做到憑證收購、憑證經營，如實記錄購銷臺帳，實行產地準出、市場準入和產區銷區聯動的全過程動物衛生及動物產品安全監管。

2.實行風險量化監管

風險量化監管是動物衛生監督機構對養殖生產、隔離、屠宰加工、經營、儲藏、運輸等活動環節實施“風險分級、量化監管”的動物衛生及動物產品安全監管模式；是解決當前動物衛生監督及動物產品安全工作中監管面廣、監管對象復雜、執法責任重、監管難度大、執法人員不足等問題的有效管理措施；是及時掌握轄區動物衛生和動物產品安全狀況，及時發現可能存在的安全風險隱患并進行預警，督促監管對象落實主體責任，根據情況開展有針對性的改進處置，以最大限度地控制和減少安全風險，提高監管工作有效性的重要手段。

風險量化監管中的“風險分級”就是依據監管對象的生產經營基本條件、管理水平和規范程度，開展風險評估，確定監管對象的質量安全風險等級。通常將動物衛生及動物產品安全監管對象的風險級別分為A、B、C三級，其中A級監管對象符合動物衛生和動物產品質量安全要求，具有較強的安全控制能力，動物衛生監督量化評分在85分以上；B級監管對象符合動物衛生和動物產品質量安全要求，具有一般的安全控制能力，動物衛生監督量化評分為85～70分；C級監管對象符合最基本的動物衛生和動物產品質量安全要求，安全控制能力較弱，動物衛生監督量化評分在70分以下。“量化監管”是在風險分級的基礎上，明確A、B、C三個不同風險級別的監管頻率，實行跟蹤監管、動態管理，重點強化對風險大、隱患多的生產經營環節實施風險管理，以提高監管效率。對不同風險等級監管對象的監督量化頻次，通常A級監管對象為每3個月不少于1次，B級監管對象每月不少于1次，C級監管對象每月不少于2次。

3.實行監管部門和監管對象的雙向承諾制

雙向承諾制度就是監管部門向監管對象作出依法監管、教育培訓、技術指導等監管服務的承諾，監管對象向監管部門作出依法生產經營、不經營或使用違禁物質、假劣獸藥飼料，不違規使用獸藥、飼料添加劑，不出售病害或未經檢疫的動物及其產品，自覺接受監督的承諾。這是當前動物衛生監督工作條件有限、人少事多、責任大的情況下，落實監管對象的動物衛生和動物產品安全主體責任，實現責任分擔、風險共擔，共同維護的有效監管方法。因此，創新動物衛生及動物產品安全監管機制就是要在實行全過程監管、量化監管工作中，通過動物衛生監督部門與規模養殖場、獸藥經營戶、飼料生產經營廠戶或動物屠宰加工經營場戶等監管對象簽訂雙向承諾責任書，明確雙方的責任與義務，建立健全雙向承諾制度，督導落實養殖場（戶）完善養殖檔案，如實記錄商品飼料、飼料添加劑、獸藥等投入品來源，建立動物養殖安全承諾制度和出欄保證制度。督導動物產品倉儲、經營、加工場和流通等環節落實出欄保證書或檢疫證明等證明材料查驗制度和交易記錄制度，推進動物衛生誠信責任體系建設，提升被監管對象誠信責任主體意識，促進監管工作由被動監管到監管對象的主動守信轉變。

4.實施動物產品可追溯管理

實施動物標識及動物產品可追溯管理是促進動物衛生監督執法工作由傳統模式向現代管理模式轉變的重大變革，是創新動物衛生及動物產品安全機制的重要途徑。實施動物產品可追溯管理，要按照生產有記錄、信息可查詢、流向可追蹤、質量可追溯、責任可追究的基本要求，強化動物標識及產品可追溯體系建設的相關軟硬件建設與管理，督導監管對象建立完善相關制度以及養殖、交易檔案，強化基層人員業務培訓，嚴格耳標、識讀器、SIM卡、IC卡等追溯物資管理，完善信息采集和傳輸途徑，提高信息的上傳率，實現養殖、屠宰加工、運輸、市場全過程的質量安全追溯。

三、創新動物衛生及動物產品安全監管機制的保障措施

1.加強組織領導

創新監管機制，做好動物衛生及動物產品安全監管工作，保障畜牧業生產安全、動物產品消費安全和公共衛生健康安全，是各級畜牧獸醫主管部門和動物衛生監督機構切實履行政府社會管理、公共服務職能的重要職責，事關農業農村經濟發展和社會和諧穩定。各級動物衛生主管部門要進一步統一思想，提高認識，落實責任，大力爭取各級黨委政府的高度重視和支持，建立和完善動物檢疫費返還、地方財政專項投入和爭取上級投入等多渠道經費投入機制，落實好人員經費以及監督檢查、行政許可、行政強制、行政處罰、人員培訓、動物衛生監督證章標志和體系建設等所需經費，切實解決動物衛生監管工作中存在的基礎設施建設、監督執法等工作經費不足的問題；建立健全動物衛生及動物產品安全監管責任體系，落實好與涉及部門聯合執法工作機制，落實動物衛生監督執法人員的行政執法責任制、過錯責任追究制、執法督查和稽查制等制度，落實管理相對人的安全主體責任承諾制，強化服務意識和責任意識，形成組織領導到位、監管人員到位、措施到位的工作機制，確保安全監管工作全面推進。

2.加強監管執法能力建設

按照建立健全職責明確、行為規范、執法有力、保障到位的動物衛生監督執法體系的要求，多方爭取支持，加大財政資金投入力度，加強辦公設施設備和執法辦案、現場快速檢測、調查取證工具等儀器設備建設，加強隔離檢疫、無害化處理、可追溯體系建設和公路動物衛生監督檢查站等基礎設施建設，全面提高動物衛生監督執法、信息化管理和應對突發重大動物衛生和動物產品安全事件的裝備水平。圍繞隊伍執法能力提升和數量保障，綜合本地養殖業發展和動物衛生監督工作的需要，科學測算并積極請示爭取配備適應工作需要的動物衛生監督執法人員的同時，按照“分級負責、突出重點、注重實效、形式多樣”的原則，優化培訓方式和途徑，通過集中研討學習、跟班學習、技能比武、案卷評查等形式，加大培訓力度，加強動物衛生監督執法人員實施監督檢查、行政強制、行政處罰、行政許可、突發事件應急處置等具體行政行為的法律知識、執法技能、職業道德教育培訓，不斷提高動物衛生監督執法人員依法行政能力和行政執法水平。并以“職責明確、行為規范、嚴格執法、熱情服務”的規范化管理要求為核心，建立健全各項工作規范化管理制度，加強隊伍作風建設，嚴格執行農業行政執法“六要六禁止”、“六不準”的規定和畜牧獸醫行政執法“六條禁令”，全面提高執法隊伍依法行政的綜合素質，做到嚴格執法、規范執法、公正執法、文明執法。

3.加強宣傳引導

隨著網絡技術和傳播媒介的發展，一條短信、一個帖子、一則報道，對社會和公眾的影響越來越大，加強監管對象的宣傳引導工作，提升輿論引導和應對的工作能力，是新形勢下做到動物衛生及動物產品安全監管工作的重要保障。各級動物衛生監督部門要分級采取靈活多樣的措施與方式，積極利用廣播、電視、網站、報紙等媒介，深入開展法律法規以及動物產品安全知識的宣傳，加強對監管對象的宣傳引導工作；采取集中培訓指導與參觀學習相結合等措施加大對管理相對人的法律法規及相關業務知識培訓與指導工作，提高監管對象的法律意識，增強質量安全責任意識、風險防范方法，提升安全生產經營能力。

4.加強部門協作

動物衛生執法監管工作涉及生產、經營和流通等環節，涉及人員多，面廣量大，加強部門協作，合力推進工作是關鍵。各級動物衛生監督部門要切實建立健全動物衛生監督機構與相關部門聯合執法機制，根據工作需要切實加強與動物疫病預防控制中心和畜牧技術推廣部門的合作，加強與工商、衛生、公安、質檢、商務等行政執法部門的協調與聯系，形成執法合力。加強對群眾舉報電話管理，保證群眾舉報、投訴渠道的通暢，依法加大對動物養殖、屠宰加工和流通環節，加強動物衛生、獸藥、飼料產品安全監管的執法力度，嚴厲排擊逃避、抗拒防疫檢疫，運輸、加工、販賣病死動物及動物產品，違法違規經營獸藥、飼料的不法行為，形成相互支持配合，共同推進的良好氛圍。

5.加強工作痕跡化管理

隨著動物及動物產品大市場、大流通格局的形成，動物衛生監督機構需要監管的領域不斷擴大，監管對象不斷增加，動物產品安全事件突發性和偶然性的特點更加突出，這就決定了動物衛生監管工作的特殊性，也進一步體現了保留工作痕跡的必要性和重要性。各級動物衛生監督機構要進一步增強責任感，既要深入細致地做好每項執法工作，又要高度重視并規范做好監管工作的痕跡化管理工作，做到工作前有計劃、督查時有記錄、監管服務對象有簽字、工作情況有臺賬、工作結束有總結，通過文字、圖片等資料形式使監管工作的每一個重要步驟和環節都有記錄，有數據備案，有據可查，實現工作的可評、可考、可溯，確保監管職責落實到位。