論政治現代化視閾中的社會管理創新

魯 鵬

(山東大學哲學與社會發展學院，山東濟南 250100)

論政治現代化視閾中的社會管理創新

魯 鵬

(山東大學哲學與社會發展學院，山東濟南 250100)

社會管理創新極為必要，它的實質是與經濟現代化和文化現代化相適應的政治現代化，著力點是在“黨委領導、政府負責”的前提下完善“社會協同、公眾參與”。實現社會管理創新要轉變觀念，意識到管理并非是只管別人，首先是管好自己;不是事無巨細、一管到底，而是有進有退、有所為有所不為;不是以理念為尺度，而要以實踐為尺度;不是自上而下單向的，而是上下雙向互動的。社會管理創新要以對象化的形式落實在以法治為核心的制度安排上。

政治現代化;公眾參與;觀念轉變;制度安排

如果我們把現代化看做一個社會有組織的活動，而組織不能缺少管理，我們就必須說，現代化過程離不開社會管理。如果我們承認經濟基礎發生變化以后上層建筑也要作出相應的變化，我們就不能不在經濟體制創新以后接續社會管理創新，使組織方式與活動方式相適應。社會管理創新在中國當下的社會發展中的必要性和重要性無需多說，作為一個實踐課題，也有許多理論問題值得探討，本文談幾點粗淺認識。

一、社會管理創新的實質

在現代化的語境中給提高社會管理水平一個定位，它是現代化進程中不可或缺的環節，其實質是政治現代化。現代化是一個綜合性概念，除了經濟現代化，還有政治現代化和文化現代化。經濟現代化和文化現代化的表征分別是社會生產力的水平和思想觀念的水平，而政治現代化的表征則是社會管理的水平。把政治現代化與社會管理創新聯系起來基于以下理由:

第一，社會管理和政治的同質性。孫中山先生認為，政治是管理眾人之事①《孫中山選集》(下冊)，人民出版社1980年版，第661頁。;列寧說，政治是參與國家事務。②《列寧文稿》(第2卷)，人民出版社1978年版，第407頁。“眾人之事”的基本問題是不同人們相互間的利益關系，“參與國家事務”則可理解為具有不同利益的人們共同參與到處理他們彼此之間關系問題的過程中。按《布萊克維爾政治學百科全書》的說法，這個過程即是政治活動過程:政治是“一群在觀點或利益方面本來很不一致的人們作出集體決策的過程”，“是在共同體中為共同體的利益而作出決策和將其付諸實施的活動”。③《布萊克維爾政治學百科全書》，中國政法大學出版社1992年版，第584、583頁。比較上述對政治的規定不難發現，政治和社會管理是一致的。因此，有理由認為，社會管理問題是政治問題，社會管理創新亦即政治創新，它發生在一個國家的現代化進程中，因此在現代化的語境中，社會管理創新屬于政治現代化范疇。

第二，發展實踐的歷史經驗。第二次世界大戰結束后，新興獨立國家的現代化歷程常給我們呈現這樣的畫面:原本發展不錯的經濟出現中斷或停滯不前，社會動亂導致發展成果付諸東流。究其原因，不是財富沒有增加、生產力沒有提高，也不是發展經濟的目標取向本身出現錯誤，主要是利益關系不能平衡，社會矛盾累積疊加，致使社會沖突升級加劇，共同體的穩定被打破，國家大傷元氣。總結其中的教訓，我們得到一個經驗:社會管理的低水平可導致一個國家發展出現危機甚至失敗。這個歷史經驗告訴我們，由傳統社會向現代社會轉變極為復雜，必然出現這樣那樣的問題，產生這樣那樣的利益糾結，存在這樣那樣的矛盾沖突，這都是不以人的意愿為轉移的客觀存在。然而，問題、矛盾、沖突不可避免不等于發展陷入停滯、社會陷入動蕩的結果不可避免，問題在于能否解決問題，緩和沖突，將矛盾控制在有利于發展的一定秩序的范圍內。顯然，這取決于人們的努力，取決于社會管理水平的提高。如果說傳統的社會管理結構、方式方法不能有效地解決問題、緩和沖突、抵擋住發展震蕩的沖擊，那就必須創新，使之與現代經濟發展相適應，與社會轉型相適應。這個過程即是政治現代化的過程。

有一種觀點認為，我們在工業、農業、國防和科學技術方面是落后的，但我們在政治方面是先進的，我們的任務因此只在于把落后的經濟、落后的生產力發展起來，只要集中力量于經濟建設，就能夠把事情辦好，就能促進社會主義現代化各項事業健康順利地發展。在這種認識的影響下，我們在由傳統向現代轉變過程中偏重于兩點:一是經濟現代化，即工業、農業、國防、科學技術現代化;二是文化現代化，即“五四”新文化運動開始的、上世紀八十年代“文化熱”討論的人的思想觀念的現代化。但政治現代化卻始終沒有作為明確目標得到與其在發展中地位相對稱的重視，盡管人們一直在強調政治體制改革的必要性，盡管政治體制改革在理論上仿佛從來沒有被放棄。筆者以為，這種認識雖然正確卻不充分。不充分之處不在于它沒有合理性，而在于它忽視了一點:我們的政治理念和基本制度固然應當充分肯定，但先進的政治理念和基本制度必須化做具體的方法措施和有效的制度安排，才能同經濟現代化發展的要求相適應。僅僅停留在理念上不等于社會管理的高水平，基本制度的合理性也不等于具體制度安排的合理性。理論和實踐上都存在這樣的可能:執政理念是先進的，但管理眾人之事的方式方法卻是落后的;社會基本制度是合理的，但共同參與國家事務等方面的具體制度安排卻不那么合理;政府的動機是好的，但結果卻不能令人滿意。要避免出現這樣的局面，須將執政理念化做與之統一的方式方法，將基本制度的優越性體現為具體制度安排的合理性。而將執政理念化做方式方法和基本制度優越性體現在具體制度安排上的過程，即是社會管理創新的過程，亦即政治現代化的過程。

中國改革開放三十年發展取得巨大成就，但多年來積累的許多深層次矛盾問題也使保持社會穩定和發展秩序面臨巨大壓力。如果說改革開放伊始不能不把經濟發展放在首位，因而人們過多地強調經濟方面，沒有充分意識到政治現代化的地位和作用有其一定的歷史合理性，那么，當今天經濟發展遭遇許多社會矛盾的時候，當許多矛盾是經濟發展引起的時候，社會管理創新就不能不被提上議程了。唯有如此，才能維護社會秩序、促進社會和諧、保障人民安居樂業，將中國的現代化進程推向更高階段。

二、社會管理創新的重點

胡錦濤同志在省部級主要領導干部社會管理及其創新專題研討班上的講話中，提出了“完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局”的創新目標。這一社會管理格局從結構上看分為兩層，上層結構是“黨委領導、政府負責”，下層結構是“社會協同、公眾參與”。兩層結構彼此間應當相互聯系、有機統一，只有“黨委領導、政府負責”沒有“社會協同、公眾參與”，或者只有“社會協同、公眾參與”沒有“黨委領導、政府負責”都是不行的。實現這一目標，造就“完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局”，從我們當前的實際情況看，筆者以為，重點是完善“社會協同、公眾參與”。

當前中國社會管理的基本特征是自上而下，具體表現為，從百姓方面講，是習慣于被人帶著走，凡事愿意依賴政府，崇拜“包青天”式的人物。從黨和政府方面看，是制定路線、方針、政策、計劃、措施，統一思想認識、集中領導，層層貫徹落實，中間雖有多次“公眾參與”的嘗試，并沒有從根本上改變上重下輕、上強下弱的格局。因此，目前我們的社會管理的現狀是，上層結構相對完善，有成熟的體制機制和豐富的實踐經驗;下層結構相對薄弱，雖有各級群眾組織、社會團體、行業協會等等，卻不能有效地發揮調節功能，成為社會管理格局中的“短板”。

其實，只要能夠做到“最大限度激發社會活力、最大限度增加和諧因素、最大限度減少不和諧因素的總要求”，無論采用哪種管理體制都是可行的，無論形成哪種管理模式都是合理的。問題在于，實踐證明，在以經濟建設為中心、以市場為配置資源的基本方式的發展過程中，僅僅自上而下、僅有“黨委領導、政府負責”是不夠的。首先，當前中國社會存在大量社會矛盾，這些社會矛盾是在發展社會主義市場經濟過程中產生的，和市場經濟本身具有的一些特點——追求利潤、強調競爭、自負盈虧、自主經營、分散靈活、自生自發等——有直接密切的關系。它們可以帶來經濟的活躍，資源的有效配置，也會自發地激起人們的欲望，引發利益沖突、拜金主義以及它們的衍生物——不擇手段、貪污腐敗，從而破壞社會和諧，沖擊社會穩定。對此，黨和政府不可謂不高度重視，采取的治理措施不可謂不多，一方面我們看到這些措施取得了諸多成效，另一方面我們也要面對和承認一個事實:群體性事件在逐年增加、矛盾問題在積累放大、維穩形勢趨向嚴峻而不是緩和。正是由于這個事實，才有“最大限度激發社會活力、最大限度增加和諧因素、最大限度減少不和諧因素”的要求，也正是這個事實的存在使我們逐步明確了這樣一個道理:解決中國社會當前存在的矛盾和問題，“黨委領導、政府負責”是必須的，但單靠“黨委領導、政府負責”是遠遠不夠的，還要有“社會協同、公眾參與”，還要有自下而上的配合。其次，曾經有一段時間(改革開放以前)，我們用計劃體制管理經濟，認為它是社會主義的本質特征，能夠解決生產力發展中的所有矛盾，順利實現社會主義的目標，但得到的結果是大家都知道的。即使在改革開放之初，我們也還曾希望在“有計劃的商品經濟”的模式下促成中國經濟發展，然而效果仍然不好，反倒引起經濟生活領域的許多矛盾問題，這才下決心選擇社會主義市場經濟體制。計劃經濟的特點是自上而下，市場經濟的特點則在于給眾多分散的市場主體擁有獨立的經營權。沒有這種權利，中國經濟沒有活力，舉步維艱;有了這種權利，中國經濟快速發展，面貌一新。我們現在面臨的問題是，在市場經濟體制運行過程中出現了大量的社會矛盾、社會問題。我們需要反思的是，計劃經濟體制不能解決經濟生活中的矛盾促進經濟發展，那么自上而下的社會管理體制能夠解決社會生活中的矛盾促進社會發展嗎?鄧小平同志早就說過:“我們的各級領導機關，都管了很多不該管、管不好、管不了的事，這些事只要有一定的規章，放在下面，放在企業、事業、社會單位，讓他們真正按民主集中制自行處理，本來可以很好辦，但是統統拿到黨政領導機關、拿到中央部門來，就很難辦。誰也沒有這樣的神通，能夠辦這么繁重而生疏的事情。”①《鄧小平文選》(第2卷)，人民出版社1983年版，第328頁。鄧小平同志這段話是針對黨和國家領導體制存在的弊端講的，適用于經濟管理，也適用于社會管理。我們今天要做的一項重要工作，就是胡錦濤同志在講話中說的:“進一步加強和完善基層社會管理和服務體系，把人力、財力、物力更多投到基層，努力夯實基層組織、壯大基層力量、整合基層資源、強化基礎工作，強化城鄉社區自治和服務功能，健全新型社區管理和服務體制。”

完善社會管理格局重點在完善“社會協同、公眾參與”，能否完善“社會協同、公眾參與”關鍵在“黨委領導，政府負責”。在現階段既定的社會條件下，各級黨委、政府的理念、態度、方式方法和措施，對能否實施“社會協同、公眾參與”、怎樣實施“社會協同、公眾參與”以及實施的效果如何有著決定性的影響。經濟體制改革是在“黨委領導、政府負責”下完成的，社會管理體制改革在“黨委領導、政府負責”下也存在同樣的可能性。

三、社會管理創新的思想條件

完善“社會協同、公眾參與”，讓民間組織、社會團體、行業協會、企業和事業單位充分發揮化解矛盾、維護穩定的調節功能，要求各級黨委和政府必須轉變社會管理觀念，這是社會管理創新的思想條件。

(一)管理并非是只管別人，首先是管好自己

社會管理首先是自我管理，其次才是管理他人。管理者之為管理者，是他/它所從事的活動的性質——專職管理某些社會事務——決定的，他/它做好了自己的工作就是做好了管理，反之便是管理不好。因此，倘若他/它連自己的事情都處理不好(管不好自己)，他/它所承擔的社會管理職責也注定不會履行好(管不好別人)。現實生活中許多不穩定因素都與管理者沒有管好自己有直接關系。那種認為管理就是指揮指導別人的觀念是片面的，正人先正己的古訓不僅適用于過去，也適用于現在;不僅適用于個人，也適用于社會。

(二)管理不是事無巨細、一管到底，而是有進有退、有所為有所不為

社會事務極其龐雜，瞬息萬變，只靠政府是管不過來的，無論增加多少人手、設立多少機構，也不可能面面俱到，全都管好。正是因為如此，我們在國企改革中選擇了有進有退，在調控經濟運行時選擇了有所為有所不為。如果說僅只一個經濟領域我們都不能事無巨細、一管到底，比經濟領域復雜得多的社會管理更不能有此奢望。必須有所選擇，選擇那些能夠“綱舉目張”的事務作為重點。需要指出，這里所說的“綱舉目張”的事物，是指那些能夠“最大限度激發社會活力、最大限度增加和諧因素、最大限度減少不和諧因素”的事物，它們可能是從社會發展角度來說非常重要的事物，不必定是從社會發展的角度來說非常重要的事物。眾所周知，經濟建設對于社會發展非常重要，但這個現階段一切工作的中心就不應該成為政府管理職能的中心，更不應該成為政府事無巨細、一管到底的對象，相反，政府應該逐漸從經濟活動中退出，該歸市場的歸市場，該由市場主體決定的由市場主體決定。比較經濟活動，政府更應該關注的是民生，是公平，是為經濟發展提供以法治為核心的良好的環境條件。政府如果以GDP為工作的中心，直接參與經濟生活的博弈，它便成為利益關系中的一方。當利益關系發生沖突時，它便不能公正地予以調節，它會保護一部分人，扶持一部分人，偏袒一部分人，而使另一部分人的利益受到損失。因為政府擁有巨大的力量，可以掌控市場主體的命運，當它成為“足球場上的第12名運動員”的時候，不僅“比賽”失去公正，還使行賄、尋租等腐敗行為不可避免地發生。當前中國發展中許多社會問題之所以不能有效解決，矛盾積重難返，這是一個主要原因。

(三)管理的合理與否不以理念為尺度，而以實踐為尺度，是動機與效果的統一

這樣說(雖然它在理論上已經是常識了)是因為在社會管理實踐中存在一個認識誤區:只要目標合理，代表人民群眾的根本利益，出發點是為人民服務，不管怎么做都是對的。在這種理念范導下，強迫命令成為組織社會生產、社會生活、城市化建設、土地征收和房屋拆遷中的常見現象;被組織、被規劃、被拆遷者只能接受或服從他人的安排，自己的合法權利得不到應有的保障。在這種理念范導下，社會管理被簡單地理解為統一思想、統一行動、提高執行力，動員各種力量，包括群眾組織、社會團體、行業協會、企業和事業單位，保障自上而下的決定得以貫徹實施，而來自下層的呼聲成為一件聽與不聽完全取決于管理者意愿的事情。這種理念在戰爭年代有其存在的理由，在計劃經濟時代能夠滿足理論邏輯的要求，今天則已經過時。因為，我們看到，在當前的社會生活中，正是由于這樣一個理念和它所范導的行動，造成了政府和百姓的矛盾，造成了百姓對政府不信任情緒的增加，造成了許多社會問題，致使政府行為成為矛盾產生的一個并非不重要的原因。我們這樣說時，還僅限于“動機—效果”的論域，即政府領導者的動機是好的，只是由于方式不好，效果也不好。如果考慮到領導者是人，也有個人利益，也會犯錯誤，也會做出不合乎規律、不符合實際的決策，考慮到形象工程、政績工程、不講真話、不講信譽、機會主義和投機心理等等，問題會更嚴重。遺憾的是，這正是我們的現實。因此，我們必須自覺意識到，目的不是管理的出發點，而是它的結果;決定管理好壞的不是動機，是與動機相統一的行動，決定管理水平高低的不是管理者的理念，是他采取的方式方法。

(四)管理不是單向的，而是雙向的，是非的判斷以實踐為標準

一方面，那種我說你聽、我指到哪兒你打到哪兒的領導觀念應該改變，要給“社會協同、公眾參與”留出發揮作用空間，使民間組織、社會團體、行業協會、企業和事業單位能夠自我管理。其中的重要一點，是賦予(憲法和法律意義上)民間組織、社會團體、基層單位等以權利，這是“社會協同、公眾參與”題中的應有之意，否則它們便無權管理。另一方面，誰聽話誰就好、誰不聽話誰就不好的是非觀念應該改變，被管理者可以對“黨委領導、政府負責”的事情做出反饋，提出自己的意見和建議，采取它們自己認為合理的方式和方法。這些意見和建議、方式和方法是否可行是否合理，以實踐為標準，不以領導者的意見為標準。政府要做的，是給予指導和監督，法治框架下的指導和監督(這一點稍后再談)，是相信群眾。相信群眾不僅包括相信他們會理解“領導”，與“領導”保持一致，主要是相信他們能夠自己管理自己，自己管好自己，因此允許他們提出有差異的哪怕是反對的意見。如果把“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”社會管理格局中的“社會協同、公眾參與”理解為“黨委領導、政府負責”的工具，只是為了更好地貫徹“黨委領導、政府負責”，是“黨委領導、政府負責”在基層社會的延伸，那實際上等于取消了“社會協同、公眾參與”，只剩下“黨委領導、政府負責”。歷史的經驗告訴我們，高明的管理，是上級“無為”，下級已經把事情辦好。反之，一個社會如果管理到這樣一種程度，離開一部分人，另一部分人就不知道該做什么以及怎樣去做，這個社會的管理無論付出多么艱辛的努力也是失敗的。

四、社會管理創新的對象化形式

按馬克思的歷史觀，創造歷史的實踐活動必以對象化的形式表現出來。社會管理創新的對象化形式是制度安排，社會管理創新某種意義上等同于社會管理體制創新，它所應體現和彰顯的，是法治的權威。

當我們強調制度安排為社會管理對象化形式的時候，我們并非完全基于理論的推理，倒是更在意實踐的邏輯。理論推理的有效性，以實踐邏輯為依據。放權民間組織、社會團體、行業協會、企業事業等基層單位，完善“社會協同、公眾參與”，有一些問題不能不予考慮，僅舉兩例:

例一，“一管就死，一放就亂”。它曾經長期困擾我們，現在還在困擾著我們。經濟放開以后出現許多亂象。出于搞活經濟的考慮，也出于GDP的考慮，各級政府對此采取了較為寬容的態度，不再像以前那樣，寧可付出經濟發展的代價也要予以制止。這種寬容不是沒底線的，社會穩定就是底線。經濟生活可以“亂”一點，社會生活必須“嚴防死守”一點不能“亂”。社會矛盾、社會問題也是“亂”，當代中國的社會矛盾和問題多源于經濟，經濟的“亂”滋生蔓延到社會，引起不穩定、不和諧，表現為社會矛盾的普遍化尖銳化。對此“嚴防死守”，真要觸及到根本，勢必涉及經濟。這有影響經濟的可能，事實上，我們采取的一些維護穩定的措施確實影響了經濟。

例二，群眾情緒的宣泄。許多群體性事件因一個偶然事件引起，按這個偶然事件本身，它的起因和性質，本不該如此，不該導致那么嚴重的后果，不滿情緒的宣泄是一個重要原因。“網絡暴力”提供了情緒宣泄的另一類案例:一個行為，一種做法，甚至學者們的一個觀點和看法，都可能引來鋪天蓋地的指責謾罵。參與其中的絕大多數網民，在他們的生活、工作中，在看得見的領導和同事面前，其實不會這樣，他們很溫和，知道該做什么不該做什么，甚至很聽話。只是進入到虛擬世界，沒有了真實世界的那些限制和擔心，他們才宣泄自己。

如果“一放就亂”就不應該放，然而“一管就死”又該怎樣對待?我們似乎陷入了矛盾。事實上，自上而下的管理體制與“亂”之間確實存在必然聯系:“亂”是放松的反應，一群長期被“管”、習慣于被“管”的人們，一旦放松管制，會產生社會不適應癥，不知道怎樣做是恰當的，不能合理地把握自己的行為，長期被壓抑的東西就會宣泄出來，何況還有管理本身引起的矛盾，解決問題引起的問題，絕對權力引起的問題等等。“管”是對“亂”的回應，社會不能“亂”，越“亂”越應該“管”，這是再明白不過的道理，然而這樣一來就又回到“放”以前的狀態，回到“一管就死”。由“管”導致的“死”和由“放”導致的“亂”在這個過程中相輔相成，它們是一對孿生兄弟，是一枚硬幣的兩面，一方既是另一方的反應，也是它的結果。由此產生“治”與“亂”惡性循環。這種惡性循環通常表現為一個周期，在中國歷史上，這個周期即是一個王朝的興衰。

能否打破惡性循環的定律，走出“一管就死，一放就亂”的困境?回答是肯定的。惡性循環中的“管”與“放”是對立中的兩極，它在實踐中表現為從一個極端到另一個極端，沒有過渡，沒有中介環節。在沒有中介環節的條件下，從一個極端走向另一個極端是自然而然的。反之，則會是另一種情形。恩格斯說:“一切差異都在中間階段融合，一切對立都經過中間環節而相互轉移，……辯證的思維方法同樣不知道什么嚴格的界線，不知道什么普遍絕對有效的‘非此即彼!’，它使固定的形而上學的差異互相轉移，除了‘非此即彼!’，又在恰當的地方承認‘亦此亦彼!’，并使對立通過中介相聯系”。恩格斯認為:“這樣的辯證思維方法是唯一在最高程度上適合于自然觀的這一發展階段的思維方法。”①《馬克思恩格斯選集》(第4卷)，人民出版社1995年版，第318頁。竊以為，這樣的辯證思維方法也是唯一在最高程度上適合于走出“一管就死，一放就亂”困境的思維方法。只不過我們不能停留在抽象一般的辯證思維方法上，而要找到它在社會管理實踐上的現實形式。

當代實踐中“管”與“放”對立統一的中介環節形式是什么呢?法治。具體說來，是以法律為核心的一套制度安排。制度是規則，用于規范調節人的行為。它告訴人們行為的界線(鼓勵的和反對的)、行為的信息，給人們提供了從事自己活動的空間。在這個實際的而非應然的空間里，人們能夠預期自己的行為，也能預期他人的行為，從而減少了偶然性、不確定性。政府的管理應當是憑依法律的管理，即所謂“法的治理”。一方面，政府制定和實施法律、制度，把自己的意愿體現在法律中，體現在制度安排中;另一方面，政府也要遵守法律，遵守自己做出的制度安排，不能超越它，不能違反它，如果超越了，違反了，接受與其他人同樣的對待。民間組織、社會團體、行業協會、企業事業等基層單位自我管理的憑據也是法律，它們通過某種形式，例如全國人民代表大會和政治協商會議，參與法律的制定和制度的安排，把自己的活動限制在法律允許的范圍內。“自上而下”的行為和“自下而上”的行為在以法律為核心的制度安排中相遇，“管”與“放”的非此即彼性在這里消失，你中有我，我中有你，最終形成上下互動的管理格局。

人治是偶然的，偶然的是不穩定的;法治是必然的，必然的是相對穩定的。法治帶來的穩定是這樣一種穩定:(1)它將人的行為納入一定秩序的范圍內，使人做什么不做什么的選擇穩定了，對自己行為的預期穩定了，也就使社會穩定了。這樣說不意味著從此沒有矛盾，沒有沖突，沒有社會問題的發生。相反，幾乎可以肯定在這個過程中必然還會出現亂象，甚至出現危機。因此(2)法治帶來穩定，固然因為它能夠把矛盾沖突限制在一定秩序的范圍內，但更重要的，是它能夠形成一套解決問題的自組織、自調節的社會管理機制。問題成為過去，解決問題的機制留了下來。其意義在于，它有可能將使社會遇到的每一次“危機”轉變為社會自我提升的機遇，從“管—死”的迷宮走出，進入“放—活”的空間。

C916

A

1003－4145［2012］03－0123－05

2012－01－08

魯 鵬(1955—)，本名劉陸鵬，山東榮成人，山東大學哲學與社會發展學院教授、博士生導師，研究方向:馬克思主義哲學、社會主義發展理論、制度與倫理。

(責任編輯:陸影 luyinga1203@163．com)