美國高校突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理的特點和啟示

趙麗梅 楊秀華

(1.黑龍江工程學(xué)院 思政部，哈爾濱 150050；2.哈爾濱工程大學(xué)出版社，哈爾濱 150001)

級標準以及自身的具體情況，采取了不同的分級標準和管理模式。

1.2 美國高校突發(fā)公共事件管理的特點

美國有4 000多所高校，約1 500萬美國本土的學(xué)生和幾百萬教師、員工、留學(xué)生、訪問學(xué)者。其他機構(gòu)相比，高校的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理面臨著特殊的挑戰(zhàn)。筆者考察了美國19所高校和科研院所流感的應(yīng)急管理措施，發(fā)現(xiàn)美國高校突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理具有全方位、立體化、多層次和綜合性的特點。

1.2.1 全方位

全方位主要體現(xiàn)在各高校突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理的橫向合作上。這種合作既包括與世界衛(wèi)生組織、國家教育部、國家衛(wèi)生和公共服務(wù)部、國土安全部、所在州、地方當(dāng)局和社區(qū)相關(guān)部門的合作，又包括校際合作、與供應(yīng)商等合作伙伴的合作及國際合作。由于高校在應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的過程中對國家安全負有特殊的責(zé)任，其應(yīng)急管理體系是包括公共衛(wèi)生、突發(fā)事件管理、執(zhí)法、醫(yī)療服務(wù)和第一現(xiàn)場應(yīng)對人員在內(nèi)的多維度、多領(lǐng)域的綜合、聯(lián)動、協(xié)作的龐大系統(tǒng)，因此在制定本校的應(yīng)急預(yù)案各校都特別重視與上述機構(gòu)的橫向合作。

但這“不僅僅是聯(lián)邦政府的責(zé)任，整個國家的應(yīng)對預(yù)案應(yīng)該是將各級政府和政府以外的機構(gòu)、組織和社團的應(yīng)對計劃全部整合在內(nèi)而形成一個(有機的)應(yīng)對體系”[1]6，遍布全美的各公立和私立大學(xué)及其合作單位都有義務(wù)制定應(yīng)對大流感計劃。為此，衛(wèi)生和公共服務(wù)部出臺了《衛(wèi)生和公共服務(wù)部應(yīng)對大流感計劃》和《學(xué)院和大學(xué)大流感計劃指南》。教育部2010年出臺《高等教育危機管理行動指南》，并指出：“在制定和實施全面的突發(fā)公共衛(wèi)生事件管理計劃時，確保各高校與公共(政府)機構(gòu)、民間非營利性組織以及私人團體橫向的協(xié)作，以期在法律的實施、防火安全、國土安全、突發(fā)公共衛(wèi)生事件的醫(yī)療服務(wù)得到衛(wèi)生及心理衛(wèi)生機構(gòu)、媒體和志愿者組織的支持。”[2]

另外，各高校在制定本校具體的應(yīng)對預(yù)案時，不僅會參照世界衛(wèi)生組織、衛(wèi)生與公共服務(wù)部及所在州衛(wèi)生部門的標準、數(shù)據(jù)和政策，還要根據(jù)布什總統(tǒng)2003年2月28日發(fā)布的第5號總統(tǒng)國家安全指令的強制要求，依照《全國突發(fā)事件管理系統(tǒng)》中的應(yīng)急管理和保障高校正常運轉(zhuǎn)的相關(guān)規(guī)定來制定和實施本校的應(yīng)對預(yù)案，而且一定要將本校的應(yīng)急管理整合到所在地、所在州和全國的突發(fā)事件管理系統(tǒng)中。

1.2.2 立體化

立體化主要體現(xiàn)在各高校突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理的縱向合作方面。這種縱向合作體現(xiàn)在學(xué)校整體預(yù)案、部門預(yù)案和個體預(yù)案三者之間的關(guān)系上。如，在康奈爾大學(xué)2011年的應(yīng)急預(yù)案中，既有康奈爾大學(xué)總體應(yīng)急計劃，又包括各學(xué)院和相關(guān)部門的應(yīng)急計劃。學(xué)校總體的應(yīng)對計劃的預(yù)定目標是“保護生命和知識產(chǎn)權(quán)、設(shè)備等財產(chǎn)的安全、預(yù)防或?qū)?yīng)對措施的效用發(fā)揮至最大而將突發(fā)公共衛(wèi)生事件的消極影響降到最低；保障教學(xué)、科研各項工作正常進行。因此，其主要任務(wù)是建立領(lǐng)導(dǎo)機制，明確職責(zé)，協(xié)調(diào)各教學(xué)、科研和行政管理部門的應(yīng)對行動”[4]。要保障總體應(yīng)對計劃的有效性，不但需要制定全面的全校性的整體計劃做保障，而且也需要每個學(xué)院、每個系、每個研究機構(gòu)和行政管理部門的自己單獨的詳細計劃做支撐。因此，康奈爾大學(xué)要求17個教學(xué)科研部門和7個行政管理部門都能制定詳細的應(yīng)對預(yù)案。這種政策明確了學(xué)校各級管理人員的權(quán)利與義務(wù)，需要各相關(guān)部門設(shè)立應(yīng)對緊急事務(wù)聯(lián)系人，來及時調(diào)整應(yīng)急事物的步驟和準備、應(yīng)對及恢復(fù)工作所需要的資源分配。

1.2.3 多層次

各高校應(yīng)急管理的多層次性主要體現(xiàn)在應(yīng)對預(yù)案的制定、啟動程序及實施等內(nèi)容的次序上。但高質(zhì)量的應(yīng)急管理不是對其他高校的特殊的應(yīng)急管理模式的簡單模仿，而是根據(jù)自己學(xué)校的專業(yè)設(shè)置、辦學(xué)規(guī)模、地理位置、不同類型建筑物的數(shù)量和用途、本校和所在社區(qū)可動員的資源數(shù)量及學(xué)生的數(shù)量和構(gòu)成等特征來制定符合本校校情的應(yīng)對計劃，摸索出具有本校特點的應(yīng)急管理模式。如，美國大學(xué)位于美國的華盛頓哥倫比亞特區(qū)，占地面積84英畝，擁有華盛頓法律學(xué)院、文理學(xué)院等7個學(xué)院，在校學(xué)生近萬名，其中包括來自139個國家的1 200名國際留學(xué)生，專職教師798名。因校區(qū)距離白宮僅4英里，就地利之便，經(jīng)常有許多政壇上的風(fēng)云人物應(yīng)邀到學(xué)校演講，也有許多退休的政治人物在此執(zhí)教。除去眾多政治人物的給學(xué)校帶來的政治影響力外，留學(xué)生的來源地較多、學(xué)生構(gòu)成較復(fù)雜，使該校的突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對管理面臨特殊的挑戰(zhàn)。結(jié)合本校的實際，美國大學(xué)的應(yīng)對預(yù)案包括介紹、預(yù)案的激活及應(yīng)對、恢復(fù)和附件四個部分，尤其是附件部分將指揮中心激活的原則、正常運轉(zhuǎn)的風(fēng)險分析、校級委員會的行政工作指南、應(yīng)急團隊領(lǐng)導(dǎo)工作指南以及包括大流感的醫(yī)學(xué)常識、撤離的程序、撤離的地點、可利用的工具、設(shè)施和設(shè)備等11個部分的實用應(yīng)急知識囊括在內(nèi)，使其多層次的應(yīng)對體系具有很強的實戰(zhàn)性。

1.2.4 綜合性

出于對恐怖分子利用新出現(xiàn)的病毒進行潛在的生物恐怖主義襲擊的擔(dān)憂，在制定流感的應(yīng)急預(yù)案時，各高校的領(lǐng)導(dǎo)者都將突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對與反恐及其他可能引發(fā)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的自然和人為災(zāi)害的應(yīng)急管理聯(lián)系起來并整合在一起，進行“全危害”的應(yīng)急管理。在考察的19所大學(xué)和科研所中有10個制定了專門應(yīng)對流感的應(yīng)急計劃，9個單位制定了全危害或綜合性應(yīng)急預(yù)案，即使是專門制定流感應(yīng)急計劃的高校和研究所，也像康奈爾大學(xué)、明尼蘇達大學(xué)雙城主校和華盛頓大學(xué)一樣制定了綜合性的應(yīng)急計劃，實行“全危害”的應(yīng)急管理。

“全危害”的危機管理是應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件更加快速、高效的方法，它不是僅僅針對多種威脅狀況的應(yīng)急管理，而是要培養(yǎng)或形成應(yīng)對所有類型和程度的危害的應(yīng)急能力。全危害應(yīng)急預(yù)案“就是鼓勵突發(fā)事件的管理者將威脅其管轄范圍安全的所有危害都統(tǒng)籌整合在一個應(yīng)急預(yù)案里，而不是依靠一個一個單個的應(yīng)急計劃(完成突發(fā)事件管理的預(yù)定目標)”[6]。如，明尼蘇達大學(xué)雙城主校在2004年6月就制定了“全危害”型的《危機應(yīng)對行動預(yù)案——基礎(chǔ)計劃》，將影響明尼蘇達大學(xué)的自然災(zāi)害“龍卷風(fēng)、洪水、暴風(fēng)雪、交通事故、爆炸、有害物質(zhì)的泄露、內(nèi)亂、大規(guī)模停電、飛機失事和恐怖主義及其他危及國家安全的突發(fā)事件”[7]這些威脅大學(xué)公共衛(wèi)生和公共安全的因素全納入危機管理的范圍，真正實現(xiàn)了“全危害”的應(yīng)急管理。

2 美國高校突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理體系的啟示

美國高校突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理體系為完善我國高校突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系提供了有益的啟示。

2.1 建立國家、所在地和學(xué)校三個層次的權(quán)威應(yīng)急管理體系

在我國，高校“突發(fā)公共衛(wèi)生事件是一種難以預(yù)料的對公共健康、社會安全以至政治、經(jīng)濟等都會產(chǎn)生巨大影響的災(zāi)難，不是學(xué)校和當(dāng)?shù)蒯t(yī)療機構(gòu)能夠獨立解決的”[7]。在實際的應(yīng)急管理中按《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》的規(guī)定設(shè)立的臨時指揮機構(gòu)，負責(zé)協(xié)調(diào)、處理突發(fā)的公共衛(wèi)生事件，雖克服了以往縱向管理的弊端，但臨時成立的指揮機構(gòu)具有3個明顯的缺陷：工作不具延續(xù)性；協(xié)調(diào)工作實效性較差；中央、地方、軍隊等各方面條塊分割，各自為戰(zhàn)，資源缺乏統(tǒng)一、有效的管理。

因此，國務(wù)院應(yīng)制定國家應(yīng)對預(yù)案并設(shè)立“常設(shè)”的全國高校突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理指揮部，由衛(wèi)生部、交通部、海關(guān)總署等國務(wù)院有關(guān)部門組成，國務(wù)院主管領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任總指揮，負責(zé)對全國高校的突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急處理進行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一指揮。“地方各級人民政府也要制定應(yīng)急計劃并設(shè)立相應(yīng)的指揮協(xié)調(diào)機構(gòu)，在應(yīng)對本地高校突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，按照屬地原則，由事件發(fā)生地黨委、政府集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。”[8]各高校也要結(jié)合本校的實際，建立突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理的長效機制。

2.2 建立敏感、高效的預(yù)警體系

“預(yù)警是良好應(yīng)對的前提”[9]，我國高校應(yīng)構(gòu)建敏感、高效的預(yù)警系統(tǒng)，利用突發(fā)公共衛(wèi)生事件“有事件先兆的可監(jiān)測性特點，及早識別突發(fā)公共衛(wèi)生事件的發(fā)生、迅速采取有效反應(yīng)以降低事件造成的損失是突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對的主要目標之一”[10]。在借鑒美國高校經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，利用本校可動用的預(yù)警手段保持信息渠道的暢通，讓相關(guān)人員隨時掌握災(zāi)害的進展情況，做好預(yù)先的準備工作并隨時準備接收政府、應(yīng)急管理負責(zé)人的行動指令，從而有效地構(gòu)建符合本校校情的預(yù)警系統(tǒng)。

2.3 建立迅捷的應(yīng)急救治體系

除了組建反應(yīng)快速的專業(yè)醫(yī)療救治隊伍、配備先進的醫(yī)療救護設(shè)備、特種交通工具、優(yōu)化分配醫(yī)療資源以外，美國高校突發(fā)公共衛(wèi)生事件成功的應(yīng)急管理得益于它的實戰(zhàn)演練和模擬演習(xí)。僅僅制定應(yīng)急預(yù)案是遠遠不夠的，預(yù)案需要演練和演習(xí)的檢驗。各高校的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理務(wù)必要轉(zhuǎn)變整體應(yīng)急管理能力較低，應(yīng)急演練和模擬演習(xí)流于形式的局面，切實做到“來之能戰(zhàn)，戰(zhàn)之必勝”。

2.4 建立完善的法制體系

美國各高校的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案從預(yù)案的制定、預(yù)案的激活、預(yù)案的實施，每個環(huán)節(jié)都有相應(yīng)的法律依據(jù)。如，明尼蘇達大學(xué)雙城主校區(qū)的《突發(fā)事件應(yīng)對行動預(yù)案——基礎(chǔ)計劃》，涉及了3個維度的法律：聯(lián)邦層面的有1950年的《聯(lián)邦民防法》、1974年的《災(zāi)難救濟法》、1986年的《突發(fā)事件規(guī)劃與公眾知情權(quán)法》、1988年的《斯塔福法》、2000年的《災(zāi)難減除法》和2002年《公共衛(wèi)生安全與預(yù)防和應(yīng)對生物恐怖主義法》；美國法典第4242條，公共衛(wèi)生和福利項；明尼蘇達州層面的有第12章突發(fā)事件管理、第88章火災(zāi)的發(fā)生和預(yù)防、第220章明尼蘇達有害物質(zhì)應(yīng)對法等7部法律。這些法律對在突發(fā)公共衛(wèi)生事件的防范和應(yīng)急主管部門的構(gòu)成及其職責(zé)、具體措施、資金使用等都做出了詳細的規(guī)定，具有很強的針對性和可操作性，同時也用法律支撐了明尼蘇達大學(xué)《突發(fā)事件應(yīng)對行動計劃》中突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理的合法性和有效性。

進一步完善《中華人民共和國傳染病防治法》和《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》，在《憲法》中規(guī)定緊急狀態(tài)或制定《緊急狀態(tài)法》，以法律法規(guī)的形式明確規(guī)定突發(fā)事件的專門管理機構(gòu)及其職責(zé)，不同級別的政府在緊急狀態(tài)時可以采取的緊急措施，強化國家對突發(fā)事件應(yīng)急處置的管控力度，適當(dāng)擴大地方政府的權(quán)限，變非程序化決策為依法行政；進一步對具體的規(guī)定進行細化，如高校突發(fā)公共衛(wèi)生事件或突發(fā)傳染病事件的認定標準、制定和實施應(yīng)急預(yù)案的法律依據(jù)等，增強各高校應(yīng)急管理的合法性、針對性和可操作性。

2.5 加強國際合作

在全球化的今天，面對全球性的突發(fā)性公共衛(wèi)生事件，無論是查找病因、診斷治療，還是預(yù)防控制，一所高校的作用都是極其有限的。美國圣約瑟夫大學(xué)的《大流感準備計劃和指導(dǎo)方針》就借鑒了“包括美國、加拿大、英國、澳大利亞、新西蘭和新加坡大學(xué)和管理機構(gòu)的成功經(jīng)驗，使該計劃能根據(jù)流感發(fā)展形勢的最新變化，得到科學(xué)合理地調(diào)整、修改、完善”[11]，將大流感的危害降到最低。因此，我國的高校應(yīng)加強與國際社會的信息交流，與世界各國的大學(xué)以及有關(guān)機構(gòu)建立長期的合作關(guān)系，參與國際化的信息共享體系，提高突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理的時效性和實效性。

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