試論政府決策咨詢機構的政策教育功能

傅廣宛，王 娟

(華中師范大學 公共管理學院，湖北 武漢 430079)

試論政府決策咨詢機構的政策教育功能

傅廣宛，王 娟

(華中師范大學 公共管理學院，湖北 武漢 430079)

政策教育是社會教育結構中的一個有機組成部分。決策咨詢機構作為聯系知識與公共政策、政府與公眾的橋梁，不僅承擔著生產政策思想和提供政策方案的功能，同時也被賦予了自身以傳播公共政策知識，提高公民政策素質的重要使命。政策教育是發揚社會主義民主政治的重要環節。也是政府決策咨詢機構職業化的基本目標之一。決策咨詢機構政策教育功能的體系由政策教育內容、政策教育對象和政策教育方式等三方面構成。政策教育的價值承載表現在有利于政策思想的推陳出新，有利于公共政策制定的科學化、民主化與規范化，有利于公共政策執行的規范化等。

政策教育；內涵體系；價值

隨著公共政策學的誕生和發展，以公共政策相關知識為主要內容的政策教育逐漸形成規模。除了高校相關專業設置的正規教育之外，還形成了以決策咨詢機構為實施主體、以社會各界人士為實施對象、以公共政策相關知識傳授為主要內容和形式的一種新型的社會教育活動，這種活動充分體現了政府決策咨詢機構的政策教育功能。但長期以來，無論是對于社會教育的研究還是對于公共政策分析學科的研究，都忽略了政策教育這一新的社會教育現象，國內對政策教育的研究成果更是非常鮮見。這與許多國家規模宏大的政策教育現象很不相稱，與我國經濟社會發展對于政策教育研究成果的需求也很不相稱。在實踐上，政策教育主要由決策咨詢機構來承擔。“政府決策咨詢機構是一種相對穩定且獨立運作、以從事政策研究和咨詢業務為主的機構”[1]。隨著政策環境的變遷，政府決策咨詢機構的功能也在不斷豐富。在維持傳統的生產政策思想與提供政策方案功能的同時，政府決策咨詢機構進行政策教育的功能日漸突出，已經成為社會教育中政策教育的主要實施者。本文對政府決策咨詢機構政策教育功能的內涵、體系及其價值承載進行探索性研究，以全面認識政府決策咨詢機構的功能，促進政府決策咨詢機構的全面發展，并試圖引起國內對于政策教育這一特定社會教育結構中的有機組成部分的更多關注。

一、政府決策咨詢機構政策教育功能的內涵

教育的目的反映了一定社會對受教育者的需求，是教育工作的出發點和最終目標。教育的目的規定了教育主體的功能，厘定了教育行為的準則。政策教育作為社會教育結構中的一個有機組成部分，也同樣遵循這一規律。政府決策咨詢機構的政策教育功能是基于政府決策咨詢機構的政策知識和政策技能而對政府決策咨詢機構以外的社會群體或個人進行政策知識闡釋、政策技能普及的行為。政策教育建立在具有豐富的政策知識和政策技能的基礎上，這是其他大多數社會機構難以企及的。通過政府決策咨詢機構對公共政策知識、公共政策本身及相關公共政策過程的闡釋，能夠加強各社會群體對公共政策的科學規律的認識和理解，從而影響受眾的政策選擇行為。所以政策教育這種方式是政府決策咨詢機構的一種具有常態性的運作過程。

本質上，政府決策咨詢機構的“政策教育功能是公共政策分析知識推廣的一個重要組成部分”[2]。政策教育的重點在于對受眾進行政策基本理論、基本知識、基本技巧以及與整個政策過程相關的各種知識的培訓，借以提升政策教育對象特定的決策技能，以便使其在決策過程中可以利用已獲得的政策知識、政策信息和政策技能進行分析和判斷，并做出更加有效的政策選擇。雖然“政策教育的特點是具有政治上的中立性”[3]，其目的不在于傳播某種價值觀，而在于提高政策教育對象的政策知識水平以及參與政策制定的能力，但由于政策教育可以提高公民的政策參與能力，因此，政策教育同政策制定的民主化過程緊密相連。政策教育的效果可以貫穿于整個政策制定過程，從這個意義上說，政策教育是提高一個國家公共政策水平不可或缺的重要手段。從實踐來看，政策教育的內容相對寬泛，既需要提供公共政策基礎知識，也需要盡可能多地提供與特定公共政策問題相關的信息，因此政策教育的內容是以政策問題為中心的全方位的公共政策知識的提供。政策教育一般發生在政策制定階段之前，也可以發生在政策制定階段之中，甚至還可以發生在政策執行和政策評估階段。這就決定了政策教育的影響是廣泛的，可以影響整個公共政策過程，但從一般的政策實踐來看，政策教育更多的作用于政策制定階段。

政策教育是同“政策宣傳”相關聯的一個概念，但政策教育和政策宣傳卻是兩個不同的概念。政策宣傳是針對特定政策問題的特定方案所做的宣傳活動，具有明顯的價值偏好性，其目的是宣傳政府決策咨詢機構所支持的觀點，引導和勸誡那些有悖于政府決策咨詢機構政策理念的公眾行為，使其符合政策宣傳者的偏好。通常情況下，政策宣傳是政策執行的前奏，是推動政策執行的工具，也是擴大政策影響的一種手段。其重點在于提供充分的政策信息，使受眾能夠全面了解政策，進而能夠深刻理解政策，增加對于政策的認同感。政策宣傳的內容一般僅限于具體的政策方案，通過對具體的政策方案中蘊含的政策目標的宣示、政策內容的傳播，使政策方案的本質和意義被更多的公眾所了解，最大限度地取得利益相關人的認同，引導其政策行為，以便配合公共政策的執行。

政策宣傳的過程并不是給予公眾選擇政策方案的機會的過程。公眾只是被動地作為政策方案的接受者，沒有機會根據自身的利益偏好參與該政策的制定。政策宣傳具有階段性和期限性，階段性指的是政策宣傳一般是在政策執行的前期，是政策執行的一個鋪墊，一旦政策開始實施，政策宣傳就開始逐漸退出政策執行階段的舞臺，結束了自己的階段性任務；而期限性意味著任何政策方案的宣傳必須與當時經濟社會發展的要求相適應，錯過了特定的時期，也就錯過了讓公眾接受政府決策咨詢機構的政策觀點的機會。而政策教育側重于基礎知識和基本原理的普及，所以，與政策宣傳所受到的苛刻要求不同，經濟社會發展對政策教育的要求相對比較寬松。在這方面，政策教育必須與經濟社會發展相適應這一階段性特征并不突出，這就決定了政策教育具有非常明顯的常態性。

政府決策咨詢機構的政策教育與政策宣傳同屬政策推廣的組成部分，兩者存在明顯的差異，也存在明顯的聯系。在具體的政策實踐過程中，兩者存在相互重疊和相互交織的部分，這種相互重疊和相互交織的最明顯特征是共同為公共政策的推廣提供服務。政策教育與政策宣傳不是完全隔離的兩種功能，在實際政策過程中，很難把二者分開。同時，政策教育與政策宣傳也互相作用、相互滲透。政策教育為政策宣傳提供了理論依據，政策宣傳為政策教育拓展了發揮更大作用的空間。從本質上來看，政策教育是政府決策咨詢機構職業化的基本目標之一，而政策宣傳則可以看做政府決策咨詢機構對于符合自己價值取向的公共政策方案所做出的推進過程，也是政府決策咨詢機構的一種致力于政策合法化過程的努力。政策教育較政策宣傳更具有廣泛的普遍意義。

二、政府決策咨詢機構政策教育功能的體系構成

與那些以傳授普通文化知識為主的淺層次社會教育的功能有所不同，政府決策咨詢機構的政策教育功能除了具有社會制約性之外，還受到公共政策這一政府治理工具的制約。在多種因素的制約下，政府決策咨詢機構政策教育功能的體系構成一般由政策教育的內容、政策教育的對象和政策教育的方式三方面所構成。

(一)政府決策咨詢機構政策教育的內容

推廣政策知識，是政策教育最基本的內容，也是建設一個理性的公民社會的前提。政府決策咨詢機構的政策教育無疑能夠提高公民的政策知識素養，使其在擁有科學的政策知識的基礎上做出政策選擇。政策教育的內容大致分為兩個方面。一方面是常規的公共政策的基礎理論知識和基本技能的培訓，另一方面是關于特定政策問題的信息提供與分析。常規性的公共政策基礎理論知識和基本技能是進行公共政策規劃的基石。政府決策咨詢機構的常規性公共政策基礎理論和基本技能培訓，主要通過舉行各種開放式的學術會議、論壇和培訓班來實現。例如美國的布魯金斯研究所就專門設有公共政策教育中心，為公共部門和私人部門的有需求的各類人員提供高質量的公共政策相關課程，為他們進一步參與公共政策制定奠定知識基礎。

特定政策問題的信息提供與分析是政府決策咨詢機構政策教育的另外一個主要方面。無論是一般公眾還是公共權力機構的決策者，“必須對政策問題和所有備選政策方案及其前景有一個明晰的認識，在此基礎上才能作出理性的政策選擇”[4]。因此，為公眾和決策者提供特定政策問題的廣泛的信息及其分析結果，是政府決策咨詢機構政策教育的必要內容。政府決策咨詢機構主要是以公共政策問題為中心來選擇政策教育內容，選擇什么樣的公共政策問題有一定的客觀要求。一般來講，“選擇的公共政策問題必須是受到主要決策者和利益相關者的廣泛關注，而且是具有很大爭議的問題。特別是結構不良的公共政策問題，這類問題難以找到絕對正確或者錯誤的答案，往往需要經過民主化的過程進行討論”[4]。此時，格外需要政府決策咨詢機構的政策教育功能來為公眾提供足夠的相關政策信息及深入的科學分析，使公眾對此項政策問題有一個全面深入的理解，以便進行合理的政策選擇。

(二)政府決策咨詢機構政策教育的對象

社會教育活動需要教育對象主動積極地參與，需要教育對象和社會教育工作者相互配合。這在某種意義上意味著“政策教育對象的確定是由政策問題所決定的”[3]，如果選擇了不恰當的教育群體，再好的政策教育項目也發揮不了作用。利益相關者是政府決策咨詢機構政策教育的主要對象。無論是在政策過程中受益還是受損，利益相關者都有了解政策問題相關信息的需求，都有參與和影響政策制定的積極性。政策問題“使得原本沒有關聯的人群或事件圍繞著資源的競爭而聚攏到一起”[5]，選擇利益相關者做為政策教育的對象，可以滿足其對公共政策問題進行深入了解的需求，為公共政策執行減少阻力；同時，也能夠使政策教育更有針對性，取得政策效益的最大化，避免教育資源的浪費。

就某一公共政策問題來說，決策者能否做到科學化和規范化決策，不僅取決于決策體制和決策程序，在一定程度上還取決于決策者所掌握的公共政策知識。因此決策者理所當然地成為政府決策咨詢機構進行政策教育的另一類對象。公共政策制定有其必然的科學規律，所以公共政策制定過程既是一個政治過程，也是一個研究過程。決策者是最直接將政策研究成果轉化為政策方案的實踐者，在整個公共政策的制定過程中具有決定性的作用，是連接科研成果與政策實踐的關鍵，擁有對公共政策方案進行選擇的主導性權利。由于受到自身條件的限制，決策者不可能像專家學者那樣對政策問題進行精深的研究。在作出決策時，同樣存在著對政策問題相關知識信息的需求，以便提升自己對政策問題的認識，做出科學合理的選擇。通過政策教育，可以彌補決策者在政策專業知識方面的不足，提升決策者的政策素養和決策技能。

(三)政府決策咨詢機構政策教育的方式

政策教育也是政府決策咨詢機構擴大自身知名度和對公共政策施加影響力的機會。為了高效傳播政策科學知識，傳播政府決策咨詢機構的研究成果，擴大自身的影響力，達到政策教育的目的。政府決策咨詢機構通常采用以下幾種類型的教育方式。

一是舉辦各種會議。包括舉辦各種培訓班、召開各種學術會議和簡介會議等對目標受眾進行直接的教育。在不少國家，“政府決策咨詢機構有意識地瞄準目標受眾，舉辦一系列的研討會、專業見面會、演講會、焦點團體座談會等來主動吸引目標受眾”[6]，這些會議對于出席者基本上沒有任何限制，對公眾完全開放，可自愿報名參加。“美國國際戰略研究中心聲稱他們每年舉辦700多次這樣的會議”[6]。通過這類會議形式，政府決策咨詢機構把新的政策思想和理念傳遞給公眾和決策者，同時經過與政策教育的目標受眾之間的互動，還可以啟發智慧，產生新的知識和理念。對于政府決策咨詢機構和政策教育的受眾，這類會議具有相得益彰的雙贏效果。

二是發行出版物。發表政策研究成果是政府決策咨詢機構進行政策教育的另外一種方式。政策教育對象具有廣泛性和分散性。出版物作為政策教育的物質載體，具有成本低廉、不受時空限制等特點，可以超越政府決策咨詢機構所受到資金和空間限制。教科書可以成為直接的政策教育的課本，而專著、論文及報告則可以間接成為受教育者學習的課本。做為傳統的學習形式，出版物更容易被受教育者所接受。同時，發行出版物可以更加詳細地表達政府決策咨詢機構的觀點，并且便于檢索和查閱。將相關領域的優秀成果匯集在一起，有利于受教育者對大量的研究成果進行比較和選擇，從不同的角度進行學習，全方位提升自己的政策知識素養。

三是建立網絡。在現代社會里，網絡是政府決策咨詢機構進行政策教育更為方便的工具。計算機、數據庫和網絡是構成現代決策咨詢必不可少的三大支柱。發達國家不少政府決策咨詢機構已經借助信息技術實現了決策咨詢的多功能服務和全方位服務。幾乎所有的國外政府決策咨詢機構都有自己的網站，并在線發表大量的政策問題的相關信息，還開通微博、論壇與公眾進行互動交流，為公眾獲取相關政策信息提供了更加方便快捷的渠道。近年來我國不少政府決策咨詢機構也逐漸建立了自己的網站和數據庫。

四是借助媒體進行間接的教育。媒體和政府決策咨詢機構的關系十分密切。因為媒體并非專業的政策分析機構，缺乏對公共政策問題進行專業分析的能力。當媒體有報道公共政策問題的需求時，往往要借助于政府決策咨詢機構的研究成果，況且稀缺性公共政策信息也容易成為媒體吸引公眾的焦點。從這個意義上理解，媒體也是決策咨詢的機構傳播政策研究成果的載體。從發達國家的實踐來看，媒體上對政府決策咨詢機構的政策研究成果的引用率往往被當作衡量政府決策咨詢機構影響力強弱的主要指標。政府決策咨詢機構可以通過電視演講、接受采訪以及在報刊上開辟專欄等方式把政策相關知識傳遞給公眾，還可以通過建立自己的電視演播室自主規劃政策教育內容，并把這種教育方式常態化，向公眾進行相對系統的公共政策知識的傳遞，從而達到間接教育公眾的目的。

三、政府決策咨詢機構政策教育的價值承載

社會教育和社會善治從來就是密不可分的。與社會教育重要性的凸顯節奏同步，政策教育在現代社會中已經成為一種獨特的重要教育渠道和教育力量，在人們認識政策規律和社會治理中發揮著越來越重要的作用。按照一般的理解，“專業性社會教育機構主要是以文化、公益事業為主，旨在增進民眾科學文化知識、提高民眾文化藝術修養、強健民眾身體素質的社會教育設施”[7]，但政策教育在其欣欣向榮的過程中卻彰顯出普通專業性社會教育機構難以替代的獨特價值。政策教育獨特的價值承載主要表現在以下三個方面。

(一)在政策思想形成階段，政策教育有利于政策思想的百家爭鳴

政策教育架起了知識、公眾和政府三者相互連接的橋梁，這種橋梁作用有利于各種不同政策思想的匯聚和溝通，也滿足了維持有效的政府決策反饋機制的需要。歷史多次證明，百家爭鳴百花齊放的局面必然有利于新的政策思想的形成。由于其橋梁作用使然，政府決策咨詢機構在踐行自己的政策思想，促進政策制定科學化和政策過程合理化的同時，也容易成為新的政策思想的發源地。但這一點必須以一個國家民主化過程的高度發展為前提。不少國家政府決策咨詢機構的發展證明，政府決策咨詢機構的發展程度與一個國家民主化的發展程度成正相關關系。政府決策咨詢機構的發展反過來又促進了民主化的發展，在很大程度上在于其有助于打破精英決策模式的壟斷。精英決策屬于一種決策過程，但基于少數人壟斷的決策過程不是理想的決策模式，不利于政策思想的百花齊放和百家爭鳴。打破目前在不少場合存在的精英決策過程，“必須縮小專家與僅僅‘受過教育的一般公民’之間的差距”[8]，才能實現多種政策思想并存的局面，而政府決策咨詢機構的政策教育功能無疑能夠成為承擔這個使命的主打力量之一。

(二)在政策制定階段，政策教育有利于政策制定的科學化和民主化

從教育與社會發展的關系來看，“教育起著促進整個社會的民主化、現代化和科學化的作用”[9]。其中，在推進社會民主化方面，政策教育所起的作用尤為明顯和直接。隨著社會的發展，大量復雜的充滿爭議的公共政策問題不斷涌現。對于經濟發展、公平分配、公共財政、學校教育等涉及大數人公共利益的問題，每個利益相關者的看法可能迥然不同。這些問題解決的順序沒有單一的標準。“利用科學知識所做的推斷不能替代價值的選擇”[3]，專家和政策制定者由于受自身條件的限制有時也難以做出有利于社會最廣大人民的根本利益的最好決策。必須借助于公民參與過程，才能有效解決這些問題。擁有基本政策知識方面的素養和足夠的相關政策信息是公民參與政策制定的前提，政府決策咨詢機構的政策教育為公眾參與政策制定提供了便捷條件。政策基礎知識和技能的教育培訓為公眾參與公共政策的制定奠定了理論和技術基礎；對政策信息的廣泛傳播，使公眾對政策問題有了一個全面的了解和分析；通過舉辦各種學術會議和公共論壇等，能夠為公眾參與公共政策問題的討論提供一個公共空間，專家、公眾和決策者通過各種思維的碰撞，產生智慧的火花，使得政策制定過程能夠集思廣益。在政策制定階段，政策教育無疑有利于公共政策制定過程的科學化和民主化。

(三)在政策執行階段，政策教育有利于公共政策執行的規范化

達成政策目標是公共政策過程的落腳點，政策目標是否達成是判斷公共政策方案成敗的標準之一。達成政策目標的途徑是政策執行。按照自下而上的政策執行理論，政策鏈條中較低及最低層次是政策執行的基礎，政策成功與否，依賴于執行者的承諾與技巧。這里的承諾，指的是下級對上級的承諾，建立在對于政策方案認同的基礎上。而技巧，則是對政策執行的科學規律的掌握，建立在政策知識的基礎上。這就是說，除了政策實施的物質方面的準備外，政策執行者和政策對象必須有一定的政策知識素養及對政策的精神實質、政策的內在機理及政策目標的透徹了解，政策執行過程才能順利展開；與此同時，提高政策對象的政策認同感，營造政策執行的良好環境也同樣重要。執行政策的前提是必須統一思想，而這些都離不開政府決策咨詢機構的政策教育。政府決策咨詢機構作為以政策研究為中心的非贏利機構，更容易獲得公眾的認可和信賴，通過各種手段向公眾進行政策相關信息的傳播，有利于營造政策執行的良好環境，統一思想認識，保證政策的順利實施，為政策目標的順利實現提供最有利的條件。

[1]傅廣宛,劉曉永,毛志凌.我國政府決策機制的變遷與思想庫的發展[J].當代世界與社會主義,2011(1).

[2]Jerri Cockrel.Direction for Public policy Programming.Cooperative Extension Service,University of Kentucky[EB/OL].( 1997-12-02)[2011-05-26] www.ca.uky.edu/agc/pubs/ip/ip21/ip21.pdf.

[3] Richard Barrows. Public Policy Education: Key Concepts and Methods[EB/OL].( 2007-04-02)[2011-05-26] http://okcimc.com/titles/lifeskills-citizen/CSunit2/WIpublicpolicyedu.pdf.

[4]B. L. Flinchbaugh.Public Policy Education-A Model With Emphasis on What and When.Increasing Understanding of Public Problems and Policies,Farm Foundation,1973.

[5]林小英.理解教育政策:現象、問題和價值[J].北京大學教育評論,2007(4).

[6]James G.McGann.Think tanks and policy advice in the United States[J].Foreign Policy Research Institute,2005(8).

[7]陳金屏.張蹇社會教育思想研究[J].南通工學院學報(社會科學版),2003(6).

[8]Dmitry Zaytsev. Analytical Communities and Think Tanks as Boosters of Democratic Development [EB/OL].(2010-12-14)[2011-05-26] http://saopaulo2011.ipsa.org/sites/default/files/papers/paper-951.pdf.

[9]王冬華,王非.社會教育學概論[M].北京：教育科學出版社，1992：68.

[責任編輯孫景峰]

OnpolicyeducationfunctionoftheDecision-makingConsultationInstitutes

FU Guang-wan,et al

(Central China Normal University，Wuhan 430079,China)

Public police education is an organic part of the society education structure. Decision-making consultation institutes serve as a bridge between knowledge and public policy and between the government and the public, it not only undertakes the production of policy ideas and the providing of policy decision , Simultaneously also gives itself the mission of spreading policy knowledge and improving the policy qualities of citizens. Policy education is the significant process of developing socialist democracy, which is also one of the basic goals to make the government decision-making consultation institutions more professional. The system of the decision-making consultation institutions’ policy education is constituted by three aspects: education substance, education targets and educational methods. The value of policy education is manifested as follows: in favor of the innovation for policy ideas, the scientization and democratization for public policy making, the standardization for public policy making and execution, etc.

policy education; connotation; system; value

D035-01

A

1000-2359(2012)04-0039-05

傅廣宛(1961-)，河南南陽人，華中師范大學公共管理學院教授，博士生導師，主要從事公共政策量化分析及農民權益保障政策研究。

國家社會科學基金重大項目(10zd&041)

2012-04-06