政府投融資平臺形成的制度誘因與影響

王江一，鄭 征

（1．中國政法大學 外國語學院，北京102249；2．國家發改委投資研究所，北京100038）

一、政府投融資平臺的產生與功能

所謂政府投融資平臺是政府投融資公司的簡稱。改革開放之初，國家便設立有不同行業屬性的政府投融資公司，包括國家能源投資公司、國家交通投資公司、國家原材料投資公司、國家機電輕紡投資公司、國家農業投資公司、國家林業投資公司。1994年3月17日，“國務院發文，按照投融資體制改革的總體要求，將現有的6個國家專業投資公司并入國家開發銀行，同時組建一個人員精干的國家開發投資公司”；“8月16日，國務院發文，批復成立國家開發投資公司。批復指出，國家開發投資公司是國務院直接聯系的國有獨資政策性投資機構。公司為獨立法人，實行獨立核算，自主經營，自負盈虧。在同一歷史時期，各省市也都先后成立有同類投融資公司。黨的十四屆三中全會之后，隨著建立社會主義市場經濟體制改革目標的明確，在政府經濟管理體制改革和國有企業改革進程中，為國有資產的保值增值，在國有資產重組中又先后成立了各類其他行業性政府投資公司，如城市建設投資公司、工業投資公司、商業投資公司、農業投資公司、科技投資公司等。

最近幾年，各級地方政府投資公司主要集中在各類基礎設施領域，尤其是城市基礎建設領域。政府為了某一城市建設目的，通過國有資產劃撥或者重組，或者財政直接出資為具體建設項目而新設立投資公司，如各類港口公司、路橋公司、隧道公司、軌道交通公司，以及各類開發區的開發公司等［1］。這類項目公司在項目建成后，直接從項目公司轉變為項目運營企業，或者行業投資公司。近幾年各地、各級政府相繼成立的這些投融資平臺，其主要功能基本上都是作為政府代理人，實現政府的特定投資愿望。

二、《預算法》是地方政府利用投融資平臺大規模舉債的直接誘因

政府進行公共投資是政府公共服務職能的內在構成，其資金來源主要包括一般預算內收入、預算外收入和債務融資。在市場經濟體制下，債務融資是政府進行公共投資的重要融資渠道。但是在我國現有法律制度下，能夠直接運用債務融資的主要是中央政府，地方政府不能直接舉債。

《中華人民共和國預算法》第二十八條規定：“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券。”《中華人民共和國擔保法》第八條規定：“國家機關不得為保證人，但經國務院批準為使用外國政府或者國際經濟組織貸款進行轉貸的除外”。根據《中國人民銀行貸款通則》要求，任何政府機構也無法在金融手續上直接從商業銀行取得貸款。

然而長期以來，地方政府實際上卻承擔著大量的建設投資任務。無論是基礎設施建設，還是產業結構調整，甚至社會事業進步，都需要地方政府承擔具體的建設投資任務。在現有預算體制下，地方政府的預算內資金和預算外資金，均不能滿足大規模建設的投資需要，債務融資有其內在的必然要求。而目前地方政府能夠取得的債務融資，主要來自中央政府轉貸的主權外債，或者來自中央政府轉貸的國債，或者是中央政府代發的地方債。除此之外，在公開的形式上，地方政府本身不可能有任何方式的債務融資發生。

在這樣的制度條件下，地方政府公共投資的債務融資，主要通過各級政府成立的各類投資公司來具體實施。實際上，單純就投融資方式而言，地方政府投融資平臺的存在并不為現有法律法規所禁止，相反，還是國家有關金融政策明文鼓勵的選擇。2009年，中國人民銀行和銀監會聯合出臺了《進一步加強信貸結構調整促進國民經濟平穩較快發展的指導意見》，意見明確提出，“支持有條件的地方政府組建投融資平臺，發行企業債、中期票據等融資工具，拓寬中央政府投資項目的配套資金融資渠道”。

三、現行國有經濟管理體制是政府投融資平臺出現的根本性制度條件

在現有制度條件下，為什么地方政府可以不受約束地組建國有性質的投融資平臺，進而通過投融資平臺來實現債務融資？本文認為，現行國有經濟體制下的國有資產管理制度是其主要的制度保證。

《中華人民共和國企業國有資產法》第四條規定：“國務院和地方人民政府依照法律、行政法規的規定，分別代表國家對國家出資企業履行出資人職責，享有出資人權益。國務院確定的關系國民經濟命脈和國家安全的大型國家出資企業，重要基礎設施和重要自然資源等領域的國家出資企業，由國務院代表國家履行出資人職責。其他的國家出資企業，由地方人民政府代表國家履行出資人職責。”第五條規定：“本法所稱國家出資企業，是指國家出資的國有獨資企業、國有獨資公司，以及國有資本控股公司、國有資本參股公司。”第七條規定：“國家采取措施，推動國有資本向關系國民經濟命脈和國家安全的重要行業和關鍵領域集中，優化國有經濟布局和結構，推進國有企業的改革和發展，提高國有經濟的整體素質，增強國有經濟的控制力、影響力。”

我國是單一政體，按照《中華人民共和國憲法》第八十九條第四款，國務院“統一領導全國地方各級國家行政機關的工作，規定中央和省、自治區、直轄市的國家行政機關的職權的具體劃分”。從這個意義上說，地方政府是中央政府的代理人；根據憲法第一百零一條和第一百零七條，地方政府由地方人大任命，并“管理本行政區域內的經濟、教育、科學、文化、衛生、體育事業、城鄉建設事業和財政、民政、公安、民族事務、司法行政、監察、計劃生育等行政工作”，從這個意義上講，地方政府又是地方利益的代表；根據《企業國有資產法》，地方政府同時又是本行政轄區內國有資產代表人。在不喪失國有資產所有制性質的前提下，政府不僅對轄區內的國有資產增值保值負有責任，而且也有權利對國有資產的存在形式和資本流動擁有處置權。

因此，現行國有經濟體制下的國有資產管理制度是地方政府可以不受任何限制組建投融資平臺的制度保障，而地方政府方便地利用投融資平臺進行債務融資則是國有經濟體制的內生性必然結果。首先，這樣的選擇，客觀上可以滿足效率的追求。因為這種選擇在國有經濟范疇內，可以把市場交易成本內化為行政協調成本，大大提高投資決策和實施的效率；其次，這樣的選擇可以對沖市場風險。因為在我國現有政治經濟制度條件下，投融資平臺債務融資的市場風險，同樣屬于國有經濟范疇，可以被政治制度條件對沖；最后，這樣的選擇也反映了政府對資源配置控制權的必然追求，這和公司投資行為中管理層對企業投資控制權的追求沒有區別，都可以理解為對內部人控制行為所帶來的可能尋租機會的追求［2］。

四、融資平臺投融資與政府投融資在法律上被轉化為相對獨立的民事行為

雖然政府投融資平臺是政府設立的國有公司，并且代表地方政府進行債務融資，但是就地方政府通過投融資平臺進行公共投資這一行為本身來看，由于投融資平臺的組織性質在法律形式上是企業法人，從法律關系看，投融資平臺和政府之間的關系，與其他國有公司和政府的關系沒有本質區別。從法人治理層面看，投融資平臺與其他國有公司也沒有不同。投融資平臺也采取公司法人治理結構，不過公司的資本更多以國有獨資或者國有控股為主，注冊資本為國有資產，尤其是土地劃撥，或者直接政府資金注入，或者其他國有公司資本注入為主。法人代表則來自行政任命。

根據《中華人民共和國企業國有資產法》第六條，“國務院和地方人民政府應當按照政企分開、社會公共管理職能與國有資產出資人職能分開、不干預企業依法自主經營的原則，依法履行出資人職責”。因而，本文認為，當政府通過投融資平臺方式實現自己的投融資意志時，在法律形式上，就把本來的政府投資行為轉化為企業投資行為，從而把政府債務融資轉化為相對獨立的企業債務融資。因而從主體性上，這些公司的投融資行為在法律上就是企業行為，已不完全是政府行為。

當前在對地方政府債務進行討論時，一般都強調地方政府投資中通過融資平臺形成的債務。國務院對地方政府投融資平臺的治理整頓，也是基于地方政府債務風險的考慮：“亟須高度關注的問題，主要是融資平臺公司舉債融資規模迅速膨脹，運作不夠規范；地方政府違規或變相提供擔保，償債風險日益加大；部分銀行業金融機構風險意識薄弱，對融資平臺公司信貸管理缺失等。”①國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知，國發〔2010〕19號。然而，由于在法律上，政府投融資平臺的債務融資和地方政府的債務融資被轉化為相對獨立的民事行為，因而投融資平臺的債務風險，并不直接形成地方政府的債務風險，最多部分形成地方政府的間接或有風險，而這些債務融資的風險只是構成商業銀行的資產風險。

五、地方政府通過融資平臺進行債務融資的最大風險是制度失序風險

商業銀行在實際業務操作中并不是不知曉現有政府擔保的相關制度規定，也十分清楚貸款合同在法律形式上是商業銀行和國有企業簽署的貸款合同。因此，商業銀行在明知通過融資平臺進行貸款而實際上滿足的是地方政府的債務需要時，大部分所要求的已不再是由地方政府財政直接提供的擔保函，而是由當地人民代表大會所形成的決議，以當地人大決議形式，要求地方財政在預算內對融資平臺用于貸款本金以及利息償還予以支出安排［3］。

從形式上看，地方政府和商業銀行都繞開了當前的法律規范和財政部的文件約束。然而事實上，這樣的做法卻在制度層面提出更深刻的問題，因而隱含著更大的制度風險。第一，對地方政府而言，地方人大的決議和《合同法》以及財政部的文件相比，哪一個對其行為更有法律約束力？哪一個隱藏的風險更大？第二，地方政府作為當地國有資產代表人，是否有抵押國有資產的處置權？第三，如果有抵押國有資產的處置權，那么當地方政府無法償還債務時，這些抵押的國有資產是否可以被拍賣？

按照我國憲法第九十六條，“各級人民代表大會是地方國家權力機關”；第九十九條，“縣級以上的地方各級人民代表大會審查和批準本行政區域內的國民經濟和社會發展計劃、預算以及它們的執行情況的報告”。毫無疑問，從公共財政的框架看，地方財政在安排本地財政支出預算時，完全可以自主設定專項公共支出，用于具體的專項需要，如果地方人大確實嚴格按照有關程序對此形成決議，那么這一專項支出安排本身，對商業銀行而言，并不直接具備任何擔保函形式，但是對于此專項支出的具體使用者，即融資平臺公司，這個決議卻是未來某項收益權利的法律擔保。應該說，這樣的決議既不違法，也沒有違規。

但是，對于商業銀行而言，當地方政府不能執行本地人大決議，也就是當發生支付風險的時候，地方人大同樣可以形成決議，停止地方政府繼續執行這一專項支出。因此，當商業銀行把風險防范在市場和法律框架之外尋求政治制度保證的時候，其實是把市場信用風險轉換成了政治制度風險。而在國有經濟范疇內，在單一政體政治體制下，這種風險的積累，很容易導致制度“失序”風險。

在國有經濟范疇內，在單一政體政治體制下，所謂由融資平臺債務融資形成的地方政府債務風險，與完全市場經濟下的政府債務風險有制度性差別。在目前所謂的債權債務關系中，債務人是國有企業，債權人也是國有企業（包括地方國有企業性質的股份制銀行），而政府作為國有資產代表者，既是債權人的出資人，又是債務人的出資人。雖然在名義上，三個法律主體彼此相對獨立，債權債務關系明確，但僅僅是法律形式上的明確，從最終所有權上看，三者之間根本不形成實質的債權債務關系。一旦發生支付風險，在國有經濟范疇內，這種債務風險必然因所有制關系而被內化于行政體制內對沖，也就是用政治制度來對沖市場制度風險。

所以，這樣的風險，并不是單純的金融體系風險，也不是地方財政違規財政紀律后對中央財政形成“最后擔保人”的威脅。這樣的風險其實是政治風險，它主要體現在，當國有經濟無法承擔這樣的債務風險時，所發生的將不僅僅是市場風險而是全部經濟系統的制度風險，和全社會的政治風險。因此，地方政府投融資平臺的債務融資風險，不在于地方政府為平衡投資意愿和能力之間差異時所作的制度“創新”，而在于平衡這種差異時，缺乏有效監管和制度約束所隱含的制度“失序”風險。

六、深化政府投融資決策制度改革是規范地方政債務融資的根本途徑

當前，很多研究者認為，地方政府債務融資的客觀因素是分稅制不徹底，地方政府承擔了太多的事權，而缺乏足夠的財權。因此，規范地方政府債務融資風險，要根據權責對等原則來調整中央政府和地方政府的財稅權力。本文認為這樣的判斷有一定道理和現實基礎，但并不全面。僅僅依靠這一指導原則無法解決目前地方政府投資中存在的一些問題。

首先，這一原則可以明確各級政府的投資職責范圍，卻無法在這個范圍內事先確定具體投資需求的大小。因為，在同樣事權范圍內，針對不同地區、不同階段、不同轄區規模，無論是上級政府，還是下級政府，都根本無法事先確定具體的公共需求偏好和規模要求。因此，財權事權對等前提下，財權一旦明確，各級政府的財力大小便相對穩定，但政府投資的具體職責程度并無法確定。

其次，在我國單一政體下，就中央（上級）政府與地方（下級）政府在投資上的關系而言，地方（下級）政府先天地處于雙重角色的沖突之中，地方政府要不斷平衡上級政府代理人和本地利益代表者的雙重關系。不同級別政府對堅持所謂事權財權對等原則的理解并不一致。對上級政府而言，其所強調的是事權，是對下級政府作為上級政府代理人角色職責的要求；對下級政府而言，其所強調的是財權，是下級政府作為地方利益代表者對局部利益的要求。雙方很難僅憑這一原則達成共識。

再次，政府投資所形成公共產品的外部性，也使這一原則不能完全成為規范上級政府和下級政府投資關系的主要依據。因為跨地區的投資項目對局部地區可能帶來正面效應，也可能產生負面影響。同樣，地方政府在本轄區內的投資項目，可能對外部產生正面效應，也可能導致負面影響。對這樣的效果，無法事先根據財權和事權對等原則來進行評價和平衡。

因此，即便是在權責對等原則下事權和財權劃分得十分合理、十分理想，也根本無法保證各地不同政府在實際中面臨的千差萬別的公共需求，也根本無法抑制地方政府進行債務融資的內在必然要求。

還有研究者認為，地方政府投資中的債務融資及其風險，歸咎于地方政府投資欲望強烈，超出了地方政府投資職能范圍，超越了公共品供給者的邊界。本文認為這樣的判斷也不全面。因為從公共服務型政府來看，政府投資職能內生于政府公共管理職責之中。任何市場不能有效配置資源的領域，政府都可以根據公共需要而進入。對于地方政府而言，只要其投資滿足了當地的公共需求，即便是這些需求發生在競爭性領域的某些環節，也不違背政府投資職能的要求。

本文認為，真正導致地方政府甚至是中央政府投融資風險的根本原因是，目前的政府投資決策完全被內化在行政決策過程之中，缺乏必要的外部制度約束，缺乏必要的程序法管理，因而政府投資的意愿除了自身預算融資能力之外不受任何約束。因此，防范政府投融資平臺所隱含風險，應該深化政府投融資決策體制改革，加強公共參與和監督機制的完善。比如，對不同層級的政府，按照不同的投資規模，把當年計劃開工的政府投資項目列入預算報告由同級人大審議，并向社會公示；把在建政府投資項目建設情況列入決算報告，經審計后，交由同級人大審議。

［1］劉謹，陳基義．國內基礎設施建設的新模式——上海洋山港建設模式探析［J］．建筑經濟，2008（2）．

［2］柯武剛，史漫飛．制度經濟學［M］．北京：商務印書館，2001：330．

［3］劉佳來．政府投融資平臺的信貸風險分析與防范［J］．經濟研究導刊，2009（36）．