公平分配視角下的社會保障稅

肖 京

(北京大學 法學院，北京 100871)

公平分配視角下的社會保障稅

肖 京

(北京大學 法學院，北京 100871)

經濟法和社會法都具有公平分配功能。社會保障稅是連接經濟法和社會法的重要關鍵點，從公平分配的視角審視社會保障稅，具有十分重要的意義。社會保障稅與公平理念、分配制度之間存在內在的契合。公平分配中的公平和效率平衡同樣存在于社會保障稅中。社會保障稅中公平和效率的平衡，與其經濟性與社會性的復合相關，同時也體現了經濟法與社會法的融合。從公平分配視角去審視社會保障稅，可以更加準確地把握經濟法與社會法的這種內在聯系。

公平；效率；公平分配；社會保障稅

一、引論

上個世紀90年代，社會保障稅問題曾經以稅制改革為契機，在我國經濟學界引起過相當熱烈的討論，之后慢慢沉寂。但隨著我國《社會保險法》立法進程的不斷推進，尤其是在中央財政部門官員的正式表態之后，社會保障稅問題重新引起人們的關注，即便是在《社會保險法》順利通過并實施之后，這種爭論仍未停止。

與經濟學界的熱烈討論相比，法學界對社會保障稅問題并未真正深入研究，至少到目前為止，與社會保障稅問題相關的有分量的法學理論成果并不多見。這也許與社會保障稅問題的交叉性和邊緣性有關。然而，正是這種交叉性和邊緣性，使得研究社會保障稅問題具有獨特的意義。社會保障稅不僅對于我國稅制和稅法結構有重要影響，而且作為社會保障的重要籌資工具，在一定程度上也決定著社會保障法律制度目的的真正實現，是連接經濟法和社會法的重要關鍵點，研究社會保障稅問題有助于深刻理解經濟法與社會法之間的內在聯系。

研究社會保障稅可以有多個角度，其中公平分配視角更能清晰透視經濟法和社會法的聯系脈絡。因為法律作為人類社會制度文明的重要組成部分，整體都與分配具有天然的聯系，它以其獨特的價值為社會經濟生活提供了基本前提，并“決定著所有財富的安排”[1]。況且，法律本身也是“一種配給制度”[2]，是一種追求公平和正義的分配制度，“法律有關權利、義務的分配，對社會財富及收入的分配有重要影響”[3]。在整個法律部門中，“經濟法又通常被認定為是典型的‘分配法’，分配不僅始終是改革開放過程中的重要問題，也是貫穿整個經濟法制度建設的一條重要經脈”[4]。而社會法同樣具有突出的再分配功能。社會保障稅作為稅收體制中的重要稅種，本身“是對各類主體的利益的平衡，是分割社會財富的利器”[5]，是一種收入再分配重要方式。因此，從公平分配的視角審視社會保障稅，對貫通經濟法和社會法兩個不同的法律部門尤為重要。

二、社會保障稅與公平理念的契合

公平在不同的歷史時期和不同的國情之下，其具體含義是不同的。同時，公平這一概念廣泛應用于哲學、倫理學、經濟學、政治學、法學、社會學等領域之中，在不同的學科和語境中強調的側重點也會存在一定的差異。但是，從一般意義上看，公平與公正、平等、正義的含義非常接近，都是一種衡量的標準和尺度，具有高度抽象的理念性。社會保障稅既是經濟學的范疇，又是法學的范疇，與公平理念存在高度的契合，這種契合可以從社會保障稅的理論基礎、社會基礎以及社會保障稅的運作機制等方面得到印證。

學界一般認為，社會保障稅的產生與社會保障理論密切相關。在眾多的社會保障理論中，有三種理論極具有代表性，即英國庇古的福利經濟學說、凱恩斯的社會保障理論和貝弗里奇的福利計劃理論。它們分別代表了不同時期各國的社會保障制度發展方向，至今仍具有深遠的影響力。庇古在其《福利經濟學的幾個問題》一文中指出增加社會福利的兩個途徑：“一是對于一個人的實際收入增加，會使滿足增大；二是將富人的貨幣收入給窮人，滿足會增大”；英國著名經濟學家凱恩斯以需求管理為基礎建立社會保障經濟理論，在其《就業、利息和貨幣通論》一文中提出國家干預經濟理論及政策主張，在其國家干預思想中，社會保障占有相當重要的地位；《貝弗利奇報告》是一份關于英國社會保險問題的技術性報告，其中建議政府全面建立社會保險制度和國民醫療保險制度。由此可以看出，庇古的福利經濟學理論從社會福利的角度，論證了社會保障和社會保障稅開征的必要性，符合“均貧富”的公平理念；凱恩斯從國家干預經濟、矯正市場缺陷的角度，論證了社會保障和社會保障稅的存在必要性，符合“經濟安全”的公平理念；貝弗里奇的福利計劃理論的出發點就是維護弱勢群體的基本利益，符合“關注弱者”的公平理念。此外，近代以來建立在“人人生而平等”理念之上的人權理論也為社會保障稅的合理性提供了理論基礎。以上這些理論，雖然其側重點各不相同，但是都反映了一定程度的公平理念，并且為后來社會保障稅在西方發達國家的開征提供了堅實的理論基礎。

社會保障稅的社會基礎同樣體現了社會保障稅和公平理念的契合。一般認為，社會保障稅產生于20世紀30年代的經濟危機時期，經濟危機及其引起的社會危機迫使西方國家開始運用稅收的方式來籌集社會保障資金，于是，“一種以納稅人的工資、薪金所得為征稅對象，且‘專稅專用’于社會保障支付的新稅種——社會保障稅便產生了”[6]。1935年，美國首次以立法的形式確立了社會保障稅，之后，其他國家也陸續開征了社會保障稅。因此，社會保障稅的產生可以理解為西方國家應對“經濟危機”所引發的“社會危機”的工具，是特定時期配合社會保障法應對“社會危機”的副產品。“社會危機”使得國家和政府開始關注社會弱勢群體并采取相應措施著手解決社會問題。社會保障稅以及社會保障稅所支撐的社會保障制度從其產生之初就體現了對社會弱勢群體的特殊關懷，彰顯了其獨特的公平價值理念，因而同樣具有鮮明的“公平理念”烙印。從這種意義上講，社會保障稅在產生之初就與特定時期的公平理念高度契合。

社會保障稅與公平理念的契合同樣還體現在社會保障稅的運作機制上。社會保障稅和它所支撐的社會保障制度，通過物質財富的再分配過程，矯正初次分配中的不公平，使得社會成員中的勞動者可以在保證基本生存的情況下參與市場競爭，社會成員中的潛在勞動者(未成年人)有機會通過努力擺脫不利境遇，從而在一定程度上維護了社會公平。而且，與一般稅收不同，社會保障稅屬于目的稅，其款項專款專用，指定用于社會保障支付，但是社會保障稅的納稅主體與受益主體之間并不完全對應，在一定程度上還會存在代際轉移支付的問題，這一代人繳納的社會保障稅并不是用在這一代人身上，而是很有可能用于支付上一代人的社會保障費用。這種“代內轉移支付”和“代際轉移支付”支付同樣體現了“代際公平”的理念。

三、社會保障稅與分配制度的契合

社會保障稅作為再分配的范疇，與分配制度存在高度的契合。這種契合，可以從分配制度的內容、層級、主體、標準等方面進行探討。

從分配制度的內容來看，社會保障稅屬于分配制度的重要組成部分，與分配制度高度契合。分配有廣義和狹義之分。廣義的分配包括對全部社會資源的分割，包括自由、權力、權利、財富等各個方面；狹義的分配僅僅指財產利益的分割，主要是收入的分割。社會保障稅與廣義和狹義的分配都有高度的契合。一方面，社會保障稅是針對工資收入課稅的一種稅，因此必然涉及財產收入分配的問題，完全可以歸入到狹義分配的范疇；另一方面，社會保障稅的征收必然涉及公權力的配置，例如社會保障征稅權的分割、財稅憲政問題等問題，同樣也可以歸入到廣義分配的范疇。因此，從這種意義上講，無論是廣義的分配還是狹義的分配，社會保障稅都與之高度契合。

從分配制度的層級來看，社會保障稅是連接第二次分配和第三次分配的關鍵點，因而也與分配制度高度契合。一般認為，分配按照其層次可以分為初次分配和再分配，初次分配主要是在經濟領域之內進行，包括生產資料的分配和生活資料的分配，再分配是經濟領域之外的分配，包括第二次分配和第三次分配，第二次分配是政府通過稅收、財政、預算、價格法律法規和政策進行的，第三次分配是通過社會保障法律和政策進行的。因此，社會保障稅屬于再分配，但是社會保障稅的地位非常特殊，一方面，它屬于稅收的范疇，因此可以歸入到第二次分配；另一方面，它又是社會保障資金籌資的一種方式，屬于社會保障的范疇，可以歸入到第三次分配，是再分配中連接第二次分配和第三次分配的關鍵點。社會保障稅與分配制度這項內容方面的契合，同時也體現了社會保障稅經濟性和社會性的復合，更加凸顯了經濟法與社會法的密切聯系。

從分配的主體來看，社會保障稅屬于國家分配的范疇，因此也與分配制度存在著高度的契合。分配主體，也就是由誰來進行分配的問題，一般認為，主要包括經濟主體、市場和國家三個方面。在市場經濟條件下，經濟主體的分配主要通過自愿交換的方式來完成，市場的分配主要通過市場機制的調節來完成，國家的分配主要通過經濟法和社會保障法進行宏觀調控來完成。顯然，社會保障稅是國家運用國家權力進行強制征收社會保障資金的一種方式，從其征繳主體來看，應當屬于國家分配的范疇。此外，社會保障稅收取的資金通過國家來進行發放，從其發放主體來看，也應當屬于國家分配的范疇。社會保障稅和分配制度在這方面的高度契合，充分體現了社會保障稅的經濟性與社會性的契合，這一契合點就是國家這一分配主體。這也在一定程度上表明，經濟法與社會法都具有較強的國家調制性。

從分配的標準來看，社會保障稅對公平和效率進行平衡，因此也屬于分配制度高度契合。分配標準也就是根據什么標準進行分配的問題。在分配對象、分配收受者、分配次數、分配主體相對確定的情況下，分配的標準十分關鍵，它決定著人們對于分配的認可度以及相關主體的生產積極性、下一個環節經濟活動的進行、社會的安全和穩定等一系列問題，在整個分配制度中具有舉足輕重的地位，是整個分配制度的核心要素。由于在現實生活中影響到某一次具體分配的因素非常多，分配的最終標準可能是以某一標準為主、綜合其他多個標準，但主要是公平和效率兩個標準。社會保障稅中的分配標準更是強調其公平，但又不能忽視效率，這是社會保障稅與分配標準的契合。這種契合說明，社會保障稅的社會性特征比較明顯，但社會保障稅作為經濟法的體系范疇，又有著一定的經濟性。如何協調社會保障稅中的公平與效率關系，以及經濟性和社會性的關系，這正是下文所要論述的內容。

四、社會保障稅中公平與效率的平衡

社會保障稅中公平與效率的平衡根源于并且在很大程度上體現分配制度中公平與效率的協調。任何社會的分配制度，都必須協調平衡公平與效率。一方面，分配必須考慮到社會的認同感，也就是公平；另一方面，公平分配還必須考慮到分配的客體的最大化，也就是效率。片面強調效率而忽視基本的社會公平必然會導致社會問題的出現，而片面地強調公平并不必然就有助于效率的提高，甚至可能導致效率的下降。從這種意義上講，實然存在的分配制度在某種程度上都是公平和效率博弈平衡的產物。分配制度中公平與效率的協調直接影響到社會保障稅中公平與分配的平衡。我國社會保障制度理念的變遷就充分反映了這一點。在改革開放初期，我國在政策導向上偏重強調效率，其基本理念是“效率優先、兼顧公平”，實行“初次分配注重效率，再次分配注重公平”的分配原則，社會保障稅及其支撐的社會保障制度并未能收到應有的重視，導致當前社會問題凸現。而在黨的十七大之后，中央在政策導向上開始偏重于公平，強調“合理的收入分配制度是社會公平的重要體現”，“初次分配和再分配都要處理好效率和公平的關系，再分配更加注重公平”，社會保障稅及其支撐的社會保障制度也開始在理念上開始偏重于公平，著重解決當前因經濟發展所帶來的一系列社會問題。

社會保障稅中公平與效率的平衡在不同的國家和地區有不同的側重，但總體上都處于一個大致平衡的狀態。在社會保障稅中，公平問題主要是指社會保障稅對社會整體發展促進程度，效率問題主要是指社會保障稅對經濟發展的促進程度。社會保障稅中的公平與效率是一對矛盾統一體。事實上，社會保障稅中的公平與效率之間的互動式是如此復雜，以至于要準確確定合理的社會保障稅，就必須結合不同國家和地區的政治、經濟、文化背景，在動態互動博弈的過程中平衡公平與效率。社會保障稅在平衡公平與效率之間的張力具有明顯的國情特色，在不同國家，甚至在同一個國家不同的歷史階段，都會有不同的側重。在瑞典和英國等西北歐福利國家，社會保障稅及其支撐的社會福利制度明顯偏重于公平理念，以至于產生了福利國家的“福利病”；而在美國、日本等國家，社會保障稅及其支撐的社會保障制度雖然沒有偏離基本的公平性，但卻主要價值趨向還是效率。有些國家關于社會保障稅中公平與效率的關系更為復雜，在不同的歷史時期，其公平和效率的側重點會有不同的調整。智利在20世紀70年代末之前，社會保障稅及其支撐的社會保障制度一直以公平為基本理念，實行高稅收高福利的社會保障政策，但在20世紀70年代末，智利開始進行了大規模的社會保障制度改革，開始從偏重公平轉向偏重效率。由以上論述可以看出，在社會保障稅中，公平與效率的平衡雖然不斷變動，但在總體上處于一個基本均衡的狀態。

社會保障稅中這種公平與效率的平衡同樣也可以理解為社會保障稅中經濟性與社會性的平衡。由于“效率”側重于強調其經濟效率，具有明顯的經濟性，而“公平”側重于強調社會正義，具有明顯的社會性，因此，社會保障稅中公平與效率平衡又表現為其經濟性和社會性的平衡。雖然公平和效率都是法律的重要價值，但公平與效率在不同法律部門的具體側重點是不一樣的。從總體上看，經濟法固然也關注社會效應，具有一定的社會性，但卻更具有鮮明的經濟性，側重于關注效率；而社會法固然也具有一定的經濟性，但其更具有鮮明的社會性，側重于關注公平。從社會保障稅中這種經濟性和社會性的平衡，我們也可以更加清晰地看到經濟法與社會法的內在聯系。經濟法雖然具有明顯的經濟性，但其經濟性卻與其社會性緊密相連，而社會法雖然具有明顯的社會性，但其社會性卻同樣與其經濟性相連。這是因為，在當今時代，“經濟法和社會法都屬于現代法，都具有突出的現代性，并由此都具有一定的政策性、社會性，無論是基本理念還是制度構建，無論是產生的經濟基礎還是社會基礎，兩個部門法都存在較多的一致性，從而體現出密切的聯系”[7]。

社會保障稅中公平與效率平衡所體現出來的這種經濟法與社會法的密切聯系，對經濟法學和社會法學的研究方向和發展進路具有十分重要的意義。經濟法學研究不僅要關注經濟效率問題，還必須要考慮到社會公平問題；而社會法學研究，則不僅要關注社會公平問題，還要考慮到經濟效率問題。況且，在當代社會，有很多經濟問題本身也是社會問題，而有很多社會問題又源于經濟問題，經濟問題和社會問題縱橫交錯，難以分離，必須綜合運用經濟法和社會法才能妥善解決。當前我國對住房保障、工資分配、環境污染等問題的解決就明顯體現出了這一思路。

五、小結

社會保障稅作為連接經濟法和社會法的關鍵點，具有經濟性與社會性高度復合的特點。而公平分配不僅是經濟問題的核心，而且是社會各界普遍關注重要社會問題，也是經濟法與社會法所共同研究的對象。因此，從公平分配的角度研究社會保障稅，對于理解社會保障稅的內在邏輯以及綜合運用經濟法和社會法解決社會問題，具有十分重要的意義。在我國當前經濟發展方式轉變的大背景之下，需要面對諸多交織經濟與社會的復雜問題，更需要綜合運用經濟法和社會法的進行調整。當然，經濟法與社會法的密切聯系不僅限于社會保障稅這一具體制度，還會體現在很多方面，例如住房保障、社會保障基金管理等問題，都直接體現了經濟法和社會法的這種關聯性。本文限于文章主旨和篇幅，并未對其他問題進行詳細論述，而是在公平分配視角下以社會保障稅為研究的切入點，相信這會對加強經濟法與社會法的綜合研究，以及當代復雜的社會經濟問題的解決，有一定的啟示作用。

[1]弗雷德里克·巴斯夏.財產、法律與政府——巴斯夏政治經濟學文粹[M].秋風，譯.貴陽:貴州人民出版社，2003:98.

[2]勞倫斯·M·弗里德曼.法律制度——從社會科學角度觀察[M].李瓊英，林欣，譯.北京:中國政法大學出版社，1994:23.

[3]何建華.社會正義論[M].北京：人民出版社，2007:36.

[4]張守文.貫通中國經濟法學發展的經脈——以分配為視角[J].政法論壇，2009(6)：122-135.

[5]張守文.財富分割利器——稅法的困境與挑戰[M].廣州:廣州出版社，2000:338.

[6]高培勇.西方稅收——理論與政策[M].北京:中國財政經濟出版社，1993:220.

[7]張守文.經濟法總論[M].北京：中國人民大學出版社，2009:60.

[責任編輯迪爾]

F810.422

A

1000-2359(2012)04-0086-04

肖京(1977-)，男，河南泌陽人，北京大學法學院博士研究生，主要從事財稅法、經濟法與社會法理論研究。

國家社會科學基金2011年度重大招標項目(11&ZD031)；國家社科基金重點項目(11AFX005)；國家社科基金一般項目(11BFX070)；中國法學會一般項目[CLS(2011)C47]

2012-02-10