城中村改造中土地增值收益分配問題探析

生青杰

（河南城建學院，河南 平頂山，467001）

一、城中村改造土地增值問題的緣起

城中村是我國城市化進程中出現的一種特有的現象。在1978年開始改革開放后的三十多年間，城市的建成面積迅速擴張，原先分布在城市周邊的農村被納入城市的版圖，在鱗次櫛比的高樓大廈包圍下，成了“都市里的村莊”。從地域角度上講，城中村屬于城市的范疇，從社會性質的角度上說，仍保留了傳統農村的因素。因此，城中村具有城市與農村的雙重特征。近年來，隨著城市化進程的加快和市場經濟的快速發展，城市可供利用的建設用地日益稀缺；在土地有償使用的制度背景下，隨著招標拍賣掛牌制度的推行，土地的真實價值逐漸顯現；我國政治穩定，國際地位日益提高，投資環境不斷改善。在以上各種因素的綜合影響下，城市地價持續迅速上升，城市土地普遍增值。城中村被包入城市后，其大量集體土地伴隨著社會經濟的發展和城市地價的迅速上漲，潛在的巨額土地增值收益分配矛盾日益顯現。

眾多關注城中村改造問題的研究者日益認識到，“城中村現象表面上是一種空間形態，而本質上是一個利益沖突的焦點。城中村的主要矛盾，表面上是空間形態的沖突，本質上則是相關利益主體，尤其是村民和城市各自對權益模糊的體制下的既得權益和潛在權益的爭取”［1］。“土地增值是城中村改造的經濟支撐，改造的實質是對土地增值利益分配的調整”［2］，即由土地增值帶來的巨額社會財富的再分配過程。社會財富的再分配，必然涉及甚至可能嚴重影響到社會的公平、穩定和發展等重大問題。因此，改造城中村必須合理確定這一利益的分配方式。

二、城中村土地增值分析

理論上通常根據土地的增值是否來自土地使用者的貢獻，而將土地增值劃分為“人工增值”和“自然增值”。人工增值是指由土地使用者直接投資而形成的土地增值，又稱為投資性增值，其原因主要包括內部投資和外部投資。內部投資是指房地產（或土地）經營者對土地的連續追加投資，從而使該塊土地價值增值。外部投資是指政府進行基礎設施投資或相鄰地塊土地使用人對某一區域的土地進行投資，使其周圍的土地受到輻射而相應增加價值。

自然增值則不是由于土地使用者直接投資，而是由經濟、社會發展而產生的增值，其中也包括因國家以及其他用地單位進行基本建設所產生的輻射作用而形成的土地增值，又稱為稀缺性增值［3］。自然增值的原因有以下幾種：其一，用途轉變增值，是指由于土地用途發生改變，帶來土地價值的變化，當變化方向有利于獲得更多的土地收益時，引起土地增值。比如由農業用地轉變為城市建設用地，從而引起地價增加，或者由于城市內部空間結構的變化，或由于容積率提高等，導致城市內部用地功能、用地性質的變化而引起地價上漲。其二，普遍增值，是指由經濟、社會發展而使城市土地總體獲得的增值。土地是重要的生產要素之一，正是由于社會經濟發展，才使土地在參與生產過程中的邊際生產率增加。利率、匯率及社會穩定性等對土地增值具有顯著影響。

所以，從理論上看，城中村的集體土地主要不是城中村集體或村民投資引起的增值，而表現為外部投資增值、用途轉變增值和普遍增值這三種增值，這可以概括為廣義的自然增值。

三、土地增值收益理論及其對城中村土地增值分配的啟示

“漲價歸公”論主張將土地自然增值全部或基本收歸國家所有，在歷史上以英國經濟學家穆勒、美國經濟學家和社會哲學家亨利·喬治還有孫中山先生為主要代表。這種觀點主要從公平角度出發，認為土地的自然增值源于社會經濟發展，土地擁有者的貢獻微乎其微。喬治認為，土地所有者從整個經濟的迅速增長中得到的利益大于他們應該得到的［4］。孫中山先生在闡述“漲價歸公”的理由時指出：“土地價值之增加，咸受社會進步之影響……應歸社會公有，庶合于社會經濟之真理。”［5］

近幾年來，國內又出現了很多呼吁“漲價歸私”（即歸農）的觀點，如周其仁、黃祖輝、汪暉等。主張“漲價歸私”論者以土地產權完整化為基本論據，認為必須按照市場價格標準對農地所有者予以全額補償［6］。“漲價歸私”論者認為，土地所有者取得全部土地自然增值，是由其所擁有的完整的土地產權所決定的；完整的土地所有權，自然而然地包括了完整的土地開發權，以及土地的開發收益權。任何國家或地區實行土地增值稅稅率都不可能是100%，但是現行征地制度對農民土地發展權的限制是不支付任何補償的。事實上漲價并未完全歸公，土地從農業用途向其他城市土地用途轉換中的增值收益被政府和用地單位（如房地產開發商）分享了，既然房地產開發商并非集體土地所有者，也能分享集體土地增值收益，為何作為土地所有者的農民卻分文不得呢？［7］

“私公共享”論者主張將土地農轉非之后的自然增值優先用于對失地農民進行充分補償，使其生活達到當地“小康市民”的水平，而且毫無后顧之憂，然后將剩余部分收歸國有［8］。所謂充分補償，“私公共享”論代表者周誠的解釋是土地原值補償再加上安置性補償［9］。

從城中村土地增值原因看，在土地價值增量中，絕大部分應歸于政府和外溢源的投資者，“漲價歸公”似有理論依據，但是這種理論沒有考慮到中國特有的征地制度。在農地征收中，集體和農民沒有分享到增值收益，城中村及預留用地在某種程度上就是政府默認的農地增值收益，如果在城中村改造中又主張“漲價歸公”，無異于對村民利益的再次剝奪，這顯然是不公平的。

主張城中村改造由村集體主導，實際上就是土地增值收益向集體及村民傾斜，而“漲價歸私”論更多關注中國特有的征地背景，沒有考慮政府公共投資的收益和社會公平，有助長“不勞而獲”之嫌，實際上也是不可行的。

“私公共享”論，兼顧了公共利益、集體利益與個人利益的關系，體現了城中村改造中的科學發展理念，能夠實現包容性增長，作為當前城中村改造土地增值收益分配的理論依據具有理論價值和現實意義。

四、城中村改造土地增值收益分配的模式選擇

（一）城中村改造土地增值收益分配的模式的實證考察

從全國各地城中村改造實踐看，各種改造模式五花八門不一而足，概括起來主要有如下幾類。

北京農學院動物醫學專業實行本科生導師制從大三開始，學院會在學校平臺上公布相關導師的資料。這些導師均已獲得中級以上職稱，學院的教授、副教授、高級實驗師、實驗師、講師等都會參與學生的指導工作中去[4]。雖然是完成對本科生的指導，但仍要求導師具備較高水平的專業知識，熟悉專業教學計劃和課程特點，有專業的指導能力，同時具有高度的責任心，善于和學生交流，能夠有耐心和學生一起探討與專業課程相關的各種問題，等等。導師和學生之間的選擇一般是雙向選擇，即首先公布導師名單，介紹導師講授的課程和研究方向，學生根據自己的興趣愛好和將來希望的發展方向，選擇適合自己的導師，而導師也可以根據自己的要求對申報的學生進行選擇。

1．“政府主導型”改造模式

政府作為改造主體，是改造項目的決策者與實施者，以其財政收入為主要資金來源進行改造，具體負責項目策劃、資金籌措、工程建設、拆遷安置、房屋買賣等。此種模式可以實現土地自然增值全部歸公，但是沒有使集體和村民分享土地增值收益，因此，在實踐中，不僅會遇到村民的強烈抵制，而且也會因政府缺乏資金和專業管理水平，使得土地增值收益不能充分釋放出來。

2．“開發商主導型”改造模式

由于大多數城中村集體的經濟實力和管理能力相對有限，同時政府也沒有足夠的資金直接投資城中村改造項目，因此，開發商的介入是促進城中村改造的重要方式。開發商主導模式，是按照市場化方式進行綜合開發，整體改造方案、資金運作都由開發商自己承擔。開發商負責拆遷、補償、安置、建設、銷售等活動。在這種模式下，政府的公共投資等土地增值收益難以收回，同時開發商往往通過不正當地侵犯村集體利益和村民利益從而獲取超額土地增值，容易引發社會矛盾。

3．“村集體主導型”改造模式

該模式是在對集體和村民資產進行估算基礎上，組建由集體法人股和個人股構成的股份合作公司，并由股份合作公司負責拆遷安置、土地平整、回遷返建、商品房建設等城中村改造的全部工作。村集體主導改造模式實際是把土地增值收益完全由村集體和村民分享，也不利于實現公共利益；同時，沒有專業開發商的介入，使得土地增值潛力無法得到有效釋放，造成土地資源的低水平利用。

4．“開發商與集體合作開發”模式

開發商與村民股份公司共同組建城中村改造公司，這種模式有利于開展工作，確保改造的順利進行。開發商與村民股份公司可充分利用各自的優勢，減少阻力，做到整體規劃、整體推進，使開發建設工作順利進行。但是在這種模式下，土地增值被村民、村集體與開發商分享，而政府對社會弱勢群體的住房保障目標被排擠在外，不利于實現公共利益。

（二）城中村改造應以“私公共享”論為根據，選擇多方參與共享收益的改造開發模式

不同的改造開發模式決定著不同的土地增值收益分配格局。以“私公共享”論為根據，建立市場化股份合作化的新型改造運作模式，能夠充分發揮各方的積極性，使城中村改造中的土地增值收益在相關主體之間得到合理分配，從而實現經濟效益與社會效益的有機統一。筆者認為，要有效構建這一模式，必須保障下列主體的參與權和增值利益分配權。

1．城中村集體成員

村民憑借集體土地的使用權及我國土地產權制度的缺陷，通過房租收入獲得了土地增值的大部分收益，使房租逐漸成為生活收入的主要來源，緩解了失地村民難于尋找生活出路的困境。這一生活模式如被打破，必然關聯到經濟因素之外的諸多問題。以收取房租為生的村民，已經通過目前的土地利用方式獲得了土地增值的利益，并將獲得的利益視為世代耕種集體土地的必然結果。因此，不論村民通過房租獲取土地增值收益是否合理，“如果通過調整使這部分利益喪失或減少，必然影響村民現有的生活水平和未來的保障，引發村民的抵觸情緒，甚至產生社會性問題”［10］。因此，讓村民以入股的方式參與改造，既可以提高改造的積極性，又可以保障村民穩定的收益。

2．城中村村集體

村集體作為集體土地所有權主體，具有社團法人性質，也應當參與改造，分享收益。2005年10月，廣東省人民政府頒布的《廣東省集體建設用地流轉管理辦法》明確規定：出讓、出租集體建設用地使用權所取得的收益應當納入農村集體統一管理，其中50%以上應當存入銀行專戶，專款用于本集體經濟組織成員的社會保障安排。在有些城中村改造中，規定集體占有改造項目一定比例的股權，確保集體的收益權。這些做法值得借鑒，即應該承認集體的參與地位。

3．城市政府

城市政府不僅是城中村改造的管理者，同時又是公共基礎設施建設的投資者和公共利益的代言人。政府通過入股合作的方式參與城中村改造，既有利于履行對城中村改造的管理職責，又可以以投資人的身份為解決城市其他弱勢群體住房問題謀求更多機會。

4．房地產開發商

開發商具有雄厚的資金和專業的管理水平，參與城中村改造不僅開拓了民營資金的投資渠道，而且以他們的專業管理能力，可以在城中村改造過程中使土地增值能量得到最大程度的釋放，從而最終實現各方利益蛋糕分取上的最大化。

5．外來流動人口

外來流動人口對當地城市的發展作了一定貢獻，理應分享因城市發展帶來的土地增值收益，他們也可以參與城中村改造，比如可成立“外來人口住房合作社”，讓他們在繳納股金成為合作社的一員之后，就能以合作社為主體參與城中村改造。合作社可以出資入股，參與建設和管理出租房，然后將獲得的出租房返租分配給合作社的成員，房產則歸合作社所有。

［1］沈磊．快速城市化時期浙江沿海城市空間發展若干問題研究［D］．北京：清華大學博士論文，2004．

［2］謝青，蘇振鋒，岳亮．基于土地增值的城中村改造利益分配研究［J］．寧夏社會科學，2006（5）：33－35．

［3］周誠．土地經濟學原理［M］．北京：商務印書館，2003：205－354．

［4］［美］曼昆．經濟學原理：微觀經濟學分冊［M］．梁小民，譯．北京：北京大學出版社，2006：167．

［5］樓培敏．中國城市化：農民、土地與城市發展［M］．北京：中國經濟出版社，2004：3－7．

［6］朱勇．我國農地轉非自然增值分配的理論紛爭［J］．中國發展觀察，2007（2）：29－31

［7］黃祖輝，汪暉．城市發展中的土地制度研究［M］．北京：中國社會科學出版社，2002：197－198．

［8］呂亞榮．對農地轉非自然增值分配若干問題的基本認識［N］．中國經濟時報，2007－02－01．

［9］周誠．我國農地轉非自然增值分配的“私公兼顧”論［J］．中國發展觀察，2006（9）：26－29．

［10］謝青，蘇振鋒，岳亮．基于土地增值的城中村改造利益分配研究［J］．寧夏社會科學，2006（5）：33－35．